權威觀點

四級法院審級職能定位改革中行政審判工作的若干問題

于厚森 梁鳳云 李小梅

為推動完善我國訴訟制度，明確四級法院審級職能定位，加強審級制約監督體系建設，優化司法資源配置，保障法律正確統一適用，2021年5月，中央全面深化改革委員會審議通過《關于完善四級法院審級職能定位的改革方案》，8月20日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議通過《關于授權最高人民法院組織開展四級法院審級職能定位改革試點工作的決定》，授權最高人民法院在本院和北京等十二個省（直轄市）的人民法院組織開展四級法院審級職能定位改革試點。9月16日，最高人民法院第1846次審判委員會討論通過《關于完善四級法院審級職能定位改革試點的實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）。四級法院審級職能定位改革，與行政審判工作關系密切，對行政審判工作很多方面進行了調整。為優化四級法院審級職能定位，確保法律正確統一適用，充分發揮審級制度訴訟分流、有效監督、資源配置的功能，最高人民法院于2021年3月公布了《最高人民法院關于正確確定縣級以上地方人民政府行政訴訟被告資格若干問題的規定》（法釋〔2021〕5號，以下簡稱《被告資格規定》）、《最高人民法院關于辦理行政申請再審案件若干問題的規定》（法釋〔2021〕6號，以下簡稱《行政申請再審規定》），并于4月1日開始施行，對有關改革進行了積極探索。本文結合這兩個司法解釋的實施情況，通過相關問題的研究，對四級法院審級職能定位改革中行政審判工作的若干重要問題進行一些分析闡明。

一、關于行政審判工作中推進四級法院審級職能定位改革的重要意義

完善四級法院審級職能定位改革是黨中央部署的重要改革任務，對于更好構建公正高效權威的中國特色社會主義司法制度，具有重大而深遠的戰略意義。開展四級法院審級職能定位改革，是堅持習近平新時代中國特色社會主義思想，深入貫徹習近平法治思想的重要舉措，是落實習近平總書記“深化訴訟制度改革，推進案件繁簡分流、輕重分離、快慢分道”重要指示精神，踐行以人民為中心的發展思想，創新發展新時代“楓橋經驗”的生動實踐。

第一，堅持以人民為中心，實現絕大多數爭議在兩審之內實質性解決，提升人民群眾的獲得感。通過四級法院審級職能定位改革，優化訴訟程序、暢通救濟途徑，將審理難度低、受地方因素影響小、適宜當地解決的案件放在中級、基層人民法院審理，將涉及重大國家利益、社會公共利益，存在嚴重外部干預或“訴訟主客場”現象的案件由較高層級人民法院審理，進一步實現人民法院審級設置與人民群眾司法需求精準匹配。

第二，通過案件繁簡分流、輕重分離、快慢分道，完善不同層級人民法院資源配置。目前的行政審判格局，尚未實現梯次過濾、層級相適的分布，各級人民法院審理模式呈現高度“同質化”，一定程度上影響了較高層級法院對下監督指導職能的發揮。本次四級法院審級職能定位改革，通過調整級別管轄標準、完善案件提級管轄機制和再審申請制度，推動各類糾紛分層解決，實現四級法院各盡其能。

第三，將統一法律適用機制融入審級監督指導全過程，切實維護國家法制統一權威。最高人民法院也是四級法院審級職能改革試點單位之一，本次改革通過優化調整向最高人民法院申請再審的案件范圍，可以充分發揮其在法制統一、監督指導、政策制定和社會治理方面的優勢。借助將最高人民法院的裁判直接轉化為指導性案例等機制，有利于建立穩定、可預期、尺度統一的法律適用，從而更好地構建公正高效權威的中國特色社會主義司法制度。

二、四級法院審級職能定位改革中行政審判工作需要注意的問題

根據《實施辦法》的規定，為深化訴訟制度改革，本次改革明確了四級法院不同的職能定位，即基層人民法院重在準確查明事實、實質化解糾紛；中級人民法院重在二審有效終審、精準定分止爭；高級人民法院重在再審依法糾錯、統一裁判尺度；最高人民法院監督指導全國審判工作、確保法律正確統一適用。根據《實施辦法》的規定，最高人民法院在本院和北京、天津、遼寧、上海、江蘇、浙江、山東、河南、廣東、重慶、四川、陜西十二個省、直轄市開展為期兩年的試點，試點期間調整《行政訴訟法》第十五條、第九十條的適用。下一步，在審判工作中，通過調整四級法院的案件結構、運行機制等，全面優化上下級人民法院審判監督指導關系。

（一）關于行政案件級別管轄問題

根據《行政訴訟法》第十五條第一項的規定，對縣級以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的第一審行政案件，由中級人民法院管轄。而在實踐中，部分以縣級以上地方人民政府為被告的行政案件，基本不存在地方干預，審理難度也不大，從方便當事人訴訟、有利于實質性化解糾紛的角度來說，更適宜由基層人民法院管轄。因此，《實施辦法》第二條明確下列以縣級、地市級人民政府為被告的第一審行政案件，由基層人民法院管轄：政府信息公開案件；不履行法定職責的案件；行政復議機關不予受理或者程序性駁回復議申請的案件；土地、山林等自然資源權屬爭議行政裁決案件。需要注意的是，這一條僅適用于改革試點的十二個省、直轄市的基層人民法院。同時，根據《行政訴訟法》第十八條第二款的規定，經最高人民法院批準，高級人民法院可以根據審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區域管轄行政案件。因此，根據最高人民法院的批復，已在試點省份實行跨行政區劃管轄的法院，如鐵路運輸法院等，可以適用《實施辦法》第二條的規定，集中管轄該條所列四類行政案件。

此外，我們認為，在實施過程中，如果當事人針對集體土地征收、國有土地上房屋征收補償等事宜，以縣級、地市級人民政府為被告，提起不履行法定職責之訴的第一審行政案件，因其對當事人合法權益可能造成較大影響，所以仍應由中級人民法院管轄，確保案件能夠得到公正審判。如果《實施辦法》第二條規定的四類案件還存在一些不適宜由基層人民法院管轄情形的，可由基層人民法院按照《實施辦法》第四條第一款第五項的規定，報請上一級人民法院管轄。另外，為了防止變相抬高管轄法院的級別，受理訴訟的人民法院要結合《被告資格規定》，以“誰行為、誰被告”為原則確定適格被告，既充分保護當事人合法權益，又不人為提級管轄。公民、法人或者其他組織以縣級、地市級人民政府為被告提起訴訟，中級人民法院經過審查認為不屬于其管轄的，應當按照《實施辦法》第三條的規定，告知當事人向有管轄權的基層人民法院提起訴訟。當事人堅持起訴的，可以將案件直接移送到有管轄權的基層人民法院。

（二）關于行政案件提級管轄問題

根據《行政訴訟法》第二十四條的規定，上級人民法院有權審理下級人民法院管轄的第一審行政案件。下級人民法院對其管轄的第一審行政案件，認為需要由上級人民法院審理或者指定管轄的，可以報請上級人民法院決定。這是實現行政案件提級管轄的法律依據和重要渠道。實踐中，受制于行政機關的級別等因素，一些具有規則意義或者可能存在“訴訟主客場”現象的案件，難以進入較高層級法院審理范圍。因此，改革過程中，一方面要強調推動審判重心下移，另一方面要完善具有普遍法律適用指導意義的案件提級管轄機制，這樣才能最終實現四級法院審級職能改革的目的。

1.下級人民法院報請上一級人民法院審理的問題

根據《實施辦法》第四條第一款、第五條第一款的規定，基層人民法院和中級人民法院對其管轄的第一審案件，均可以報請上一級人民法院審理。對于可以報請上一級人民法院審理的案件情形，基層人民法院和中級人民法院均可適用的有三種：具有普遍法律適用指導意義的；上一級人民法院或者其轄區內各基層（中級）人民法院之間近三年裁判生效的同類案件存在重大法律適用分歧，截至案件審理時仍未解決的；由中級（高級）人民法院一審更有利于公正審理的。根據《實施辦法》第六條的規定，具有普遍法律適用指導意義的案件，是指法律、司法解釋規定不明確或者司法解釋沒有規定，需要通過司法裁判進一步明確法律適用的案件。同類案件存在重大法律適用分歧是指人民法院在對相同類型案件作出裁判時，未能就法律適用和案件處理達成一致意見，從而造成“同案不同判”的結果。在審判工作中統一法律適用標準，是人民法院依法獨立公正行使審判權的基本職責，是維護國家法制統一尊嚴權威的重要保證，也是提升司法質量和公信力的必然要求。為了正確行使審判權，依法保護當事人合法權益，維護社會公平正義，當中（基）層人民法院審理的第一審行政案件存在同類案件有重大法律適用分歧時，可以提請上一級人民法院審理。此外，對基層人民法院報請中級人民法院審理的案件情形，還有兩種特殊情形的規定，即第四條第一款第一項、第二項，主要是指涉及重大國家利益、社會公共利益，不宜由基層人民法院審理的；以及在轄區內屬于新類型，且案情疑難復雜的案件。

2.上一級人民法院提級管轄的問題

根據《實施辦法》第四條第二款、第五條第二款的規定，中級人民法院和高級人民法院對轄區基層（中級）人民法院受理的一審案件，認為有必要由本院審理的，應當決定提級管轄。對于提級管轄的案件情形，中級人民法院和高級人民法院均可適用的有三種情形：具有普遍法律適用指導意義的；其轄區內各基層（中級）人民法院之間近三年裁判生效的同類案件存在重大法律適用分歧，截至案件審理時仍未解決的；由中級（高級）人民法院一審更有利于公正審理的。此外，對中級人民法院提級管轄的案件情形還有兩種特殊情形的規定，即第四條第一款第一項、第二項，主要是指涉及重大國家利益、社會公共利益，不宜由基層人民法院審理的；以及在轄區內屬于新類型，且案情疑難復雜的案件。

3.相關程序規定

在下級人民法院報請上一級人民法院管轄、上一級人民法院提級管轄規定實施過程中，需要注意的是，前述完善提級管轄的規定適用于全國，而不局限于十二個試點省份。

根據《實施辦法》第七條、第八條第一款規定，案件報請上一級人民法院審理的，應當經原受理訴訟的下級人民法院院長批準后，于案件法定審理期限屆滿三十日前通過提交請示的方式進行報送。如果相關案件還涉及法律統一適用問題的，還應當經本院審判委員會討論決定。在具體操作上，對行政案件的提級管轄，應當由下級人民法院將案件報送到上一級人民法院立案庭，由立案庭登記后，轉交行政庭進行審查。行政庭須在十五日內作出同意提級管轄的行政裁定，或者不同意提級管轄的批復。原受理訴訟的下級人民法院收到上一級人民法院同意提級管轄的行政裁定后，應當在十日內將案卷材料進行移送，并書面通知當事人。對檢察機關根據《行政訴訟法》第二十五條第四款規定提起的訴訟，應當書面通知檢察機關。原受理訴訟的下級人民法院收到上一級人民法院不同意提級管轄的批復后，應當繼續對案件進行審理。根據《實施辦法》第八條第二款的規定，中級（高級）人民法院決定提級管轄的，應當報高級（最高）人民法院立案庭備案。

目前，案件提級管轄機制仍然屬于人民法院內部啟動的程序，提級管轄也主要依托下級人民法院報送請示的形式實現。下一步，在條件成熟時，也可以探索建立當事人申請提級管轄機制。要注意的是，這種機制的探索建立既要發揮當事人的監督作用，又要防止濫用此權利，變相提高審級。

（三）關于向最高人民法院申請再審的程序問題

根據《行政訴訟法》第九十條的規定，當事人對已經發生法律效力的判決、裁定，認為確有錯誤的，可以向上一級人民法院申請再審，但判決、裁定不停止執行。根據該規定，當事人申請再審的是“上提一級”提出。因此，最高人民法院自2015年5月1日后受理的行政申請再審案件長期處于高位運行態勢，一定程度上影響了監督指導全國審判工作、確保法律正確統一適用職能的發揮。為了凸顯最高人民法院作為最高審判機關的地位，適當區分向高級人民法院申請再審和向最高人民法院申請再審的標準和程序，根據《關于完善四級法院審級職能定位的改革方案》的意見和《關于授權最高人民法院組織開展四級法院審級職能定位改革試點工作的決定》，《實施辦法》作出了當事人不服高級人民法院生效裁判，應當向原審高級人民法院提出再審申請的原則性規定。只有符合《實施辦法》第十一條第一款兩種情形之一的，當事人才可以向最高人民法院申請再審。

1.適用范圍

第一，最高人民法院作為本次四級法院審級職能改革的試點法院，上述試點內容的規定適用于最高人民法院所有再審申請案件。即所有向最高人民法院提出再審申請的當事人，均需遵守《實施辦法》中這部分的規定，而不僅限于試點的十二個省份中的案件當事人。此外，當事人對中級、專門法院作出的生效行政判決、裁定，認為有錯誤的，仍應該根據《行政訴訟法》第九十條的規定，向高級人民法院申請再審。

第二，根據《實施辦法》第十一條第一款的規定，符合下列情形之一的，可以向最高人民法院申請再審：（一）再審申請人對原判決、裁定認定的基本事實、主要證據和訴訟程序無異議，但認為適用法律有錯誤的；（二）原判決、裁定經高級人民法院審判委員會討論決定的。根據上述規定，只有當事人僅對法律適用有異議的，才可以向最高人民法院申請再審。如果當事人不但對法律適用有異議，且對案件基本事實的認定、認定事實的主要證據采信以及原審訴訟程序等也有異議，則應當向原審高級人民法院提出再審申請。此外，對于經過高級人民法院審判委員會討論決定的案件的再審申請，因不宜再由原審人民法院審查，當事人可以不受《實施辦法》第十一條第一款的規定，就此類案件直接向最高人民法院提出再審申請。

2.當事人向最高人民法院申請再審需要提交的材料

當事人向最高人民法院提出再審申請的，其提交的再審申請書除應載明必需的事項外，還需要根據《實施辦法》第十二條的規定，包含以下內容：在再審申請書中聲明對原判決、裁定認定的基本事實、認定事實的主要證據、適用的訴訟程序沒有異議，同時載明案件所涉法律適用問題的爭議焦點、生效裁判適用法律存在錯誤的論證理由和依據。據此，2021年10月1日以后，當事人不服高級人民法院生效行政裁判向最高人民法院提出再審申請的，需在再審申請書中增加以下兩個方面的內容：一是對原審行政裁判認定的基本事實、認定事實的主要證據、適用的訴訟程序三者“均”沒有異議的聲明；二是需要概括出案件所涉及的法律適用爭議問題，以及原審行政裁判適用法律錯誤的論證理由和依據。當事人提交前述材料后，最高人民法院在之后進行的審查活動時，可以基于當事人的聲明，僅就法律適用問題作出判斷。

3.最高人民法院職能部門間的分工

當事人向最高人民法院提出再審申請的，由最高人民法院立案庭或各巡回法庭訴訟服務中心對其提交的材料進行形式審核。如果其提交的材料不符合《實施辦法》第十一條、第十二條第一款規定的，由最高人民法院立案庭或各巡回法庭訴訟服務中心對當事人給予指導和釋明，一次性全面告知其在十日內予以補正相關材料。如果再審申請人無正當理由逾期未予補正的，應當按撤回申請處理。按照撤回申請處理的，不影響當事人在法定再審申請期限內繼續行使再審申請權利。

經最高人民法院立案庭或各巡回法庭訴訟服務中心進行形式審核后，認為當事人提交的再審申請材料符合《實施辦法》規定的形式要件的，應當將案件編立“行登”案號，并將相關材料轉交最高人民法院行政庭或各巡回法庭行政審判團隊進行審查。

4.對當事人再審申請的審查和處理

第一，最高人民法院可以決定將再審申請案件交高級人民法院審查。《行政申請再審規定》《實施辦法》均明確規定了最高人民法院交原審高級人民法院審查再審申請案件的具體情形，鑒于上述兩個規范性文件都是最高人民法院進行行政申請再審案件審查的重要依據，二者相互補充、并行適用，所以，在具體的操作上，最高人民法院將行政申請再審案件交高級人民法院審查的情形應綜合考慮上述兩個規范性文件的內容，整合為以下五種情形：案件可能存在基本事實不清、訴訟程序違法、遺漏訴訟請求情形的（兩個文件均規定）；原判決、裁定適用法律可能存在錯誤，但不具有法律適用指導意義的（《實施辦法》規定）；再審申請人或者第三人人數眾多的；由高級人民法院審查更適宜實質性化解行政爭議的；最高人民法院認為可以由高級人民法院審查的其他情形（后三種情形由《行政申請再審規定》規定）。

在具體的程序上，根據《實施辦法》第十三條的規定，決定交由高級人民法院審查的，最高人民法院應當自收到行政再審申請書之日起三十日內作出決定，并在決定作出十日內將決定書、再審申請書和相關材料送原審高級人民法院立案庭，并書面通知再審申請人。

第二，由最高人民法院對行政申請再審案件進行審查。最高人民法院經審查，認為所涉案件應當由本院受理的，應按照規定程序將案件編立“行申”案號后繼續審查，并根據不同情況，作出以下審查處理決定。

一是由最高人民法院裁定提審。根據《實施辦法》第十四條的規定，如果原生效的行政判決、裁定適用法律確有錯誤，且符合下列情形之一的，最高人民法院應當裁定提審：具有普遍法律適用指導意義的；最高人民法院或者不同高級人民法院之間近三年裁判生效的同類案件存在重大法律適用分歧，截至案件審理時仍未解決的；最高人民法院認為應當提審的其他情形。

二是由最高人民法院裁定提審或者指令再審。根據《行政申請再審規定》第二條的規定，原生效的行政判決、裁定適用法律確有錯誤的下列行政申請再審案件，最高人民法院應當裁定再審：在全國具有普遍法律適用指導意義的案件；在全國范圍內或者省、自治區、直轄市有重大影響的案件；跨省、自治區、直轄市的案件；重大涉外或者涉及香港特別行政區、澳門特別行政區、臺灣地區的案件；涉及重大國家利益、社會公共利益的案件；經高級人民法院審判委員會討論決定的案件；最高人民法院認為應當再審的其他案件。需要注意的是，該規定中的“裁定再審”包括最高人民法院提起再審和指令再審兩種方式。我們認為，在《實施辦法》發布以后，對于“具有普遍法律適用指導意義的”案件，最高人民法院只能裁定提審，而不能再指令再審。其余情形的案件，最高人民法院可以根據具體的情況作出提審或者指令高級人民法院再審的裁定。

三是由最高人民法院裁定駁回當事人再審申請。根據《行政申請再審規定》第四條的規定，已經發生法律效力的判決、裁定認定事實清楚，適用法律、法規正確，當事人主張的再審事由不成立的，最高人民法院可以逕行裁定駁回再審申請。據此，對于立“行申”案號的案件，最高人民法院可以依照《行政申請再審規定》附件3的文書范本逕行駁回再審申請，也可以對駁回再審申請的理由進行適當的闡述。

5.“適用法律確有錯誤”的判斷

《行政申請再審規定》《實施辦法》中均有原判決、裁定適用法律確有錯誤的規定。我們認為，對于哪些情形屬于“法律適用確有錯誤”，可以參照《最高人民法院〈關于適用中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（法釋〔2022〕11號）第三百八十八條關于“原判決、裁定適用法律確有錯誤”的規定。即有下列情形之一，導致判決、裁定結果錯誤的，應當認定原判決、裁定適用法律確有錯誤：（1）適用的法律與案件性質明顯不符的；（2）確定民事責任明顯違背當事人約定或者法律規定的；（3）適用已經失效或者尚未施行的法律的；（4）違反法律溯及力規定的；（5）違反法律適用規則的；（6）明顯違背立法原意的。

（四）關于高級人民法院報請最高人民法院受理申請再審案件的程序問題

根據《實施辦法》第十五條的規定，高級人民法院在申請再審案件的審查過程中，認為其受理的行政申請再審案件的原判決、裁定適用法律確有錯誤，且符合最高人民法院提審條件的，經本院審判委員會討論決定后，可以報請最高人民法院審理。

我們認為，高級人民法院可以報請最高人民法院審理的行政案件需要符合三項條件，即高級人民法院經過審查認為，所涉案件“適用法律確有錯誤”，且符合《實施辦法》第十四條規定的最高人民法院提審條件，此外，報送之前還需經過高級人民法院審判委員會討論。

高級人民法院報送的行政案件來源包括以下三種：一是當事人不服高級人民法院轄區內中級或專門人民法院作出的生效行政裁判，依照《行政訴訟法》第九十條規定向高級人民法院申請再審的；二是當事人不服高級人民法院作出的生效行政裁判，根據《實施辦法》第十一條規定向其申請再審的；三是最高人民法院交高級人民法院的申請再審案件。對于第三種來源，考慮到最高人民法院決定將案件交高級人民法院審查，只是對案件進行初步審核和判斷之后作出的處理，不排除高級人民法院在審查過程中，又發現一些適宜由最高人民法院審理的情形。因此，如果此類案件經高級人民法院審判委員會討論決定，可以報請最高人民法院審理。

根據《實施辦法》第十五條第二款的規定，最高人民法院收到高級人民法院根據前款規定提出的請求后，認為有必要由本院審理的，作出提審的裁定。如果認為沒有必要由本院審理的，作出不予提審的批復。

三、狠抓落實，確保行政審判各項改革工作取得實效

“明確四級法院審級職能定位”是中央全面深化改革委員會《關于政法領域全面深化改革的實施意見》部署的重要改革任務，本次試點改革創新力度大，通過同步調整四級法院的審級職能、案件結構及運行機制等，全面優化上下級人民法院審判監督指導關系。各級人民法院行政審判部門要從實際出發，聚焦具體問題，探索創新工作舉措，確保試點中行政審判各項改革工作取得實效。在推進本次改革過程中，各級人民法院行政審判部門要及時總結可復制、可推廣的經驗。對于改革過程中發現的問題和困難，采取積極有效的措施加以解決，同時，向上級人民法院報告相關意見建議。

最高人民法院行政審判庭將繼續加大對審級職能如何實現問題的研究和制度設計，確保工作更加聚焦到監督指導全國法院行政審判工作、正確統一適用法律上來。

（作者單位：最高人民法院）