綜述

法院對不良債權追償案件的受理是不良資產訴訟清收的前提，因此，受讓人在購買不良債權時一定要對債權能否通過訴訟清收進行充分的盡調，防范因法院不予受理民事追償案件而造成損失。《民事訴訟法》第一百二十二條對當事人起訴的條件進行了規定，本條也是法院判斷案件是否受理的主要法律依據。鑒于不良資產案件的特殊性，為防止國有資產流失，保障國家金融不良債權處置工作的順利進行，最高人民法院對此類案件的受理作出了專門的規范和指引，其中以2009年《最高人民法院關于審理涉及金融不良債權轉讓案件工作座談會紀要》（以下簡稱《紀要》）的相關規定為主。

本章聚焦于不良資產訴訟案件中經常遇到的案件受理相關問題，既有在不良資產訴訟中經常出現的關于民事案件受理的一般規則，也有不良資產訴訟案件特有的關于案件受理的規則，以《紀要》的相關規定為主線進行展開。本章試圖通過研究最高人民法院及各級法院的有代表性的審判案例，展現法院對案件受理相關法律法規的理解和適用要點，對相關爭議問題的裁判思路和尺度，為讀者處理類似案件提供參考。

本章案例一和案例二并非不良資產訴訟中的特殊性問題，但卻是經常遇到的問題。案例一涉及企業法人分支機構以自己名義參加民事訴訟活動的問題。關于企業法人分支機構以自己名義參加民事訴訟活動的問題實踐中基本不存在爭議，但卻是債務人用來拖延訴訟的主要理由之一，故本書對該問題的主要法律依據及相關問題的處理進行了總結梳理。

案例二涉及企業改制中對企業國有資產進行行政性調整、劃轉中發生的糾紛案件的受理問題。關于企業改制中對企業國有資產進行行政性調整、劃轉中發生的糾紛案件的受理則是實踐中比較復雜和爭議點比較多的問題。不良債權往往發生時間久遠，歷經多次轉手，在這個過程中，國有企業債務人也可能會發生改制、分立、合并等諸多變化，有企業自主的民事行為，也有政府及主管部門主導的行政行為，對這些行為及變化的定性對債權人債權的實現影響重大，需要重點關注。

本章案例三至案例七涉及不良資產訴訟中關于受理的特殊規定。為貫徹落實中央確定的解決金融不良債權轉讓過程中國有資產流失問題精神，規范不良資產訴訟案件審判實踐，最高人民法院以前期已經起草比較成熟的司法政策性文件為藍本，并根據各部門對實踐中主要問題所取得的一致意見，于2009年發布了《紀要》?！都o要》對此類案件的受理進行了明確規定：凡符合民事訴訟法規定的受理條件及《紀要》有關規定精神涉及的此類案件，人民法院應予受理。《紀要》一并就實務中關于受理方面爭議較多的問題作出專門規定。

案例三涉及國有企業債務人的訴權及行使的條件問題。為防止國有資產流失，《紀要》賦予了國有企業債務人以損害國有資產等為由提起不良債權轉讓合同無效的訴權。同時，為了防止國有企業債務人濫用訴權，引導理性訴訟，《紀要》規定了兩種防止濫訴的措施，提供訴訟擔保便是其中之一。

案例四涉及受讓人自金融資產管理公司受讓不良債權后以不良債權存在瑕疵為由起訴原國有銀行的訴權問題。實踐中，對于不良債權轉讓前已經存在的債權已超訴訟時效，或債務人已被宣告破產、主體資格有瑕疵，或部分清償等問題，往往被認定為債權瑕疵，以此為由起訴原國有銀行的，法院不予受理。

案例五涉及受讓人向國有商業銀行提起不當得利之訴的訴權問題。為了防止國有資產流失和維持社會穩定，《紀要》對于國有銀行和國有企業債務人給予了特殊的保護，對受讓人起訴原國有商業銀行的案件原則上不予受理。但是規定了例外情形，即受讓人在符合一定條件的情況下可以對國有商業銀行提起不當得利返還之訴。

案例六涉及受讓人向國家政策性關閉破產的國有企業債務人或者已列入經國務院批準的全國企業政策性關閉破產總體規劃并擬實施關閉破產的國有企業債務人起訴追償的情形，對于該種情形，《紀要》明確規定不予受理。但是，受讓人對進入國家政策性關閉破產的國有企業債務人的擔保人提起訴訟的，人民法院應予以受理；擔保人仍應按照法律規定和合同約定承擔相應的擔保責任。

案例七涉及受讓人向享受天然林資源保護工程政策的國有森工企業起訴追償的情形，該類民事案件法院不予受理。實踐中，需要準確把握國有森工企業不良債權的判斷標準和具體范圍。

一、企業法人分支機構以自己名義參加民事訴訟活動的，人民法院應予受理

——戴某英與中國信達資產管理股份有限公司廣東省分公司金融不良債權追償糾紛案

【案件來源】最高人民法院（2017）最高法民轄終335號

【爭議焦點】金融資產管理公司的各地分公司是否可以自己名義參加訴訟活動？

【裁判要旨】企業法人依法設立的分支機構可以自己名義參加民事訴訟活動，金融資產管理公司各地分公司可以作為訴訟主體參加訴訟。

基本案情

上訴人（原審被告）：戴某英

被上訴人（原審原告）：中國信達資產管理股份有限公司廣東省分公司（以下簡稱信達廣東分公司）

原審被告：惠州仲愷創業廣場發展有限公司（以下簡稱仲愷公司）、惠州市康旭房地產開發有限公司（以下簡稱康旭公司）等

信達廣東分公司與仲愷公司、康旭公司簽訂的涉案《債務重組合同》第十條中明確約定，因本合同引起或與本合同有關的一切爭議，各方均應友好協商解決；如果不能協商解決的，任何一方均有權向債權人所在地有管轄權的人民法院提起訴訟。信達廣東分公司與本案原審各被告簽署的系列涉及本案債權的《債務重組合同補充協議》《債務重組抵押合同》《債權收購協議》《債務重組保證合同》《股權質押合同》等，均約定有協議管轄條款。盡管相關約定具體表述不完全一致，但均指向由信達廣東分公司所在地人民法院管轄。

戴某英向廣東省高級人民法院提出管轄權異議，廣東省高級人民法院作出（2016）粵民初62號之一民事裁定，駁回其異議。戴某英不服一審裁定，向最高人民法院提起上訴，主張信達廣東分公司作為分公司沒有主體資格，實際債權人應當是中國信達資產管理股份有限公司。中國信達資產管理股份有限公司的注冊地址在北京市，本案依約應由北京市有管轄權的法院管轄。

最高人民法院裁定：駁回上訴，維持原裁定。

法院觀點

信達廣東分公司與仲愷公司、康旭公司簽訂的涉案《債務重組合同》以及信達廣東分公司與本案原審各被告簽署的系列涉及本案債權的《債務重組合同補充協議》《債務重組抵押合同》《債權收購協議》《債務重組保證合同》《股權質押合同》等均約定有協議管轄條款，盡管相關約定具體表述不完全一致，但均指向由信達廣東分公司所在地人民法院管轄。前述協議管轄條款的約定符合法律規定，應當作為確定本案管轄權的依據。

《民事訴訟法》第四十八條規定，公民、法人和其他組織可以作為民事訴訟的當事人。法人由其法定代表人進行訴訟。其他組織由其主要負責人進行訴訟。[1]《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第五十二條規定，民事訴訟法第五十一條規定的其他組織是指合法成立、有一定的組織機構和財產，但又不具備法人資格的組織，包括依法設立并領取營業執照的法人的分支機構。

根據前述法律規定，企業法人依法設立的分支機構可以自己名義參加民事訴訟活動。戴某英所稱信達廣東分公司作為分公司不具有涉案合同約定的債權人身份，本案依約應由實際債權人中國信達資產管理股份有限公司住所地人民法院管轄，進而請求將本案移送北京市高級人民法院審理，于法無據，不予采信。

實務解析

雖然企業法人分支機構的訴訟主體資格問題實踐中已經基本不存在爭議，但卻是債務人拖延訴訟的主要理由之一。金融資產管理公司的各地分公司可以自己名義參加訴訟活動具有明確的法律依據。早在2001年《最高人民法院關于審理涉及金融資產管理公司收購、管理、處置國有銀行不良貸款形成的資產的案件適用法律若干問題的規定》就對該問題進行了明確。其中第一條規定：“金融資產管理公司辦事處領取中國人民銀行頒發的《金融機構營業許可證》，并向工商行政管理部門依法辦理登記的，可以作為訴訟主體參加訴訟?！边@是最高人民法院對金融資產管理公司辦事處訴訟主體資格的專門性規定，有效解決了金融不良資產處置初期的訴訟主體問題。為切實實施民法典，保證國家法律統一正確適用，《最高人民法院關于廢止部分司法解釋及相關規范性文件的決定》已經于2021年1月1日將上述規定廢止。但《民事訴訟法》及其司法解釋均確認了企業法人分支機構的訴訟主體資格問題，金融資產管理公司各地分公司亦適用該規定，故實踐中金融資產管理公司分支機構的訴訟主體資格一般不存在法律障礙。

法條鏈接

《中華人民共和國民事訴訟法》

第五十一條 公民、法人和其他組織可以作為民事訴訟的當事人。

法人由其法定代表人進行訴訟。其他組織由其主要負責人進行訴訟。

《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（法釋〔2022〕11號）[2]

第五十二條 民事訴訟法第五十一條規定的其他組織是指合法成立、有一定的組織機構和財產，但又不具備法人資格的組織，包括：

（一）依法登記領取營業執照的個人獨資企業；

（二）依法登記領取營業執照的合伙企業；

（三）依法登記領取我國營業執照的中外合作經營企業、外資企業；

（四）依法成立的社會團體的分支機構、代表機構；

（五）依法設立并領取營業執照的法人的分支機構；

（六）依法設立并領取營業執照的商業銀行、政策性銀行和非銀行金融機構的分支機構；

（七）經依法登記領取營業執照的鄉鎮企業、街道企業；

（八）其他符合本條規定條件的組織。

二、當事人對雙方之間的債權債務關系有爭議，而不是對政府主管部門的行政劃撥行為本身有爭議的，屬于法院民事訴訟的受案范圍

——河南投資集團有限公司與中國昊華化工（集團）總公司債權、債務轉移協議糾紛案

【案件來源】最高人民法院（2012）民二終字第36號

【爭議焦點】當事人對雙方之間的債權債務關系有爭議，而不是對政府主管部門的行政劃撥行為本身有爭議的，是否屬于法院民事訴訟的受案范圍？案涉《兼并協議書》及《債權、債務轉移協議書》是否有效？

【裁判要旨】當事人對雙方之間的債權債務關系有爭議，而非對政府主管部門的行政劃撥行為本身的爭議，屬于法院民事訴訟的受案范圍。

基本案情

上訴人（原審被告）：中國昊華化工（集團）總公司（以下簡稱昊華公司）

被上訴人（原審原告）：河南投資集團有限公司

1999年3月10日，昊華公司與洛陽氮肥廠簽訂《兼并協議書》，該《兼并協議書》約定：（1）昊華公司兼并洛陽氮肥廠，實施兼并后，洛陽氮肥廠的資產歸昊華公司所有；（2）兼并方式為昊華公司以承擔債權債務的方式兼并洛陽氮肥廠；（3）在兼并過程中，洛陽氮肥廠向洛陽市政府報告并得到洛陽市政府和有關部門的同意，兼并方案由洛陽市經貿委負責向上申報；（4）協議簽訂后，雙方應按照兼并工作的具體要求和工作程序，在各自職責范圍內積極開展工作。當日，雙方又簽訂了一份《補充協議》，該《補充協議》約定：昊華公司兼并洛陽氮肥廠以洛陽氮肥廠上報的兼并方案能夠列入國家兼并盤子、享受到國家規定的兼并優惠政策為前提，否則，雙方簽訂的《兼并協議書》及與兼并相關的其他法律文件無效。

1999年3月19日，洛陽市人民政府以洛政批〔1999〕7號文件批準《兼并協議書》。1999年9月20日，全國企業兼并破產和職工再就業工作領導小組下發〔1999〕12號文件，將該項目作為1999年第二批全國企業兼并破產項目予以核準。

1999年10月24日，洛陽市經貿委召集工商、財政、國資局等八家單位召開了有關昊華公司兼并洛陽氮肥廠的工作協調會。會議紀要載明：“由于昊華公司對洛陽氮肥廠欠市工商銀行、建設銀行的貸款本金、世行貸款未還部分承擔擔保責任，因此洛陽市國資局暫按全國企業兼并破產和職工再就業工作領導小組〔1999〕12號文件擬定免除的8252萬元利息同等數額的資產劃撥給昊華公司作為股本金投入，待優惠政策落實后，在資產落實的基礎上，再對股權進行重新設置?！?

1999年11月16日，洛陽市國有資產管理局下發〔1999〕18號關于洛陽氮肥廠資產劃撥的批復，同意將洛陽氮肥廠資產8252萬元劃撥給昊華公司。此后，昊華公司和洛陽市財政局技改資金管理處等出資設立洛陽中昊化學工業有限公司（以下簡稱中昊公司）。1999年11月8日，洛陽氮肥廠將16745萬余元凈值資產移交給中昊公司。1999年11月23日，中昊公司在洛陽市工商局注冊登記成立，并領取了營業執照。昊華公司和洛陽氮肥廠對兼并改制的資產劃轉問題，未在兼并前向各自主管財政機關上報備案，涉及有關財務事項也未報有關財務主管機關審批。昊華公司負責辦理國資局有關登記手續，但未能取得有關部門的同意和劃轉。

1999年12月2日，中國建設銀行洛陽分行車站支行（以下簡稱建行車站支行）與洛陽氮肥廠、昊華公司簽訂了《債權、債務轉移協議書》，該《債權、債務轉移協議書》約定：（1）昊華公司同意接收洛陽氮肥廠原欠建行車站支行的借款本金3300萬元，負責履行還款義務，建行車站支行對洛陽氮肥廠不再具有對上述債權的追索權。（2）建行車站支行根據國務院有關規定，同意免除洛陽氮肥廠原欠建行車站支行截止到1999年12月21日的貸款利息4475萬元，并同意對昊華公司接收的貸款在計劃還款期內免收利息。（3）本協議項下的借款本金和利息及實現債權的費用由中昊公司向建行車站支行提供保證。（4）本協議經各方法定代表人或授權代理人簽字并加蓋公章后隨《兼并協議書》的正式生效而生效；本協議未盡事宜，遵照國家有關法律、法規辦理。同日，建行車站支行向昊華公司發出債權轉讓通知，將借款本金3300萬元的債權轉讓給中國信達資產管理公司鄭州辦事處（以下簡稱信達鄭州辦）。1999年12月24日，建行車站支行與信達鄭州辦簽訂了《債權轉讓協議》，約定：將昊華公司接收的債務本金3300萬元及表內應收利息6725282.95元轉讓給信達鄭州辦。2002年7月20日，信達鄭州辦向昊華公司發出催收貸款本息通知書。2002年8月20日，昊華公司向信達鄭州辦回函，表示收到該催收通知。2004年4月25日，中昊公司宣告破產終結，信達鄭州辦的該筆擔保債權未得到清償。

2005年10月11日，國務院國有資產管理委員會（以下簡稱國資委）作出《關于征求撤銷昊華公司兼并洛陽氮肥廠兼并項目意見的函》，該函載明：“財政部企業司、銀監會政策法規部、河南省國資委：現將中國化工集團公司向全國企業兼并破產和職工再就業工作領導小組報送的關于撤銷昊華公司兼并洛陽氮肥廠兼并項目的請示轉去，請研究提出意見，并函告我局。”2005年10月27日，洛陽市國資委向河南省國資局發出《關于對撤銷昊華公司兼并洛陽氮肥廠兼并項目意見的報告》，報告載明：“鑒于昊華公司與洛陽氮肥廠兼并并沒有實施到位，我委同意撤銷昊華公司兼并洛陽氮肥廠的兼并項目?！?005年11月13日，河南省國資委向國務院國資委作出〔2005〕81號《關于撤銷昊華公司兼并洛陽氮肥廠項目意見的復函》，該函載明：同意洛陽市關于撤銷昊華公司兼并洛陽氮肥廠項目的有關意見。

2008年12月16日，信達鄭州辦與河南投資公司簽訂《債權轉讓合同》，約定信達鄭州辦將本案債權轉讓給河南投資公司，并于2008年12月30日在《大河報》公告通知了債務人和擔保人。2010年8月18日，信達鄭州辦更名為中國信達資產管理股份有限公司河南分公司（以下簡稱信達河南公司）。

2010年9月27日，河南投資公司向河南省洛陽市中級人民法院提起本案訴訟，請求：（1）判令昊華公司立即償還河南投資公司借款本金3179萬元及利息；（2）訴訟費由昊華公司承擔。該院受理后，昊華公司在提交答辯狀期間提出管轄權異議，該院于2011年3月17日作出（2010）洛民四初字第23-2號民事裁定，裁定將本案移送河南省高級人民法院處理。

河南省高級人民法院經審理認為：（1）本案屬于人民法院受案范圍。（2）昊華公司與建行車站支行及洛陽氮肥廠簽訂的《債權、債務轉移協議書》已生效。根據該協議的約定，其生效條件為《兼并協議書》生效?，F《兼并協議書》已生效，理由是：其一，兼并合同已實際履行，昊華公司以劃撥的8252萬元資產作為出資，與其他出資人共同設立了中昊公司；其二，昊華公司得到了相關政策優惠，并實際參與了中昊公司的經營管理；其三，行政規章不能作為認定合同無效的依據。（3）昊華公司應支付河南投資公司欠款本金3179萬元及利息。故判決：一、昊華公司于判決生效后十日內支付河南投資公司欠款本金3179萬元及利息（利息按中國人民銀行公布的同期貸款利率計算，從1999年12月21日計至該判決限定的付款之日，其中1999年12月21日至2005年12月20日的利息以23220587.51元為限）；二、駁回河南投資公司的其他訴訟請求。案件受理費316852元，由昊華公司承擔。

昊華公司不服一審法院上述民事判決，向最高人民法院提起上訴稱：第一，本案不屬于人民法院受理范圍。昊華公司對洛陽氮肥廠的兼并是由政府領導并組織實施的政策性兼并，并非普通的民事合同。本案所依據的《債權、債務轉移協議書》是為實施此次兼并而簽署的其中一份協議，實質上亦屬于因政府主管部門國有資產的行政調整、劃轉行為而產生的糾紛。根據《最高人民法院關于因政府調整劃轉企業國有資產引起的糾紛是否受理問題的批復》（法復〔1996〕4號，已失效）第一條、《最高人民法院關于審理與企業改制相關的民事糾紛案件若干問題的規定》（法釋〔2003〕1號，已修正）第三條的規定，人民法院對本案無管轄權。第二，《債權、債務轉移協議書》未生效。第三，河南投資公司對昊華公司不享有任何債權。第四，一審判決關于利息的計算方法及計算期間的認定違反了相關法律規定和本案合同約定。第五，原審法院判決違反公平原則。故請求撤銷一審判決，駁回河南投資公司的所有訴訟請求。

最高人民法院經審理后判決：一、變更一審民事判決主文第一項為：中國昊華化工（集團）總公司于本判決生效后十日內支付河南投資集團有限公司欠款本金3179萬元及利息（按中國人民銀行公布的同期貸款利率計算，計息期間從1999年12月21日至2008年12月16日，其中1999年12月21日至2005年12月20日的利息以23220587.51元為限）；二、駁回河南投資集團有限公司的其他訴訟請求。

法院觀點

1.本案是否屬于人民法院受理范圍。1996年《最高人民法院關于因政府調整劃轉企業國有資產引起的糾紛是否受理問題的批復》（已失效）第一條及2003年《最高人民法院關于審理與企業改制相關的民事糾紛案件若干問題的規定》第三條所規定的人民法院對政府主管部門在對企業國有資產進行行政性調整、劃轉過程中發生的糾紛提起的民事訴訟不予受理，是指當事人對行政劃撥行為有異議的，應該通過行政訴訟程序而不應通過民事訴訟程序解決。本案當事人對雙方之間的債權債務關系有爭議，而不是對政府主管部門的行政劃撥行為本身有爭議，該債權債務關系屬于民事權利義務關系，故屬于人民法院民事訴訟的受案范圍。

2.《兼并協議書》及《債權、債務轉移協議書》的效力問題。根據《兼并協議書》的《補充協議》之約定，《兼并協議書》及與兼并相關的其他法律文件的生效應以洛陽氮肥廠上報的兼并方案“能夠列入國家兼并盤子、享受到國家規定的兼并優惠政策為前提”，即《兼并協議書》以該兼并方案能列入國家兼并計劃并享受到國家規定的優惠政策為生效條件。鑒于全國企業兼并破產和職工再就業領導小組在1999年9月20日下發的〔1999〕12號文件中已將該項目作為1999年第二批全國企業兼并破產項目予以核準、洛陽氮肥廠已享受了免于償還8252萬元貸款利息的優惠、昊華公司已無償獲得了根據兼并協議新設的中昊公司的股權，可以認定《兼并協議書》約定的生效條件均已成就。

1999年3月19日，洛陽市人民政府以洛政批〔1999〕7號文批復同意昊華公司對洛陽氮肥廠實施兼并；1999年9月20日，全國企業兼并破產和職工再就業工作領導小組以〔1999〕12號文批準該兼并項目，故該《兼并協議書》業已經過政府主管部門審批，符合《最高人民法院關于審理與企業改制相關的民事糾紛案件若干問題的規定》第三十條的規定。財政部《企業兼并有關財務問題的暫行規定》（已失效）及《關于企業國有資產辦理無償劃轉手續的規定》均屬于行政規章，根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋（一）》（已失效）第四條、第九條的規定，其不應作為確認本案合同效力的依據。且就此兩項規定的內容而言，其所規定的對有關財務手續、資產劃撥手續的報批備案，均屬于《兼并協議書》的履行行為，而不屬于《兼并協議書》的生效要件。昊華公司以相關行政規章為依據，主張《兼并協議書》未生效的上訴理由，法院不予支持。

《兼并協議書》簽訂后，洛陽市國資局下發了〔1999〕18號批復，同意將洛陽氮肥廠的資產8252萬元劃撥給昊華公司。1999年11月23日，洛陽中昊公司登記成立，其中，昊華公司以該8252萬元資產作為出資，持股54%。據此，昊華公司已實際接收了8252萬元資產，但該部分資產并非從洛陽氮肥廠直接轉入昊華公司，而是以昊華公司出資的形式投到了中昊公司，昊華公司對此8252萬元資產的權益轉化為持有中昊公司8252萬元資本金所對應的股權。中昊公司成立后，其董事長系昊華公司委派，代表中昊公司接收洛陽氮肥廠167453945元實物凈資產的趙某亦得到昊華公司的委派，擔任中昊公司董事，昊華公司在中昊公司的歷次股東會決議上簽章，故昊華公司委派的人員實際參與了中昊公司的經營管理，行使了股東權利。據此可認定，《兼并協議書》已經實際履行。2004年4月25日，中昊公司已被裁定破產終結，現昊華公司以《兼并協議書》并未生效、未實際履行為由，主張不予承擔涉案債務，有失公平。

國資委企業改組局2012年2月29日出具的《關于征求撤銷昊華公司兼并洛陽氮肥廠兼并項目意見的函》系就中國化工集團公司關于撤銷洛陽氮肥廠兼并項目的請示向財政部企業司、銀監會法規部征求意見，并未表明國務院國資委自身的意見；財政部企業司就此函復同意撤銷該兼并項目系以“此項目并未真正實施”且“雙方同意不再實施”為基礎。但經法院審查，雙方爭議的兼并項目已實際實施，并且相對方未主張不再實施，故該函不應作為認定《兼并協議書》未生效的依據。此外，上述兩份函件系國資委、財政部內設機構的往來公文，其效力層級較低；況且，即使該兼并項目被撤銷，也并不必然產生《兼并協議書》未生效的法律效果。故昊華公司以上述兩份公文證明兼并項目并未實施的主張，事實依據不足，法院不予支持。

綜上，昊華公司與建行車站分行、洛陽氮肥廠于1999年12月2日簽訂的《債權、債務轉移協議書》主體合格，意思表示真實，亦不違反法律、法規的強制性規定，為合法有效的合同。該合同以《兼并協議書》的生效為生效條件，因《兼并協議書》已經生效，故該合同業已生效。

實務解析

企業改制問題并非不良資產訴訟中的特殊問題，但卻是經常遇到的爭議情形，因此，有必要對此種情形下法院受理案件的規定進行明確。企業改制是政府及其所屬主管部門或者企業自主對企業的產權制度、治理制度等進行的改革。按主導改制的主體不同，可將其分為政府及其所屬主管部門主導的企業改制和企業自主改制。[3]

對于政府及其主管部門主導的企業改制，根據《最高人民法院關于審理與企業改制相關的民事糾紛案件若干問題的規定》第三條規定，政府主管部門在對企業國有資產進行行政性調整、劃轉過程中發生的糾紛，當事人向人民法院提起民事訴訟的，人民法院不予受理。政府主管部門主導進行企業改制是履行其行政管理職能，政府主管部門在進行企業改制過程中作岀的有關企業改制的決定、命令、決議等行為均是行政行為，與改制行政行為存在利害關系的利害關系人產生的是行政法律關系。當事人對行政調整、劃轉行為本身有異議的情形，應該通過行政訴訟程序而不應通過民事訴訟程序解決。應當注意的是，政府主管部門在對企業國有資產進行行政性調整、劃轉過程中發生的糾紛，僅指當事人對行政調整、劃轉行為本身有異議的情形。實踐中，有些糾紛雖然看上去與企業改制有關，但實際上是在企業改制已完成的情況下發生的，或者爭議事實雖然發源于企業改制，但法律關系及權利義務與企業改制無關的，此類糾紛如符合民事訴訟法規定的起訴條件的，人民法院應當予以受理。

對于企業自主改制，即平等民事主體間在企業產權制度改造中發生的民事糾紛，則屬于人民法院民事案件的受理范圍。根據《最高人民法院關于審理與企業改制相關的民事糾紛案件若干問題的規定》第一條規定，主要包括以下糾紛類型：（1）企業公司制改造中發生的民事糾紛；（2）企業股份合作制改造中發生的民事糾紛；（3）企業分立中發生的民事糾紛；（4）企業債權轉股權糾紛；（5）企業出售合同糾紛；（6）企業兼并合同糾紛；（7）與企業改制相關的其他民事糾紛。

法條鏈接

《最高人民法院關于審理與企業改制相關的民事糾紛案件若干問題的規定》（法釋〔2020〕18號）

第三條 政府主管部門在對企業國有資產進行行政性調整、劃轉過程中發生的糾紛，當事人向人民法院提起民事訴訟的，人民法院不予受理。

第三十條 企業兼并協議自當事人簽字蓋章之日起生效。需經政府主管部門批準的，兼并協議自批準之日起生效；未經批準的，企業兼并協議不生效。但當事人在一審法庭辯論終結前補辦報批手續的，人民法院應當確認該兼并協議有效。

三、國有企業債務人提起不良債權轉讓合同無效之訴，必須提供相應的擔保，否則人民法院不予受理

——海南省石碌鋼鐵廠與中國華融資產管理股份有限公司海南省分公司等債權轉讓合同糾紛案

【案件來源】最高人民法院（2014）民二終字第172號

【爭議焦點】國有企業債務人提起不良債權轉讓合同無效之訴，沒有提供相應擔保的，人民法院是否受理？

【裁判要旨】國有企業債務人提起不良債權轉讓合同無效之訴，必須提供相應的擔保，否則人民法院不予受理。

基本案情

上訴人（一審原告）：海南省石碌鋼鐵廠（以下簡稱石碌鋼鐵廠）

被上訴人（一審被告）：中國華融資產管理股份有限公司海南省分公司（以下簡稱華融海南分公司）、海南恒古實業投資有限公司（以下簡稱恒古公司）、海南西洋鎳鐵合金有限公司（以下簡稱西洋公司）、海南中稷大堡高鎳材料有限公司（以下簡稱中稷大堡公司）

2000年5月23日，中國工商銀行海南省分行與原中國華融資產管理公司?？谵k事處（現華融海南分公司，以下簡稱華融海口辦）簽訂《債權轉讓協議》，將其對石碌鋼鐵廠的借款債權本金48550000元、利息44806515.15元，共計人民幣93356515.15元轉讓給華融海口辦。2003年7月8日，華融?？谵k與恒古公司簽訂《債權轉讓合同》，約定將其對石碌鋼鐵廠的債權本金48550000元、利息43080097.57元，共計人民幣91630097.57元以200萬元價格轉讓給恒古公司。2006年4月24日和4月27日，恒古公司與西洋公司（原海南裕萊鋼鐵有限公司）簽訂《債權及其他權益轉讓合同》和《附件》，將其對石碌鋼鐵廠超過1.3億元的債權及投資權益以700萬元價格轉讓給西洋公司。2007年10月30日，恒古公司在報紙上刊登公告，解除其與西洋公司的合同。2007年11月9日，恒古公司與中稷大堡公司簽訂《債權及相關債權權益轉讓協議》，約定將其對石碌鋼鐵廠約1.5億元的債權以人民幣700萬元價格轉讓給中稷大堡公司。

石碌鋼鐵廠認為，華融海南分公司以200萬元的價格向恒古公司轉讓其對石碌鋼鐵廠93356515.15元債權的行為，違反了《合同法》以及《紀要》精神，應屬無效，前手轉讓無效導致后手轉讓也無效，故起訴請求法院判決：（1）確認華融海南分公司與恒古公司于2003年7月8日簽訂的《債權轉讓合同》無效；（2）確認恒古公司與西洋公司于2006年4月24日簽訂的《債權及其他權益轉讓合同》、2006年4月27日簽訂的《附件》無效；（3）確認恒古公司與中稷大堡公司于2007年11月9日簽訂的《債權及相關債權權益轉讓協議》無效；（4）判令本案的訴訟費用由四被告承擔。

海南省高級人民法院以石碌鋼鐵廠提起本案不良債權轉讓合同無效之訴未提供擔保為由，裁定：駁回海南省石碌鋼鐵廠的起訴。石碌鋼鐵廠不服一審民事裁定，向最高人民法院提出上訴，請求撤銷一審裁定。最高人民法院審理后裁定：駁回上訴，維持原裁定。

法院觀點

為了依法審理涉及金融不良債權轉讓案件，防止國有資產流失，保障金融不良債權處置工作的順利進行，最高人民法院2009年發布了《紀要》?！都o要》明確了國有企業債務人以損害國有資產為由提起不良債權轉讓合同無效的訴權。同時，為防止濫訴，該紀要規定國有企業債務人提起不良債權轉讓合同無效之訴，必須提供相應的擔保，否則人民法院不予受理。石碌鋼鐵廠在一審法院依法告知其應提供擔保的情況下仍未提供擔保，一審法院裁定駁回起訴并無不當。

實務解析

根據民法基本原理，在債權轉讓中，債權人僅對債務人負有法律規定的通知義務，而債務人對于轉讓合同的效力不應享有訴權。為防止國有資產流失，《紀要》賦予了國有企業債務人以損害國有資產等為由提起不良債權轉讓合同無效的訴權。同時，為了防止國有企業債務人濫用訴權，引導理性訴訟，《紀要》規定了兩種防止濫訴的措施：其一，增加訴訟成本。在國有企業債務人通過抗辯的方式提出不良債權轉讓合同無效時，人民法院應當進行釋明，告知其以金融資產管理公司和受讓人為被告向同一人民法院另行提起轉讓合同無效之訴。債務人不另行起訴的，人民法院對其抗辯不予支持。其二，提供訴訟擔保。國有企業債務人在提起不良債權轉讓合同無效之訴中必須提供相應的擔保，否則人民法院不予受理。[4]本案中，一審法院立案后通知石碌鋼鐵廠在15日內提供擔保，逾期不提供相應擔保則視為沒有擔保，但石碌鋼鐵廠在指定的期限內仍未提供相應擔保，法院據此駁回石碌鋼鐵廠的起訴，符合《紀要》的精神。

此外，《紀要》對國有企業債務人另行提起不良債權轉讓合同無效訴訟后的程序問題進行了明確。第一，為便于查明事實，一次性解決糾紛，不良債權轉讓合同訴訟與追償之訴應合并審理。《紀要》規定：人民法院應中止審理受讓人向國有企業債務人主張債權的訴訟，在不良債權轉讓合同無效訴訟被受理后，兩案合并審理。國有企業債務人在二審期間另行提起不良債權轉讓合同無效訴訟的，人民法院應中止審理受讓人向國有企業債務人主張債權的訴訟，在不良債權轉讓合同無效訴訟被受理且作出一審裁判后再行審理。第二，關于當事人列置問題，《紀要》規定，國有企業債務人提出的不良債權轉讓合同無效訴訟被受理后，對于受讓人的債權系直接從金融資產管理公司處受讓的，人民法院應當將金融資產管理公司和受讓人列為案件當事人；如果受讓人的債權系金融資產管理公司轉讓給其他受讓人后，因該受讓人再次轉讓或多次轉讓而取得的，人民法院應當將金融資產管理公司和該轉讓人以及后手受讓人列為案件當事人。根據最高人民法院對《紀要》的理解與適用觀點，金融資產管理公司和受讓人應當作為共同被告參加訴訟，而不是第三人。

法條鏈接

《最高人民法院關于審理涉及金融不良債權轉讓案件工作座談會紀要》（法發〔2009〕19號）

二、關于案件的受理

……

案件存在下列情形之一的，人民法院不予受理：

……

（七）在不良債權轉讓合同無效之訴中，國有企業債務人不能提供相應擔保或者優先購買權人放棄優先購買權的。

四、受讓人自金融資產管理公司受讓不良債權后，以不良債權中存在瑕疵為由起訴原國有銀行的，人民法院不予受理

——中國建設銀行新野支行與賀某玉金融不良債權轉讓合同糾紛案

【案件來源】河南省南陽市中級人民法院（2013）南民一終字第232號

【爭議焦點】受讓人自金融資產管理公司受讓不良債權后，以不良債權轉讓前已經部分清償為由起訴原國有銀行的，人民法院是否應受理？

【裁判要旨】受讓人自金融資產管理公司受讓不良債權后，以不良債權中存在瑕疵為由起訴原國有銀行的，人民法院不予受理。

基本案情

上訴人（原審被告）：中國建設銀行股份有限公司新野支行

被上訴人（原審原告）：賀某玉

1992年9月3日，新野縣二輕工業局與原中國建設銀行新野縣支行（現為中國建設銀行股份有限公司新野支行）簽訂借款合同，內容如下：“建設銀行貸給新野縣二輕工業局100000元，月息0.792%，期限4個月，用于流動資金，擔保單位塑料制品廠?！焙贤浶乱翱h公證處公證后，原中國建設銀行新野縣支行以轉賬形式付給新野縣二輕工業局100000元。貸款逾期后，新野縣二輕工業局以資金困難為由不予償還，塑料制品廠也拒絕代為償還。為此原中國建設銀行新野縣支行向法院起訴，請求新野縣二輕工業局和塑料制品廠償還借款本金100000元及利息。法院經審理后作出（1994）新經初字第496號經濟判決書，判令：被告新野縣二輕工業局于判決生效后十日內償還原告建設銀行貸款100000元，并從1992年9月3日起按中國人民銀行計息規定計付至還款之日止。被告塑料制品廠負連帶償還責任。判決生效后，新野縣二輕工業局和塑料制品廠未履行還款義務，原中國建設銀行新野縣支行于1995年11月30日向法院申請執行。2002年3月30日，新野縣機構改革，不再保留新野縣二輕工業局。法院于2002年4月10日以新野縣二輕工業局無財產可供執行，新野縣塑料廠已破產，裁定本案終結執行（實際引用法條應為“中止執行”）。2003年3月18日，新野縣城鎮集體工業聯社賣辦公樓后還原中國建設銀行新野縣支行本息80000元，不足部分原中國建設銀行新野縣支行放棄。原中國建設銀行新野縣支行并未將受償的80000元作償還貸款處理。2004年6月15日，中國建設銀行河南省分行將新野縣二輕工業局借原中國建設銀行新野縣支行本金100000元及產生全部利息140549.59元轉讓給中國信達資產管理公司鄭州辦事處。2006年8月17日，原中國建設銀行新野縣支行出具證明1份，內容：新野縣二輕工業局于1992年9月3日在我行貸款100000元后沒有償還，該局經縣政府同意整體出售辦公樓，由縣政府召集包括我行在內的有關債權人會議。我行魯子然同志參加。該辦公樓賣掉后，我行收到了連本帶利的80000元，以后便不再追究了。2008年12月16日，中國信達資產管理公司鄭州辦事處又將該筆債權本息264600元轉讓給河南投資集團有限公司。2010年8月13日，河南投資集團有限公司將該筆債權本息264554.9元轉讓給賀某玉。賀某玉獲得該筆債權后，即向新野縣人民法院申請變更其為申請執行人，向債務人新野縣城鎮集體工業聯社（原新野縣二輕工業局）進行追償。在執行過程中，新野縣城鎮集體工業聯社提交原中國建設銀行新野縣支行于2006年8月17日出具的證明和2003年3月27日出具的現金交款單，法院遂于2011年10月9日作出民事裁定書，內容：“經查，原新野縣二輕工業局償還中國建設銀行股份有限公司新野支行（原中國建設銀行新野縣支行）80000元后，雙方已不存在債權債務關系。賀某玉作為中國建設銀行股份有限公司新野支行最終權利義務承受人，申請執行原新野縣二輕工業局借款100000元及利息已無實際執行內容，產生的不當得利返還請求權由賀某玉行使”，該案終結執行。賀某玉于2012年元月19日訴至新野縣人民法院，請求判令中國建設銀行股份有限公司新野支行返還264554.9元。

新野縣人民法院判決：中國建設銀行股份有限公司新野支行于本判決生效后十日內返還賀某玉不當得利款80000元。

中國建設銀行股份有限公司新野支行不服一審判決，向河南省南陽市中級人民法院提起上訴稱：本案涉及金融不良債權轉讓，依2009年3月30日《紀要》（法發〔2009〕19號）“受讓人自金融資產管理公司受讓不良債權后，以不良債權存在瑕疵為由起訴原國有銀行的，人民法院不予受理”之規定，應駁回賀某玉的起訴。

二審法院經審理，裁定如下：一、撤銷一審民事判決。二、駁回原審原告賀某玉的起訴。

法院觀點

金融不良債權轉讓是國有商業銀行依據國家政策將不良貸款等轉讓給金融資產管理公司，資產管理公司又將債權轉讓給受讓人的行為。通常不良債權中存在如債權已超訴訟時效，或債務人已被宣布破產、主體資格有瑕疵，或債權非基于市場原因產生、其發生根據的瑕疵等。不良債權轉讓中，受讓人通常以低價獲得高額債權，對不良債權中存在風險和瑕疵受讓人是明知并自愿承擔的。若債權得不到實現，受讓人又以瑕疵為由起訴原國有銀行的，則違反合同中關于風險自負的約定和合同相對性原理，法院不應受理。《紀要》對此也明確規定“受讓人自金融資產管理公司受讓不良債權后，以不良債權存在瑕疵為由起訴原國有銀行的，人民法院不予受理”。本案中，2003年原債務人新野縣城鎮集體工業聯社（原新野縣二輕工業局）償還原中國建設銀行新野縣支行貸款、利息8萬元，后新野支行將該筆貸款作為不良債權轉讓給金融資產管理公司，金融資產管理公司又將該債權二次轉讓給賀某玉?，F賀某玉以不良債權剝離前原債務人已向原債權人清償、不良債權存在瑕疵為由，向新野縣人民法院提起訴訟。由于賀某玉與本案被告無直接合同關系，且在與資產管理公司的合同中約定風險自負，故原告的起訴缺乏事實根據和法律根據。依據最高人民法院工作座談會紀要的精神，人民法院不應受理此案。

實務解析

國家剝離不良債權的戰略目的在于提高國有商業銀行的國際競爭力和最大限度保障國有商業銀行的安全，因此，對受讓人的訴權進行了一定的限制?！都o要》第二條規定，受讓人自金融資產管理公司受讓不良債權后，以不良債權存在瑕疵為由起訴原國有銀行的，人民法院不予受理。

為平衡國有商業銀行利益保護及受讓人權利救濟，《紀要》規定了受讓人可以對原國有商業銀行獲得不當得利時提起訴訟的例外情形，即“不良債權已經剝離至金融資產管理公司又被轉讓給受讓人后，國有企業債務人知道或者應當知道不良債權已經轉讓而仍向原國有銀行清償的，不得對抗受讓人對其提起的追索之訴，國有企業債務人在對受讓人清償后向原國有銀行提起返還不當得利之訴的，人民法院應予受理；國有企業債務人不知道不良債權已經轉讓而向原國有銀行清償的，可以對抗受讓人對其提起的追索之訴，受讓人向國有銀行提起返還不當得利之訴的，人民法院應予受理”。根據上述規定，對商業銀行提起不當得利之訴的情形必須符合“先轉讓、后受償”的條件，即原國有銀行將債權轉讓之后又從債務人處獲得已轉讓債權受償。對于實踐中存在的“先受償、后轉讓”的情形，即國有銀行在轉讓前已經就不良債權獲得部分或全部清償的，受讓人以不良債權存在瑕疵為由起訴原國有銀行的，人民法院一般不予受理；受讓人以此為由起訴原國有銀行返還不當得利的，也往往因與原國有銀行沒有直接利害關系，不符合《紀要》規定的主張不當得利的條件而被駁回起訴。因此，受讓人在購買不良債權時一定要做好盡職調查，規避相應法律風險。

法條鏈接

《最高人民法院關于審理涉及金融不良債權轉讓案件工作座談會紀要》（法發〔2009〕19號）

二、關于案件的受理

……

案件存在下列情形之一的，人民法院不予受理：

……

（五）受讓人自金融資產管理公司受讓不良債權后，以不良債權存在瑕疵為由起訴原國有銀行的；

……

五、金融不良債權轉讓后，債務人惡意向原國有銀行清償債務，受讓人訴請原國有銀行返還不當得利的，人民法院應當受理

——中國信達資產管理公司濟南辦事處與中國銀行股份有限公司淄博市周村支行金融債權轉讓合同糾紛案

【案件來源】《商事審判指導》2010年第1輯[5]

【爭議焦點】金融不良債權轉讓后，債務人惡意向原國有銀行清償債務的，受讓人可否向原國有銀行請求返還不當得利？

【裁判要旨】因原債權銀行轉讓債權后仍接受債務人清償而產生的不當得利返還糾紛，只要該起訴符合民事訴訟法規定的起訴條件，且受讓人先前已通過訴訟或仲裁方式向債務人主張債權但卻無法獲得受償的，人民法院應予受理。

基本案情

申請再審人（一審原告、二審被上訴人）：中國信達資產管理公司濟南辦事處（以下簡稱信達濟南辦）

被申請人（一審被告、二審上訴人）：中國銀行股份有限公司淄博市周村支行（以下簡稱周村支行）

2004年6月，財政部、人民銀行、銀監會組織招標工作組就中國銀行1485.5億元可疑類貸款債權轉讓事宜向各資產管理公司招標，中國信達資產管理公司最終中標。2004年6月25日，中國銀行與中國信達資產管理公司根據招標文件及中標通知書的相關內容簽訂《可疑類貸款轉讓框架協議》，約定：中國銀行將金額為人民幣1485.5億元的債權本金（可疑類貸款）及相關利息轉讓給中國信達資產管理公司，中國信達資產管理公司向中國銀行支付737.07億元人民幣作為對價。

根據上述《可疑類貸款轉讓框架協議》，信達濟南辦與周村支行簽訂《債權轉讓協議》，周村支行將其對山東天力絲綢有限公司（以下簡稱天力公司）的五筆債權轉讓給信達濟南辦，轉讓債權劃轉時點為2003年12月31日，從2003年12月31日之后回收的本息歸信達濟南辦所有。

信達濟南辦在2006年5月向天力公司催收債權過程中獲悉，周村支行已于2004年5月8日將與天力公司借款合同糾紛提交淄博仲裁委仲裁，并于2004年5月21日依據淄博仲裁委（2004）119號裁決書向淄博市中級人民法院申請強制執行，于2004年7月收到執行回款7445萬元。信達濟南辦認為該7445萬元中包含已轉讓給信達濟南辦的五筆債權所對應的抵押物變現回收款項4134.4744萬元，遂與周村支行協商歸還回收款未果。2008年1月22日，信達濟南辦向濟南鐵路運輸中級法院（以下簡稱濟鐵中院）提起訴訟，請求法院判令周村支行向其支付上述債權變現回收款項4134.4744萬元并支付逾期滯納金。

濟鐵中院受理該案后，周村支行在答辯期間提出管轄權異議，認為該案系因《債權轉讓協議》產生糾紛，且爭議標的是5000多萬元，濟鐵中院無權受理，應移送山東高院審理；根據《最高人民法院關于人民法院是否受理金融資產管理公司與國有商業銀行就政策性金融資產轉讓協議發生的糾紛問題的答復》（以下簡稱25號《答復》）規定，信達濟南辦的起訴不屬于人民法院受理案件的范圍，請求依法駁回起訴。濟鐵中院認為，根據《最高人民法院關于鐵路運輸法院對經濟糾紛管轄范圍的規定》第十二條的規定，該案屬于上級人民法院指定受理的糾紛；該案是否為因政策性金融資產轉讓而發生的糾紛，應在實體審理中處理。故裁定：駁回周村支行的管轄權異議。

周村支行不服濟鐵中院裁定，向山東省高級人民法院提起上訴，理由同上。山東高院認為，根據25號《答復》，該案不屬于人民法院受理范圍，一審法院受理不當，應予以糾正。因此，裁定駁回信達濟南辦的起訴。

2009年8月4日，信達濟南辦向最高人民法院申請再審，請求撤銷原二審裁定，并裁定人民法院依法受理該案。最高人民法院裁定：一、本案指令山東省高級人民法院再審；二、再審期間，中止原裁定的執行。

法院觀點

1.本案是否適用《紀要》問題?！都o要》第二條第二款規定，在《紀要》發布前已經終審或者根據《紀要》作出終審的，當事人根據《紀要》認為生效裁判存在錯誤而申請再審的，人民法院不予支持。本案終審裁定于2008年9月9日作出，而《紀要》于2009年4月發布，故本案不應適用《紀要》。

2.本案是否適用25號《答復》問題。25號《答復》是最高人民法院于2005年6月17日對湖北省高級人民法院鄂高法（2004）378號《關于中國農業銀行武漢市漢口支行與中國長城資產管理公司武漢辦事處債權轉讓合同糾紛上訴案法律適用問題的請示》所作的答復。25號《答復》的內容為：“金融資產管理公司接收國有商業銀行的不良資產是國家根據有關政策實施的，具有政府指令劃轉國有資產的性質。金融資產管理公司與國有商業銀行就政策性金融資產轉讓協議發生糾紛起訴到人民法院的，人民法院不予受理。”25號《答復》明確規定其適用范圍是就“政策性金融資產轉讓協議”發生的糾紛。本案中，信達濟南辦與周村支行對金融資產轉讓協議并無爭議，轉讓雙方也不是因金融資產轉讓協議本身而產生糾紛，雙方爭議的實體問題僅為周村支行是否從天力公司獲得不當得利，不屬于25號《答復》適用的范圍。這種因原債權銀行轉讓債權后仍接受債務人清償而產生的不當得利返還糾紛，只要該起訴符合《民事訴訟法》規定的起訴條件，且受讓人先前已通過訴訟或仲裁方式向債務人主張債權但卻無法獲得受償的，人民法院應予受理。

從信達濟南辦與周村支行之間的金融債權轉讓性質上看，亦不應適用25號《答復》。25號《答復》適用的特定對象僅限于政策性金融資產轉讓，因為其屬于政府指令劃轉國有資產行為，由此產生的糾紛應由政府協調解決，不屬于人民法院受理民商事案件的范疇，人民法院不應受理。但本案中，信達濟南辦與周村支行之間的金融債權轉讓在資產處置指導思想、處置方式、成本核算等方面都與政策性金融資產轉讓不同。信達濟南辦與周村支行以《中國銀行、中國建設銀行改制過程中可疑類貸款處置管理辦法》（已失效）等相關規定為依據。該辦法第三條明確規定：“中行、建行改制過程中可疑類貸款處置的指導思想是堅持走市場化、商業化道路……”在處置方式上，該可疑類貸款轉讓采用了招標方式，體現的是平等主體之間自愿、公平、等價有償的民事交易規則，這與在國家統一安排下、由政府采取指令劃撥不良債權的政策性金融資產剝離不同。在財務核算體系方面，該辦法第二十四條規定：“資產公司應對中行、建行改制中可疑類貸款的處置業務進行單獨核算。參照資產公司有關財務管理辦法和規定建立獨立的財務核算體系，資產處置收入及相關成本支出均不得與原政策性業務及其他業務混淆。”這種以招投標方式，通過競買確定價格，并由中標資產公司單獨核算償還人民銀行再貸款的不良債權轉讓，體現了平等、自愿、等價有償的民事交易準則，不屬于政策性金融資產轉讓。

綜上，本案中，信達濟南辦與周村支行之間不是就金融資產轉讓協議發生糾紛，而是對周村支行是否取得不當得利產生爭議，不符合25號《答復》適用的范圍；雙方當事人之間的金融債權轉讓性質上也不屬于政策性金融資產轉讓，不是25號《答復》適用的對象。山東高院依照25號《答復》作出裁定，屬于認定基本事實缺乏證據證明且適用法律錯誤。

實務解析

在不良資產處置案件訴訟中，原國有商業銀行能否成為被告可謂實務中頗具爭議的問題。為了防止國有資產流失和維持社會穩定，解決不良資產轉讓實踐中出現的各種亂象，《紀要》對于國有銀行和國有企業債務人給予了特殊的保護，規定受讓人起訴原國有商業銀行的案件在原則上不予受理。為了平衡不良債權轉讓當事人的利益，《紀要》第二條第一款規定了原國有商業銀行在獲得不當得利時可以被起訴的兩種例外情形：其一，不良債權已經剝離至金融資產管理公司又被轉讓給受讓人后，國有企業債務人知道或者應當知道不良債權已經轉讓而仍向原國有銀行清償的，國有企業債務人在對受讓人清償后可以向原國有銀行提起返還不當得利之訴；其二，國有企業債務人不知道不良債權已經轉讓而向原國有銀行清償并以此對抗受讓人追索之訴的，受讓人可以向原國有銀行提起返還不當得利之訴。

一般而言，返還不當得利的請求權應由給付者向受領給付者行使，即應由債務人向原國有銀行主張返還不當得利。但由于不良債權的特殊性，實踐中，債務人怠于行使權利，甚至資不抵債、人去樓空的情形時有發生，此時，依據類似代位權的原理，賦予受讓人以不當得利返還請求權，使銀行獲得的不當得利直接用以彌補受讓人因債務人的惡意清償而遭受的損失，可能更為公平。因此，應當賦予本案受讓人直接起訴原國有銀行返還不當得利的訴權，若受讓人的起訴符合民事訴訟法規定的起訴條件的，人民法院應予受理。

法條鏈接

《最高人民法院關于人民法院是否受理金融資產管理公司與國有商業銀行就政策性金融資產轉讓協議發生的糾紛問題的答復》（〔2004〕民二他字第25號）

金融資產管理公司接收國有商業銀行的不良資產是國家根據有關政策實施的，具有政府指令劃轉國有資產的性質。金融資產管理公司與國有商業銀行就政策性金融資產轉讓協議發生糾紛起訴到人民法院的，人民法院不予受理。

《最高人民法院關于審理涉及金融不良債權轉讓案件工作座談會紀要》（法發〔2009〕19號）

十二、關于《紀要》的適用范圍

……

《紀要》的內容和精神僅適用于在《紀要》發布之后尚在一審或者二審階段的涉及最初轉讓方為國有銀行、金融資產管理公司通過債權轉讓方式處置不良資產形成的相關案件。人民法院依照審判監督程序決定再審的案件，不適用《紀要》。

六、債權人對國家政策性關閉破產的國有企業債務人提起追償之訴的，人民法院不予受理，但對相關擔保人提起訴訟的，人民法院應予受理

——中國長城資產管理公司烏魯木齊辦事處與新疆昆侖股份有限公司、新疆化工（集團）有限責任公司、新疆新化化肥有限責任公司借款擔保合同糾紛案

【案件來源】最高人民法院（2009）民二終字第28號

【爭議焦點】國有企業債務人屬于國家政策性破產或者被納入政策性破產并擬實施破產情形，債權人向債務人及擔保人提起追償之訴的，人民法院是否應當受理？

【裁判要旨】《紀要》僅針對被列入政策性破產企業債務人作為被告的案件中人民法院不予受理的情形作出規定，并不排除債權人對相關擔保人提起訴訟的情形。同時，擔保人的擔保責任亦不因主債務人進入破產程序而當然免除。

基本案情

上訴人（原審原告）：中國長城資產管理公司烏魯木齊辦事處（以下簡稱長城公司烏市辦）

被上訴人（原審被告）：新疆昆侖股份有限公司（以下簡稱昆侖公司）、新疆化工（集團）有限責任公司（以下簡稱化工集團）、新疆新化化肥有限責任公司（以下簡稱新化公司）

2007年11月29日，全國企業兼并破產和職工再就業工作領導小組作出《關于下達中國抽紗北京進出口公司等69戶企業破產項目的通知》（〔2007〕25號），昆侖公司被列入《2007年全國企業關閉破產項目表》。長城公司烏市辦于2007年12月12日向新疆維吾爾自治區高級人民法院提起訴訟，請求判令：1.昆侖公司返還借款55400000元、利息42560263元；2.化工集團在借款16600000元、利息13172159.40元的范圍內承擔連帶責任；3.新化公司在借款38800000元、利息29388103.60元的范圍內承擔連帶責任；4.本案訴訟費用由昆侖公司、化工集團、新化公司負擔。

新疆維吾爾自治區高級人民法院認為，《國務院辦公廳轉發全國企業兼并破產和職工再就業工作領導小組關于進一步做好國有企業政策性關閉破產工作意見的通知》（國辦發〔2006〕3號）規定：“對列入總體規劃擬實施關閉破產的企業，有關金融機構不得在企業關閉破產方案實施前轉讓或出售已確認的債權（國有金融機構之間經國家批準的債權轉讓除外），也不得加緊追討債權及擔保責任……”由于昆侖公司已被全國企業兼并破產和職工再就業工作領導小組列入《2007年全國企業關閉破產項目表》，長城公司烏市辦在此種情況下提起本案訴訟違反了國辦發〔2006〕3號通知的規定，不符合人民法院受理案件的條件。故裁定：駁回長城公司烏市辦起訴。

長城公司烏市辦不服新疆維吾爾自治區高級人民法院一審裁定，向最高人民法院提起上訴，請求二審法院查明事實，依法撤銷一審法院裁定，并指令一審法院審理本案。

最高人民法院經審理，裁定撤銷一審法院關于駁回長城公司烏市辦對化工集團、新化公司起訴的裁定，指令該案由新疆維吾爾自治區高級人民法院審理。

法院觀點

《紀要》對此類案件受理問題作出專門規定，明確“債權人向已列入經國務院批準的全國企業政策性關閉破產總體規劃并擬實施關閉破產的國有企業債務人主張清償債務的”，人民法院不予受理。依照《紀要》的精神，債權人對列入政策性關閉破產范圍的國有企業為債務人的案件，人民法院不予受理。根據《民事訴訟法》的規定，當事人起訴必須屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。因此，長城公司烏市辦對昆侖公司的起訴不符合上述法律和司法政策的規定，原審法院依法作出駁回起訴的裁定并無不當，二審法院院予以維持。

《紀要》僅針對被列入政策性破產企業債務人作為被告的案件，人民法院不予受理作出規定，并不排除債權人對相關擔保人提起訴訟的情形。同時，擔保人的擔保責任亦不因主債務人進入破產程序而當然免除。政策性破產企業的債務作為擬核銷的呆壞賬由債權銀行予以核銷，系金融企業對呆壞賬按照國家政策性破產所實施的特殊財務處理方式，并不因此導致從債務即擔保法律關系的消滅，擔保人對擔保債務仍應按照法律規定和合同約定承擔相應責任。因此，長城公司烏市辦對擔保人化工集團和擔保人新化公司的起訴因符合《民事訴訟法》關于起訴與受理的有關規定，亦不與《紀要》和相關政策相沖突，其訴權應受法律保護。

實務解析

國有企業債務人屬于國家政策性破產或者被納入政策性破產并擬實施破產情形，債權人向債務人或擔保人提起追償之訴的，人民法院是否應予受理？該問題是司法政策制定過程中相關主管部門之間爭議較大的問題。經過充分溝通和協調，根據中央文件精神并結合部委間的共識，《紀要》對此區分兩種情形處理：其一，對于國有企業債務人已經實施國家政策性關閉破產或者被列入經國務院批準的全國企業政策性關閉破產總體規劃并擬實施關閉破產的，因相關部委就此政策精神達成共識即同意有限地放棄權利，故債權人向債務人追索債權的，人民法院不予受理。其二，在上述情形中，債權人向擔保人追償債權的，因相關部委沒有達成共識，故《紀要》對此不作規定，應繼續按照國辦發〔2006〕3號通知等文件精神辦理。[6]

國辦發〔2006〕3號通知等國務院政策性文件未規定政策性破產中主債務人債務核銷后擔保人免除擔保責任，也無法律、行政法規或者國家有關企業破產的相關規定明確此種情況下擔保人可以免除擔保責任。此外，《國務院關于在若干城市試行國有企業破產有關問題的通知》（國發〔1994〕59號）第四條“擔保的處理”中規定，“一個企業為另一個企業提供擔保的，被擔保企業破產后，擔保企業應當按照擔保合同承擔擔保責任”；2002年《全國企業兼并破產和職工再就業工作領導小組關于債權金融機構審查政策性破產建議項目的有關問題的通知》第七條也規定，“關于擔保責任問題。實施政策性破產企業的貸款擔保人應當履行擔保責任”。

由以上政策精神可見，政策性破產企業債務作為擬核銷的債務由金融機構予以核銷，系金融機構按照國家政策對呆壞賬所實施的特殊財務處理方式，并非法律意義上的合同權利義務的終止。上述政策層面的核銷處理以及對債權人訴權的限制僅針對進入政策性破產的債務人，并未同時針對擔保人。因此，受讓人對進入國家政策性關閉破產的國有企業債務人的擔保人提起訴訟的，人民法院應予以受理；擔保人仍應按照法律規定和合同約定承擔相應的擔保責任。

法條鏈接

《最高人民法院關于審理涉及金融不良債權轉讓案件工作座談會紀要》（法發〔2009〕19號）

二、關于案件的受理

……

案件存在下列情形之一的，人民法院不予受理：

……

（二）債權人向國家政策性關閉破產的國有企業債務人主張清償債務的；

……

七、國有銀行或金融資產管理公司轉讓享受天然林資源保護工程政策的國有森工企業不良債權而引發受讓人向森工企業主張債權的，人民法院不予受理

——凱里市銀時房地產開發有限責任公司與貴陽宏森人造板廠、貴州省木業有限責任公司債權轉讓合同糾紛案

【案件來源】貴州省高級人民法院（2018）黔民終374號

【爭議焦點】本案債權是否屬于《紀要》規定的享受天然林資源保護工程政策的國有森工企業不良債權？人民法院是否應予受理？

【裁判要旨】《紀要》第二條之規定適用的條件是國有森工企業債務人屬于《天然林保護工程區森工企業金融機構債務免除申請表》名錄里面的企業，即免除債務申請表已經取得原國家林業局和中國人民銀行的批復，否則不屬于免除債務的范疇，亦不適用《紀要》不予受理之規定。

基本案情

上訴人（原審被告）：貴州省木業有限責任公司（以下簡稱木業公司）

被上訴人（原審原告、反訴被告）：凱里市銀時房地產開發有限責任公司（以下簡稱銀時公司）

原審被告、反訴原告：貴陽宏森人造板廠（以下簡稱宏森廠）

原審第三人：中國農業發展銀行貴州省分行（以下簡稱農發行貴州省分行）、中國農業銀行股份有限公司貴陽分行（以下簡稱農行貴陽分行）、修文縣住房投資開發有限責任公司（以下簡稱修文住投公司）

宏森廠分別于1997年12月9日、1998年10月12日、1998年12月31日、1999年12月30日與農發行貴州省分行所屬營業部、農行貴州省分行所屬貴陽市分行營業部簽訂四份《抵押擔保借款合同》，約定宏森廠分別借款1000萬元、1300萬元、500萬元、460萬元。借款期限分別為“1997年12月9日至2002年12月9日”、“1998年10月12日至2003年10月11日”、“1998年12月31日至1999年12月31日”（后延期至2000年6月30日）、“1999年12月30日至2000年12月29日”（后延期至2001年11月28日）。借款利率分別為“年利率8.64%，逾期時按日萬分之四計收利息”“月利率6.6%，逾期時按日萬分之四計收利息”“月利率5.325‰，逾期時按日萬分之三計收利息”“月利率4.875‰，逾期時按日萬分之一計收利息”。借款用途分別為“建設3.5萬立方米/年刨花板生產線”“3.5萬立方米人造板項目的設備購置、安裝”“購原料”“購原材料”。擔保方式為抵押擔保，擔保物分別為“33套設備價值415.8萬美元折人民幣3451.14萬元”“24套設備價值1987.178萬元”“3套設備價值750萬元”“機器設備價值103.67萬元”并辦理了抵押登記取得貴陽市工商行政管理局南明分局核發的企業動產抵押物登記證。農發行貴州省分行所屬營業部、農行貴州省分行所屬貴陽市分行營業部按照合同約定向宏森廠發放了貸款。農發行貴州省分行根據相關文件于1998年5月將其對宏森廠的1000萬元債權轉讓給農行貴州省分行所屬機構。宏森廠于1999年12月30日歸還第一筆借款本金200萬元。

農行貴州省分行分別于2016年8月11日、2016年9月7日向貴州省林業廳、貴州省國有資產監督管理委員會送發《關于貴陽宏森人造板廠債權轉讓事項的函》，該函載明農行貴州省分行擬轉讓一批不良資產，其中包括宏森廠的債務，截至2016年5月31日，宏森廠尚欠借款本金3060萬元、利息5275.063152萬元。農行貴州省分行請主管部門督促宏森廠履行還款義務，并強調如未在規定時間收到書面回復視為同意轉讓事宜。木業公司、宏森廠均為全民所有制企業，宏森廠系木業公司全資投資成立的獨立企業法人企業。木業公司于2016年8月15日向農行貴州省分行回函對宏森廠所欠利息部分提出異議，認為農行貴州省分行未能在合同到期后及時處置抵押物存在過錯，故宏森廠不應當承擔合同到期后產生的利息。該回函注明“抵押物仍在我廠，時間已達近20年之久”。2016年11月2日，農行貴州省分行與修文住投公司簽訂《委托資產批量轉讓協議》，約定農行貴州省分行將包括宏森廠在內的609戶不良資產（賬面本金28298.436324萬元、利息44215.560144萬元、墊付訴訟費用61.084248萬元）作價3098萬元轉讓給修文住投公司。該轉讓行為于2016年12月22日在《貴州日報》予以公示。2016年12月23日，銀時公司與修文住投公司就轉讓609戶不良資產的通知公告在當日的《貴州日報》予以公示。2017年2月16日，農行貴州省分行與修文住投公司簽訂《委托資產分戶轉讓協議（債權）》，約定轉讓的為農行貴州省分行對宏森廠的債權。2017年2月16日，修文住投公司與銀時公司簽訂《委托資產分戶轉讓協議（債權）》，約定轉讓的為修文住投公司對宏森廠的債權。

法院查明，原國家林業局、財政部、中國人民銀行于2003年4月30日聯合下發《關于做好天然林資源保護工程區森工企業金融債務處理工作有關問題的通知》（林計發〔2003〕65號），該通知要求免除天保工程實施范圍內森工企業無力償還銀行債務所形成的貸款本息損失。天保工程實施范圍內的森工企業包括木材采伐企業和木材加工等企業。天保工程區森工企業填列《天然林保護工程區森工企業金融機構債務免除申請表》，經省級林業主管部門審核匯總后報原國家林業局。原國家林業局將審查合格的企業名單及擬免除債務額提交中國人民銀行審查，中國人民銀行組織給債權金融機構集中會審確定免除名單和免除債務額，確定后由中國人民銀行會同原國家林業局下達。2003年5月28日，貴州省人民政府下發專題會議紀要《研究天然林資源保護工程區森工企業金融機構債務處理工作有關問題》（黔府專議〔2003〕1號），向包括農行貴州省分行在內的金融機構傳達《關于做好天然林資源保護工程區森工企業金融債務處理工作有關問題的通知》（林計發〔2003〕65號）。貴州省林業廳填報的《天然林保護工程實施單位金融機構貸款債務明細表》顯示，宏森廠欠農行貴州省分行貸款四筆本金分別為460萬元、500萬元、800萬元、130萬元，利息127.6萬元，共計3187.6萬元。貴州林業廳填報的《天然林保護工程區森工企業金融機構債務免除申請表》顯示，擬核銷金融機構呆賬和資產管理公司債權損失額中涉及宏森廠欠農行貴州省分行款項共計3187.6萬元。

銀時公司向貴州省貴陽市中級人民法院起訴請求：1.判令宏森廠向銀時公司支付債務欠款8335.063152萬元（其中債務本金3060萬元，債務利息5275.063152萬元）；2.判令銀時公司在上述第一項訴請的8335.063152萬元范圍內對宏森廠提供的動產抵押登記項下的抵押物折賣、變賣或拍賣的所得價款享有優先受償權；3.判令木業公司對宏森廠的上述債務8335.063152萬元向銀時公司承擔連帶清償責任；4.本案的訴訟費用由宏森廠、木業公司承擔。

貴州省貴陽市中級人民法院判決：一、宏森廠于判決生效之日起15日內償還銀時公司借款本金3060萬元、利息5275.063152萬元；二、木業公司對判決第一項確定之金額承擔連帶清償責任；三、駁回銀時公司其余訴訟請求……木業公司不服一審判決，向貴州省高級人民法院提起上訴，請求撤銷一審民事判決，改判駁回銀時公司對木業公司的全部訴訟請求。貴州省高級人民法院經審理，裁定：駁回上訴，維持原判。

法院觀點

宏森廠與貴州農發行、貴州農行分別于1997年12月9日、1998年10月12日、1998年12月31日、1999年12月30日簽訂的《抵押擔保借款合同》系雙方真實意思表示，內容不違反法律、行政法規的禁止規定，依法成立并生效。合同簽訂后貴州農發行、貴州農行均按照合同約定發放了貸款，在宏森廠沒有按照約定歸還完貸款的情況下，貴州農發行根據政策規定將債權轉移給貴州農行，貴州農行通告宏森廠主管單位后并以登報公告的方式將債權轉移給住投公司，住投公司通過登報公告的方式將債權轉移給銀時公司。宏森廠認為轉移債權公告記錄的金額與轉移合同記載的金額不一致，故轉讓債權行為無效。債權轉讓是指在不改變合同內容的合同轉讓，債權人通過債權轉讓將債權的全部或部分轉移于第三人，第三人取代原債權人成為原合同關系的新的債權人。根據《合同法》（已失效）第八十條之規定，債權人轉移債權的義務是通知債務人，當債權人完成通知義務后債權轉讓行為對債務人產生拘束力。本案中，貴州農發行、貴州農行、住投公司在轉移債務的時候均通過特定方式履行了通知義務，應當視為債權轉讓對宏森廠產生拘束力。至于轉移債權的金額不是法定通知義務的內容，即使存在瑕疵亦不影響債權轉讓的效力。

宏森廠認為該債務屬于天然林資源保護工程債務，根據法律規定不屬于人民法院受理范圍。2003年4月30日，《關于做好天然林資源保護工程區森工企業金融債務處理工作有關問題的通知》要求免除天保工程實施范圍內森工企業無力償還銀行債務所形成的貸款本息損失，免除債務的前提條件是“中國人民銀行組織各債權金融機構集中會審確定免除名單和免除債務額”。宏森廠稱貴州省林業廳已經將包含其在內的《天然林保護工程區森工企業金融機構債務免除申請表》提交到相關部門，但是沒有取得批復。故宏森廠涉及本案的債務目前仍不屬于免除債務的范疇，亦不適用《紀要》第二條之規定。綜上，該案件屬于人民法院受理范圍。

實務解析

實施天然林保護工程是黨中央、國務院從國民經濟發展的全局出發作出的一項重大決策。該工程的實施對于保護我國珍貴的天然林資源，減少水土流失，改善生態狀況，以及推動國民經濟快速、持續、協調、健康發展有著十分重要的意義。為確保工程順利實施，促進森工企業產業結構調整，國務院決定對木材采伐企業因產量下調、收入減少而導致無力償還的金融機構債務予以免除。但國有森工企業債務的免除需要符合相關部門的政策精神及審批要求。《紀要》第二條關于“國有銀行或金融資產管理公司轉讓享受天然林資源保護工程政策的國有森工企業不良債權而引發受讓人向森工企業主張債權的（具體詳見《天然林資源保護區森工企業金融機構債務免除申請表》名錄）”的情形即對上述債務免除情形訴權的規定，對于該類不良債權糾紛，人民法院不予受理。

本案中，雖然貴州省林業廳已經將包含宏森廠在內的《天然林保護工程區森工企業金融機構債務免除申請表》提交到相關部門，但是本案審理時并沒有取得批復，所以宏森廠在本案中的債務不屬于免除債務的范疇，亦不適用《紀要》不予受理的規定。因此，受讓人在購買不良債權時要對債務人的性質予以審查，防范無法通過民事訴訟進行債權追償的風險。

法條鏈接

《最高人民法院關于審理涉及金融不良債權轉讓案件工作座談會紀要》（法發〔2009〕19號）

二、關于案件的受理

……

案件存在下列情形之一的，人民法院不予受理：

……

（六）國有銀行或金融資產管理公司轉讓享受天然林資源保護工程政策的國有森工企業不良債權而引發受讓人向森工企業主張債權的（具體詳見《天然林資源保護區森工企業金融機構債務免除申請表》名錄）；

……

注釋

[1]對應2021年修正的《民事訴訟法》第五十一條。

[2]本書“法條鏈接”中司法解釋文件標注的文號，一般為發文文號，如果文件被修正過，則標注最近一次修正文件的文號。

[3]魏劍、尹宏桂：《改制企業與勞動者的確認勞動關系糾紛屬民事訴訟受案范圍——以譚艮生訴明達公司、石柱縣制鞋廠確認勞動關系糾紛案為例》，載《法律適用·司法案例》2020年第6期。

[4]高民尚：《〈關于審理涉及金融不良債權轉讓案件工作座談會紀要〉的理解與適用》，載《人民司法（應用）》2009年第9期。

[5]最高人民法院民事審判第二庭編：《商事審判指導》，人民法院出版社2010年版。

[6]高民尚：《〈關于審理涉及金融不良債權轉讓案件工作座談會紀要〉的理解與適用》，載《人民司法（應用）》2009年第9期。