行政許可是政府干預市場運行、調控經濟活動的重要手段之一，是通過頒發許可證或執照等形式，依法賦予特定的行政相對人從事某種活動或實施某種行為的權利或資格的行政行為。行政許可的制度化、規范化和法治化水平，在很大程度上決定著我國依法行政乃至法治政府建設的水平。

受計劃經濟的長期影響，資源流動和配置主要依靠政府，即便改革開放初期，“政府一切都要管”的觀念依舊未得到根本性的轉變，未能認識到“使市場在社會主義國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”這一經濟發展規律的重要性。在二十世紀八九十年代設定的行政許可中，存在行政許可種類繁多、程序紊亂、設定標準不明、收費不合理、效率低下、滋生地方保護主義和權力尋租、監督監管機制缺位等問題，嚴重阻礙了社會主義市場經濟的發展，增加了不必要的交易成本；在一定歷史時期中，行政許可僅被用來進行單方面的“干預”或“調控”，忽視了過度許可所帶來的“高成本”等副作用。過度許可的“副作用”不僅影響我國的經濟發展和法治政府的建設，更影響我國加入世界貿易組織，提升國際競爭力。從參與國際貿易角度來看，部分行政許可的設定屬于妨礙商品和服務跨國自由流通的非關稅壁壘措施的范疇，因此世界貿易組織要求各成員國對此進行限制甚至取消。為了發展對外貿易、促進社會主義市場經濟健康發展，1994年我國通過《對外貿易法》，縮小了進出口許可制度的適用范圍，并通過《中國加入世貿組織議定書》明確限定了許可程序，以使行政許可公開化、透明化和簡易化。當然，這些“入世”前的準備工作還遠遠不夠，我們的政府必須真正確立起“公共服務”這樣一種現代行政觀念，并在行政活動中貫徹“公平、公開、效率”原則，以充分履行《中國加入工作組報告書》中的相關承諾。就具體制度的要求而言，一個十分重要的方面就是積極推動行政許可制度改革和行政許可立法。

基于上述兩個方面考慮，行政許可制度改革勢在必行。在行政許可制度改革初期，黨中央明確提出“減少對經濟事務的行政性審批”和“改革行政審批制度，規范行政審批行為”的方針，并發布三批次的取消、改變和下放行政審批項目；與此同時，國務院辦公廳下發《關于成立國務院行政審批制度改革工作領導小組的通知》，成立國務院行政審批制度改革工作領導小組，全面啟動行政審批制度改革。隨著行政許可制度改革的逐步深入，繼續深化行政審批的取消、下放及調整，積極探索相對集中行政許可權的實施與試點。通過構建權力清單制度、清除非行政許可審批和規范行政許可行為等措施連續取消、下放和調整八個批次的行政審批項目。深度結合政府職能轉變、“互聯網+政務服務”和市場準入負面清單制度進一步推動行政許可制度的改革。

總的來看，行政許可制度改革取得了諸多成效：一是許可審批事項的數量大幅縮減，需要政府許可的事項數量大幅減少，確需政府保留的行政許可事項也得到了嚴格控制，早先“大行其道”的非行政許可審批事項也得到了全面清理。二是行政許可審批服務的質量顯著提高，高效便民原則得以貫徹落實，有效解決了“重復提交材料、轉嫁責任證明、辦事時間長”等痼疾。三是行政許可審批的標準化、規范化程度大幅提升，全面實行行政許可事項清單管理，并通過設立行政審批局相對集中許可權，以標準化的行政模式推動行政許可審批服務朝著縱深方向發展。

當然，如火如荼的制度改革是一方面，與制度改革并行的立法又是一方面。早在1996年，全國人大常委會法工委便著手行政許可立法調研和起草工作，形成《行政許可法（征求意見稿）》。1998年，第九屆全國人民代表大會常務委員會正式將行政許可法列入立法規劃，并確定由國務院提出法律草案。原國務院法制辦以《行政許可法（征求意見稿）》為基礎，結合行政審批制度改革實際情況，從2000年年初開始行政許可法的起草、調研和論證工作，并于2001年7月完成《行政許可法（初稿）》。在吸收各部門、各地方和專家學者的意見后，原國務院法制辦在該立法初稿基礎上又起草了《行政許可法（草案）》，經2002年6月19日國務院第60次常務會議討論通過；2002年8月，第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議對《行政許可法（草案）》進行了第一次審議；整合并研究首次審議意見后，全國人大法律委員會于2002年12月形成“草案二次審議稿”，該審議稿由第九屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議審議。2003年6月，全國人大法律委員會形成“草案三次審議稿”，并提交第十屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議審議；對第三次審議的意見進行研究后，全國人大法律委員會于2003年8月形成“草案四次審議稿”；2003年8月27日，第十屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議審議通過《行政許可法》，并決定該法于2004年7月1日起實施。

《行政許可法》的出臺意味著我國依法行政原則有了進一步擴充和發展。首先，《行政許可法》承襲并延續了《行政處罰法》的立法精神和立法路線，在具體規定中充分體現了依法行政原則中的法律優先和法律保留：第十二條、第十四條、第十五條、第十六條關于行政許可設定權的規定體現了法律優先原則；第二十二條、第二十三條規定行政主體必須在法定職權或法律專門授權的前提下實施行政許可即體現了法律保留原則。其次，《行政許可法》向有限政府的觀念積極靠攏。政府應當“有所為、有所不為”，特別是改革開放后我國建立了社會主義市場經濟體制，要求政府建立和保障市場經濟的競爭機制，履行優先的市場經濟管理職能；凡是公民、法人或其他組織能夠自主決定解決的，或通過市場競爭機制能夠有效調節的，以及通過行業組織、中介機構能夠自律管理的，或行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的事項，可以不設許可。再次，《行政許可法》積極響應高效、服務政府的建設要求，確立了便民高效原則、電子政務模式、行政許可信息共享、相對集中行政許可權制度、“窗口式”服務制度和統一、聯合、集中辦理制度等。最后，信賴保護原則被第一次寫進法律。《行政許可法》第八條規定依法取得的行政許可受法律保護，禁止行政機關擅自改變業已生效的行政許可，確需變更、撤回且造成損失的，應當補償；第六十九條規定對于實質性違法許可且許可持有人無過錯的，許可持有人的信賴利益也受保護。

毫無疑問，《行政許可法》的貢獻是巨大的，它不僅推動了政府職能轉變，還使得行政許可實施程序規范化得到了大幅提升。但該法自實施以來，產生了一些問題，也遭遇了不少挑戰。有些問題的解決并非一蹴而就，需要做長遠打算，而有些問題則可以通過法律修改予以解決。2019年，全國人大常委會修改了《行政許可法》第五條、第三十一條和第七十二條，新增設定和實施行政許可的非歧視原則，細化行政機關的保密義務，強化申請人知識產權保護，行政機關法律責任條款進一步完善。

本書編寫目的在于幫助行政執法人員準確、系統地理解《行政許可法》的立法背景、立法精神和具體內容，嚴格落實行政許可各項重要制度，依法實施行政許可。本書在準確把握我國行政許可制度發展歷程的基礎上，闡述了行政許可基本原理，點明了行政許可執法中的重點和難點。本書與學術理論著作和高校教材有所區別，在內容和形式上都力求符合行政執法培訓工作要求，具有權威性、系統性、基礎性和實用性等特點。

各章撰寫分工如下：

前言 湛中樂（北京大學法學院教授、博士生導師）、徐靖（中南大學法學院教授、博士生導師）

第一章 湛中樂（北京大學法學院教授、博士生導師）、黃宇驍（上海交通大學法學院助理教授、碩士生導師）

第二章 康驍（廣東外語外貿大學法學院講師）

第三章 胡斌（中國政法大學法學院講師）

第四章 尹婷（北京交通大學法學院講師）

第五章 袁文峰（惠州學院政法學院教授）、高俊杰（深圳大學法學院副教授、碩士生導師）

第六章 趙玄（國家教育行政學院黨建與思政教研部助理研究員）

第七章 王春蕾（中國政法大學法治政府研究院講師、碩士生導師）

第八章 李爍（湖北省武漢市委組織部干部）

第九章 徐靖（中南大學法學院教授、博士生導師）、王春蕾（中國政法大學法治政府研究院講師、碩士生導師）

在本書編寫過程中，司法部和地方政府實務部門領導和專家提出了寶貴意見，在此一并表示謝忱。

全書由湛中樂、徐靖負責統稿、定稿。

囿于編寫者撰寫時間和學識能力有限，瑕疵或紕漏在所難免；懇請學界同人和廣大讀者批評指正。

本書編者