一、執法主體和當事人

001 哪些行政執法主體具有綜合行使城市管理領域執法權的主體資格？

行政執法主體是指依法成立，能夠以自己的名義依法實施行政檢查、行政強制措施、行政處罰、行政強制執行的行政機關、機構或者其他組織。

行政執法主體資格是指法定的行政執法機關和法律、法規（包括行政法規和地方性法規）授權的組織，通過法定程序依法獲得的行政執法主體的法律地位。行政執法主體資格的取得必須具備法律要件和組織要件。法律要件是行政執法主體資格的必要條件，一個機關或者組織不能自己給自己設定權力，自己又去實施這一權力，只有在法律、法規、規章明確規定其職權的前提下，才能成為行政執法的主體。組織要件也是行政執法主體資格不可缺少的，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》對地方各級人民政府及其工作部門的組成、人員任免及職責、組織管理等作了明確規定；《行政許可法》和《行政處罰法》對授權實施行政許可和委托實施行政處罰的組織的條件均進行了明確規定。依據上述規定，可將行政執法主體的組織要件概括為必須依法成立、有法定編制并按編制配備了人員、按法定方式公布。只有上述法律要件和組織要件同時具備，行政執法機關和法律、法規授權的組織才能獲得行政執法主體的法律地位，即具有行政執法主體資格。

城市管理綜合執法主體的執法權主要來源于《行政處罰法》第十八條和《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》《中共中央 國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》等文件的要求。目前，城市管理領域的綜合行政執法權由城市管理綜合執法部門（城市管理局、城市管理綜合執法局等）和鄉鎮人民政府、街道辦事處在各自職權范圍內分別行使，各地又因發展程度和改革進度各異，在職權劃轉、機構組建等方面各有不同的做法。

1.城市管理綜合執法部門

《國務院辦公廳關于繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》（國辦發〔2000〕63號）要求，集中行使行政處罰權的行政機關應當作為本級政府的一個行政機關，不得作為政府一個部門內設機構或者下設機構……集中行使行政處罰權的行政機關所需經費列入本機關的預算，由本級政府財政全額撥款。深入確定了城市管理綜合執法部門的獨立法律地位和編制要求。《中共中央 國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》要求，整合市政公用、市容環衛、園林綠化、城市管理執法等城市管理相關職能，實現管理執法機構綜合設置。統籌解決好機構性質問題，具備條件的應當納入政府機構序列。明確了城市管理綜合執法主體作為政府機構的要求。

2.鄉鎮人民政府、街道辦事處

《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》是中共中央、國務院為適應鄉鎮和街道工作特點及便民服務需要，構建簡約高效基層管理體制，推進行政執法權限和力量向基層延伸和下沉而制定的實施意見，該意見要求整合鄉鎮和街道現有站所、分局執法力量和資源，組建統一的綜合行政執法機構，按照有關法律規定相對集中行使行政處罰權，以鄉鎮和街道名義開展執法工作。由省級政府統一制定賦權清單，依法明確鄉鎮和街道執法主體地位。其后通過修訂《行政處罰法》，從法律上賦予了街道和鄉鎮的行政執法主體地位。各地省級政府也陸續根據該意見要求和法律規定，發布決定和公告，將政府有關部門承擔的部分行政處罰權、行政強制權下放至街道辦事處和鄉鎮人民政府，并由其依法行使與之相關的行政檢查權，實行綜合執法。

綜上，城市管理綜合執法部門和鄉鎮人民政府、街道辦事處都是依法成立的，有法律、法規、規章和政府調整執法職責、權限的正式文件規定的執法職責和權限，有機構編制部門核定的機構編制和符合條件的執法人員，經過當地人民政府公告主體資格的行政機關，是適格的行政執法主體，能以自己的名義實施行政執法活動并承擔相應法律責任。

002 什么是行政處罰的管轄？城市管理綜合行政執法如何厘清職責邊界？

行政處罰的管轄，是指有權實施行政處罰的行政機關或者法律、法規授權的組織，在對具體違法行為實施行政處罰時的權限和分工。確定行政處罰管轄的目的是解決究竟應當由哪一級與哪一個行政處罰主體來具體行使行政處罰權的問題，由此明確有權實施行政處罰的不同行政機關或組織之間職權范圍的法律制度。

針對我國行政處罰實踐中出現的重復執法、多頭執法、執法交叉、一事多罰等問題，《行政處罰法》確立了相對集中行政處罰權制度。《行政處罰法》第十八條第一款規定：“國家在城市管理、市場監管、生態環境、文化市場、交通運輸、應急管理、農業等領域推行建立綜合行政執法制度，相對集中行政處罰權。”該條為一個行政處罰主體行使多個行政處罰主體的行政處罰管轄權提供了法律依據。

城市管理綜合行政執法即是相對集中城市管理行政處罰權的結果。即將若干業務主管部門的城市管理行政處罰權劃轉至城市管理部門和各街道辦事處、鄉鎮人民政府，以其名義相對集中行使，并由其依法行使與之相關的行政檢查權和行政強制權。

《中共中央 國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》和《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》對綜合行政執法的范圍作出了原則要求，并對制定城市管理綜合行政執法權責清單作出了明確指示。根據中共中央和國務院的相關要求，各地對城市管理綜合行政執法的范圍依法依規進行了結合當地實際的規范和優化，以地方法規的形式對城市管理綜合行政執法的權限和管轄權劃分做了明確規定。在此基礎上，各地還以規范性文件和公告的形式對城市管理綜合執法的權責進行了梳理分類，制定了相關的權力清單、責任清單和職責邊界清單等。城市管理綜合執法部門應依據本地政府制定的法規和權力清單，依照法定程序履行職責。

由于城市管理綜合行政執法部門和鄉鎮人民政府、街道辦事處的行政處罰權是從各業務主管部門劃轉而來，涉及住房建設、生態環境、市場監管、水利水務、農業農村、衛生健康、交通運輸等行業管理，盡管有權責清單對各執法事項和權限作出具體劃分，但在執法實踐中，依然可能存在職責混淆，權責不清的情形。城市管理綜合行政執法部門、鄉鎮人民政府、街道辦事處和各業務主管部門要根據法律法規政策和“三定”方案，結合城市管理綜合行政執法的相關要求，由人民政府發布執法主體公告和權責清單，厘清各自的職責邊界。

（1）對權責清單未予明確的行政檢查職責，應由業務主管部門按照“誰審批誰監管、誰主管誰監管”的要求，加強事中事后監管，繼續履行行政許可、行業管理、監督檢查、檢驗檢測等職責，需立案處罰的，按照規定將案件移送城市管理綜合行政執法部門和鄉鎮人民政府、街道辦事處。

（2）業務主管部門移送案件給城市綜合行政執法部門或鄉鎮人民政府、街道辦事處實施處罰的，應同時移送以下書面材料：違法案件基本情況報告、主要證據材料、相關檢測檢驗報告或者鑒定意見等。主要證據材料未能證明基本違法事實的，城市管理綜合行政執法部門和鄉鎮人民政府、街道辦事處可以自行組織調查，也可以退回要求補充證據材料。

（3）城市管理綜合行政執法部門和鄉鎮人民政府、街道辦事處對違法行為進行查處，涉及城鄉規劃、工程建設、住房保障和房地產以及其他較為復雜的專業判斷和定性，確需相關專業意見的，應當請求相關業務主管部門協助出具專業意見。

（4）業務主管部門受理舉報、投訴、信訪，核查后認為應當由城市綜合行政執法部門或鄉鎮人民政府、街道辦事處實施行政處罰的，應在調查基本違法事實后，及時移送案件。

（5）城市管理綜合行政執法部門受理舉報、投訴、信訪，核查后認為應實施行政處罰的，應及時立案查處；需先行移送業務主管部門調查的，應及時移送案件。

（6）城市管理綜合行政執法部門和鄉鎮人民政府、街道辦事處與各業務主管部門應共享相關行政執法信息資源：涉及劃轉行政處罰事項的法律法規規章和行業標準、規范性文件及行政處罰裁量基準；業務主管部門作出的與劃轉的行政處罰密切相關的行政行為；城市管理綜合行政執法部門和鄉鎮人民政府、街道辦事處作出的與業務主管部門管理密切相關的行政處罰、行政強制措施及執行情況；業務主管部門和城市管理部門和鄉鎮人民政府、街道辦事處依職權設置的監控設施及數據信息。

003 城市管理綜合執法對執法人員有什么要求？

1.資格要求

城市管理綜合執法人員必須是取得公務員資格或參照公務員身份并參加新錄用公務員考核合格后，供職于政府部門，通過省級行政執法資格考試的正式編制人員。辭職的、被解聘的、被開除的、任期屆滿的人員，其執法資格自然取消。因執法亂作為，接受組織調查期間，一般也不得參與執法工作。

2.專業素質要求

作為一名合格的城市管理綜合執法人員，還必須熟悉與掌握《行政處罰法》《行政復議法》《行政訴訟法》《行政強制法》等行政法律法規，以及市容環境衛生、城鄉規劃、市政工程、城市綠化、環境保護、市場監管、交通運輸等城市管理方面的法律法規及規章，將依法行政的意識貫穿于執法辦案過程中。

（1）建立法治意識

執法人員要樹立“法無授權不可為”的理念，要在法律法規授權的范圍內行使行政權力，絕不能違背法律精神、超越授權范圍行使權力，將行政執法的各個環節納入法治軌道。同時，對當事人的違法行為要用法律法規進行處罰，并以執法文書的形式將處罰決定送達被處罰當事人，而不是使用暴力等非法律手段進行。

（2）樹立證據意識

執法人員在執法辦案過程中，要樹立有效證據意識，通過收集證據來證明違法行為，違法行為的每一個環節都有證據證明，才能對違法行為作出處罰。在執法過程中不能只重視當事人陳述，輕視證人證言、勘驗筆錄、鑒定意見等證據，而是要收集和積累充足的有效證據，從而形成證據的合理鎖鏈來認定違法事實。

執法人員日常管理、執法檢查、處理信訪等執法行為也是收集證據的過程，要培養到達違法現場立即取證的意識。在工作過程中隨身攜帶照相機、執法記錄儀、現場勘查文書等取證設備，做到隨時發現違法行為能夠即時以合法的方式取證，無論是否需要對違法行為進行處罰，都能做到有備無患，掌握執法的主動權。

（3）提高訴訟意識

隨著我國法治社會建設的逐漸發展和完善，公民的法治觀念不斷加強，由行政執法而引起的行政訴訟越來越多，對執法人員的要求也就越來越高。因此，執法人員在執法辦案過程中要時刻牢固樹立訴訟意識，以每一個當事人都要同辦案執法機關進行訴訟的假設去收集證據，嚴格依法行政，做到執法過程實體合法、程序合法，把每一個案件都辦成“鐵案”，經得起行政復議和行政訴訟的考驗。

004 城市管理綜合執法如何認定行政處罰相對人？應注意哪些問題？

1.行政處罰相對人的類別

《行政處罰法》將被處罰相對人分為三類：公民（《民法典》不再使用“公民”這個概念，代之以“自然人”）、法人和其他組織（非法人組織）。

（1）公民

公民指基于自然出生享有權利承擔義務的人，包括本國公民、外國公民以及無國籍人。城市管理綜合執法活動中，個體工商戶、個人合伙都可視為公民。

《行政處罰法》第三十條規定：“不滿十四周歲的未成年人有違法行為的，不予行政處罰，責令監護人加以管教；已滿十四周歲不滿十八周歲的未成年人有違法行為的，應當從輕或者減輕行政處罰。”第三十一條規定：“精神病人、智力殘疾人在不能辨認或者不能控制自己行為時有違法行為的，不予行政處罰，但應當責令其監護人嚴加看管和治療。間歇性精神病人在精神正常時有違法行為的，應當給予行政處罰。尚未完全喪失辨認或者控制自己行為能力的精神病人、智力殘疾人有違法行為的，可以從輕或者減輕行政處罰。”因此，在針對公民進行行政處罰時，還必須考慮其行政責任能力。

（2）法人

法人是具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織。我國法人主要分為：營利法人、非營利法人（包括事業單位法人、社會團體法人、基金會法人、社會服務機構）、特別法人（機關法人、農村集體經濟組織法人、城鎮農村的合作經濟組織法人、基層群眾性自治組織法人）。

法人具有如下特征：首先，法人是按照法定程序設立，有一定的組織機構和獨立的財產，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的社會組織。法人成立的方式主要有兩種：一種為依法登記設立，另一種為依法律或行政命令而設立。其次，法人不具有人的生物屬性，代表法人行使職權的負責人是法人的法定代表人，法定代表人根據法律或法人章程的規定，對內管理法人事務，對外代表法人從事相關民事活動。

（3）其他組織（非法人組織）

其他組織是不具有法人資格，但是能夠依法以自己的名義從事民事活動的非法人組織。典型的非法人組織類型有個人獨資企業、合伙企業、不具有法人資格的專業服務機構。

非法人組織的特征有：首先，非法人組織必須依法成立。它的設立程序要件是依照法律的規定進行登記，對于應當經批準設立的非法人組織而言，在批準之后，仍然應當辦理登記。其次，非法人組織雖不具有法人資格，但是能夠以自己的名義從事民事活動。

2.法人、法定代表人、法定代理人以及委托代理人

法人是具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織。法人具有獨立的人格，民事權利能力和民事行為能力一律平等，從法人成立時產生，到法人終止（即注銷）時消滅。

法定代表人是依照法律或者法人章程的規定，代表法人從事民事活動的負責人，以登記為準，法定代表人以法人名義從事的民事活動，其法律后果由法人承擔。法定代表人與法人之間并非代理關系，而是代表關系，其代表職權來自法律的明確授權，故不另需法人的授權委托書，這也是其與代理人的重要區別。

需要注意的是，有人習慣將法定代表人表述為“法人”，這顯然是錯誤的。法定代表人一定是具有民事行為能力的自然人，而不是法人。法人并不是自然人，而是法律上擬制的人，需要法定代表人作為法人機關成員行使其權利和履行其義務。

法定代理人與委托代理人的概念則來自代理制度的設定。《民法典》第一百六十三條規定：“代理包括委托代理和法定代理。委托代理人按照被代理人的委托行使代理權。法定代理人依照法律的規定行使代理權。”所以，法定代理是指代理人依據法律的規定而直接確定，并依據法律規定的權限行使代理權。如：父母和其他監護人對被監護人的法定代理權。委托代理則是指代理人基于被委托人的意思而享有并行使代理權。委托代理權的基礎行為表現為委托人與被委托人之間的合同，如授權委托書。

3.認定行政處罰相對人要注意的問題

（1）雇傭關系中處罰相對人的認定

在城管綜合執法中，最容易出現行政對象認定錯誤的，就是雇傭關系中雇主和雇員誰是案件當事人的認定問題。在具有雇傭關系的情況下，雇員按照雇主的要求所實施的行為，其意思表示一般取決于雇主，所以在這種情況下所產生的行政法律責任一般應由雇主來承擔，即將雇主認定為行政處罰案件的當事人。這里需要注意的是，雇員所進行的雇傭關系以外的行為，應當認定為雇員自己的行為，而不能認定為雇主的行為。例如，甲某作為個人勞動者受雇于某公司清理施工現場，在清理施工現場過程中有毀損樹木的違法行為，按照有關園林綠化的法律規范，違法行為人應當是某公司，即該案件當事人應當認定為單位，而在案件的調查中，由于甲某表述不清，或者調查人員調查不細致，而將甲某個人認定為案件當事人；或者某公司為了逃避處罰責任，指使甲某承認自己是案件當事人，致使行政執法機關將甲某錯誤地認定為案件當事人。

（2）企業承包關系中處罰對象的認定

承包人在承包期間以企業的名義實施的違反行政管理法律規范的行為，應當認定為企業的違法行為，而不應認定為個人的違法行為。承包人在承包期間實施承包合同規定的權利范圍以外的行為，或者承包以前、以后所實施的行為違法，則應當認定為承包人的違法行為，而不應當認定為企業的違法行為。

（3）委托代理關系中處罰對象的認定

代理人在代理權限內，以被代理人名義實施法律行為，該行為的法律后果由被代理人承擔。但是，如果代理人超出被代理人委托的權限范圍實施違法行為，在沒有被代理人追認的情況下，違法行為人應當認定為代理人，而不應當認定為被代理人；代理人和被代理人都知道委托代理的行為違反法律規范的，只要代理人實施了委托的行為，應當屬于被代理人與代理人共同違法。

（4）被處罰對象為個體工商戶，應該列字號還是列經營者為行政處罰當事人

《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號）第十五條第二款規定：“個體工商戶向人民法院提起訴訟的，以營業執照上登記的經營者為原告。有字號的，以營業執照上登記的字號為原告，并應當注明該字號經營者的基本信息。”根據以上規定，對于有字號的個體工商戶，當作為被處罰對象時，應該以營業執照上登記的字號為當事人，同時列明經營者的基本信息；如果沒有字號的，則以營業執照上登記的經營者為當事人。

（5）被處罰對象為個人合伙，如何認定處罰對象

個人合伙是指兩個以上自然人按照協議，各自提供資金、實物、技術等，合伙經營、共同勞動。個人合伙是自然人的一種特殊形式。個人合伙可以起字號，依法辦理登記，在辦理登記的經營范圍內從事經營。

根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》的規定，個人合伙作為被處罰對象時，應該分以下兩種情形：一是未依法登記取得營業執照的，應當以全體合伙人為共同的被處罰人；二是經登記取得營業執照且起字號的，在執法文書中應當以核準登記的字號為被處罰人。

在執法實踐中確定合伙關系時，有書面合伙協議的以其為依據，對于沒有書面合伙協議又未經登記，但具備合伙的其他條件，有兩個以上無利害關系人證明有口頭合伙協議的，可以認定為合伙關系。

（6）個體工商戶登記的經營者與實際經營者不一致的，如何認定行政處罰對象

《市場主體登記管理條例》第二十四條規定，個體工商戶變更登記事項，應當自作出變更決議、決定或者法定變更事項發生之日起30日內向登記機關申請變更登記。《市場主體登記管理條例實施細則》第三十八條規定，個體工商戶變更經營者，應當在辦理注銷登記后，由新的經營者重新申請辦理登記。在生產活動中，擅自轉讓個體工商戶經營權屬于無效行為。

在執法實踐中，對于個體工商戶登記的經營者與實際經營者不一致的，一般應以實施違法活動的行為人為當事人，即實際經營者；個體工商戶登記的經營者在違法活動中起共同作用的，可以根據行為的事實、性質、情節以及社會危害程度，與實際經營者一并追究行政責任。

（7）依法登記的個人獨資企業違法時，能否將投資人認定為行政處罰相對人

個人獨資企業屬于非法人組織，非法人組織不具有法人資格，但是能夠依法以自己的名義從事民事活動。依法登記領取營業執照的個人獨資企業實施違法行為時，應當將該企業確定為違法責任主體，而不能直接將其投資人確定為行政處罰對象。

根據《民法典》第一百零四條的規定，非法人組織的財產不足以清償債務的，其出資人或者設立人承擔無限責任。在行政處罰執行階段，當個人獨資企業不能承擔責任時，應該以投資人為被執行人。

（8）法人分支機構違法時，如何認定行政處罰相對人

法人分支機構從事違法活動的，應當按照其是否依法設立以及是否領取營業執照分情況處理。

分支機構依法設立且已經領取營業執照的，屬于合法成立、有一定的組織機構和財產，但又不具備法人資格的組織。違法時，應當將該分支機構確定為行政處罰對象。分支機構沒有領取營業執照的，以設立該分支機構的法人為當事人。

（9）法人分立或合并的，如何認定行政處罰相對人

法人分立或合并的情形需要分為兩種情形：一是法人分立或合并期間，新的法人尚未成立，這時不具有法人資格，對外不具有民事權利能力。所以，尚不能以新的法人作為被處罰主體，而應該以原法人為行政處罰對象。二是法人分立或合并已經完成，并且新的法人已經成立的，根據《民法典》第六十七條規定：“法人合并的，其權利和義務由合并后的法人享有和承擔。法人分立的，其權利和義務由分立后的法人享有連帶債權，承擔連帶債務，但是債權人和債務人另有約定的除外。”法人合并的，應該以新的法人為被處罰人。法人分立的，以承受其權利義務的法人作為行政處罰當事人。

（10）營業執照被吊銷的，如何認定行政處罰相對人

根據《最高人民法院關于企業法人營業執照被吊銷后，其民事訴訟地位如何確定的復函》（法經〔2000〕24號函）規定：“吊銷企業法人營業執照，是工商行政管理機關依據國家工商行政法規對違法的企業法人作出的一種行政處罰。企業法人被吊銷營業執照后，應當依法進行清算，清算程序結束并辦理工商注銷登記后，該企業法人才歸于消滅。因此，企業法人被吊銷營業執照后至被注銷登記前，該企業法人仍應視為存續，可以自己的名義進行訴訟活動。”因此，營業執照到期或被吊銷的，對于有限公司、個人獨資企業、合伙企業以及法人分支機構仍應按照營業執照登記的機構名稱認定行政處罰當事人。

（11）違法建筑的買受人能否作為行政處罰相對人

違法建筑的買受人（所有權人）雖不是違法建設行為人，但其是違法建筑的現使用人、實際管理人，其所有、管理的房產具有違反規劃、物業管理等行政管理秩序的狀態，可認為其具有“違反行政管理秩序的行為”，執法機關可以以其作為行政處罰相對人，責令其限期拆除，但對其的處罰僅限于責令拆除，不處以罰款，這樣才符合行政處罰的比例原則。

（12）采用“雙罰制”的行政處罰，如何認定“直接負責的主管人員”和“其他直接責任人員”

雙罰制是指對于單位行政違法行為，同時給予單位及相關責任成員行政處罰的法律責任制度。目前我國多部法律、法規都有雙罰制的規定。對于“直接負責的主管人員”的認定，一般是指對單位違法行為起決定、批準、組織、策劃、指揮、授意、縱容等作用的主管人員，包括單位實際控制人、主要負責人或者授權的分管負責人、高級管理人員等。而對于“其他直接責任人員”的認定，一般是指在直接負責的主管人員的指揮、授意下積極參與實施單位違法行為或者對具體實施單位違法行為起較大作用的人員。

005 案件當事人依法負有哪些主要義務？

1.如實回答執法人員詢問，協助調查，不得阻撓調查的義務

《行政處罰法》第五十五條第二款明確規定：“當事人或者有關人員應當如實回答詢問，并協助調查或者檢查，不得拒絕或者阻撓。詢問或者檢查應當制作筆錄。”城市管理綜合執法過程中，如果當事人不履行協助調查的義務，應當承擔什么樣的法律后果，目前我國尚無立法明確規定。

但是根據有關法律精神，如果當事人拒絕回答或提供案件材料的，城市管理綜合執法機關就會憑借其掌握的當事人違法事實對當事人作出于其不利的行政處罰決定，這就是不利的法律后果。即使執法當事人對此不服訴至法院，也不一定占據有利地位。因為《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第四十五條規定：“被告有證據證明其在行政程序中依照法定程序要求原告或者第三人提供證據，原告或者第三人依法應當提供而沒有提供，在訴訟程序中提供的證據，人民法院一般不予采納。”

2.提供證據及證據線索，配合城管綜合執法機關調查取證的義務

城市管理綜合執法機關在實施行政處罰過程中，為了保證行政處罰的正確有效，除當場作出行政處罰決定以外，對行政處罰案件必須進行全面、客觀、公正的調查，收集有關證據。當事人對于城管綜合執法的調查、取證工作有義務給予協助。《行政處罰法》第五十六條規定：“行政機關在收集證據時，可以采取抽樣取證的方法；在證據可能滅失或者以后難以取得的情況下，經行政機關負責人批準，可以先行登記保存，并應當在七日內及時作出處理決定，在此期間，當事人或者有關人員不得銷毀或者轉移證據。”因此，在城管綜合執法機關對證據進行先行登記保存期間，原地保存證據的，當事人不得銷毀或轉移證據；異地保存證據的，期間屆滿后，當事人應當主動接受證據的返還，避免發生不必要的損失。

3.自覺改正違法行為的義務

執法機關發現公民、法人或者其他組織有依法應予行政處罰的違法行為，應當責令其改正或者限期改正。當事人因行為違法，或因行為對行政管理秩序造成了危害，依法受到處罰，違法行為就不必改正，并且可以將錯就錯下去，這是不對的。城管綜合執法人員在執法過程中，應寓法治教育于行政處罰實施的全過程，告知違法行為人負有改正違法行為的義務，幫助其正確理解應當自覺履行的義務。

4.依法承擔相應民事責任的義務

《行政處罰法》第八條第一款規定：“公民、法人或者其他組織因違法行為受到行政處罰，其違法行為對他人造成損害的，應當依法承擔民事責任。”因此，當事人因其違法行為給他人造成損害的，依照法律規定，在受到行政處罰的同時，應當承擔相應的民事賠償責任。對因此而產生的民事賠償糾紛，城管綜合執法機關可以進行調解。但是在法無明確規定或授權的情況下，不能對民事賠償糾紛直接進行裁決。

5.自覺履行行政處罰決定的義務

行政處罰是執法機關依照法律規定對違反行政管理秩序的公民、法人或其他組織所給予的一種法律制裁。當事人應當實際履行城管行政處罰決定所設定的義務。如果當事人不自覺履行處罰決定，城市管理綜合執法機關可以依法對已采取強制措施的財物或場所進行執行，或者根據法律授權強制執行。對于未經強制執行授權的，可以申請人民法院強制執行。

006 案件當事人依法享有哪些權利？

根據國務院《全面推進依法行政實施綱要》有關正當法律程序的原則規定以及法律法規有關行政執法程序的規定，城市管理綜合執法機關在執法時應當注意保護案件當事人各項程序權利的行使。

1.知情權

知情權也稱確認權，按照《行政處罰法》的有關規定，當事人享有要求城市管理綜合執法人員表明身份、來意和目的，以及明確知曉行政執法行為法律依據的權利。執法人員當場作出行政處罰決定時，應當主動向當事人出示行政執法證件，表明執法身份。執法人員在當場收繳罰款時，必須出具省、自治區、直轄市財政部門統一制發的罰款收據，不能出具法定罰款的收據時，當事人有權拒絕繳納罰款。城市管理綜合執法機關制作的行政處罰決定書，應當制有預定格式、編有號碼，依照《行政處罰法》的規定填寫行政處罰事項，同時必須加蓋本行政機關的印章。這些法定程序就是為了保障當事人知情權而設置的，城市管理綜合執法機關必須嚴格遵守。

2.陳述意見權

當事人作為行政處罰案件相對人，依法享有向執法機關提出申辯、要求聽證以及對行政處罰的事實、理由和依據提出自己主張的權利，《行政處罰法》第四十五條對此有明確的規定。城市管理綜合執法機關在作出行政處罰決定之前，如果拒絕聽取當事人的陳述、申辯，則會導致行政處罰不能成立，除非當事人明確表示放棄陳述或申辯權利。執法人員在調查取證過程中，聽取當事人意見，不僅有利于保證當事人的合法權利不受侵犯，更有利于查明案件的真實情況。當事人陳述意見的方式可以有多種，既可以口頭進行，也可以書面表達，還可以要求行政機關舉行聽證會或者采取非正式會談等形式。根據《行政處罰法》第六十四條第七項規定，舉行聽證時，針對調查人員提出當事人違法的事實、證據和行政處罰建議，當事人有權進行申辯和質證。

3.要求說明理由權

城市管理綜合執法機關在立案后，進行正式調查前必須向當事人說明理由。此處的“理由”包括執法機關在行政執法過程中對當事人進行行政處罰所認定的事實以及適用的法律，并對某些調查手段向當事人出具書面文書。如果執法機關在執法過程中，應當說明理由而未說明，或應當出示書面文書而未出示，當事人可以行使要求有關執法人員說明理由的權利。當事人要求說明理由的權利，貫穿于城管綜合執法的始終。這是正當法律程序的基本要求，目的是保障當事人的合法權益在城管綜合執法機關作出于己不利的行政執法行為時不受侵害。

4.閱覽卷宗權

閱覽卷宗權，是指當事人享有查閱城市管理綜合執法機關的案件承辦機構制作的與案件有關的外部文書的權利。當事人閱覽卷宗的權利既來源于行政法的公開原則，也是憲法上公民知情權的一種具體化。在城市管理綜合執法過程中，當事人有權閱覽有關執法人員制作的外部法律文書，既包括當場，也包括事后。當場閱覽，是指城管綜合執法人員制作的現場檢查筆錄、現場勘驗筆錄、責令改正通知書、提取證據物品書、詢問筆錄等需要當事人參與的外部法律文書，必須交當事人閱覽、查看并親筆簽字。事后閱覽，是指城管綜合執法人員對于制作的上述所有執法文書必須作為辦案卷宗妥善保存，當事人根據《政府信息公開條例》的有關規定，有權隨時查閱。當然，執法機關制作的關于案件有關程序請示的內部文書，則不要求必須由當事人閱覽。

5.申請回避權

城市管理綜合執法過程中，當事人對有證據證明必須回避的執法人員，有權向城管綜合執法機關提出回避的申請，并說明理由。

6.委托代理權

委托代理權，是指案件當事人在參與城市管理綜合執法過程中，有權委托代理人代為主張權利、參與有關執法活動的權利。城市管理綜合執法行為的做出，一般都是一個認定事實和適用法律的過程，相對人有權在這一過程中委托律師，或者委托其他有關人員，為其提供法律支持或專業上的幫助。《行政處罰法》第六十四條第五項規定：“當事人可以親自參加聽證，也可以委托一至二人代理。”根據該規定，執法相對人除了可以委托律師外，也可以委托其他了解熟悉法律規定或者有關事務的人代為參加執法程序，以維護其合法權益。

7.申請行政復議或者提起行政訴訟權

當事人對行政處罰決定和行政強制措施不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。根據《行政處罰法》的要求，城管綜合執法機關作出行政處罰決定書中必須載明不服行政處罰決定，申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限。

007 當事人的代理人資格有哪些形式？辦理有委托代理人代理的案件時，應注意什么問題？

案件調查，首先應核實當事人及其代理人身份、資格。由于大量的現場檢查或一般性案件調查不可能全部由法人的法定代表人、其他組織的負責人配合、協助進行，在案件調查啟動時，執法人員需要通知當事人或其代理人到場，當場判斷、確定當事人的代理人資格，以免影響調查活動的順利進行和所取得的證據的效力。有權代理包括一般委托代理、職務代理、表見代理和特別代理等形式。

1.代理人資格的形式

（1）一般委托代理

委托代理是基于代理人所擔任的職務或勞動合同關系、親屬關系、委托代理合同等基礎法律關系，經委托人單方授權委托而形成的委托代理關系。一般委托代理只要滿足《民法典》第一百六十五條所規定的授權委托書的基本內容即可視為有效委托授權，對授權委托書的范式、名稱等形式要件不作特別要求，以介紹信、公函、通知等形式作出委托授權的，只要具備明確的授權對象、依據、授權范圍等內容要件，印鑒齊全，就可視為有效委托授權，特定條件下，當事人可以口頭委托授權，執法人員記入筆錄，并由當事人簽字確認。

（2）職務代理

職務代理是法人或其他組織內擔任一定職務、負責某方面工作的工作人員，因在單位所擔負的特定職務，有權在該職務授權范圍內代表單位行使職權。配合、協助行政機關進行案件調查，如單位無免職或限制性公開聲明，該工作人員在所擔任職務的范圍內的代理行為有效，職務代理所代理事項的范圍，僅限于在單位所擔任職務的職權范圍，代理的事務也僅限于一般委托代理有權代理的事務。

（3）表見代理

表見代理是行為人雖然沒有代理權，但行為人實施的代理行為，客觀上具有足以使行政機關或善意第三人相信其有代理權的表面特征，由被代理人承擔代理人所實施行為的法律效果的代理形式。表見代理的構成要件是：無權行為人實施了代理行為（無代理權，超越代理權范圍或代理權已終止）+相對人有理由相信行為人有代理權+相對人主觀上為善意（無過失）+代理行為本身合法有效。

（4）共同事務代表人

未辦理營業執照的個人合伙人，可以由經推選的合伙事務代表人代表合伙人處理合伙事務，配合、協助相關案件調查。辦理營業執照的，由營業執照登記的負責人對外代表單位，合伙協議約定的其他可對外處理合伙事務的人，也有代表權。

（5）特別代理權

特別代理權是需要特別授權才能代表當事人行使的代理權。需要特別授權的事務范圍，行政處罰程序未作相關規定。但一般而言，承認關鍵的違法事實，聽取行政處罰的告知并代表單位對行政處罰作出陳述申辯，申請、出席聽證，提出減免行政處罰申請或終結執行申請等對當事人權利義務有較大實質性影響的，應當有當事人的特別授權。

2.應注意的問題

城市管理綜合執法機關在辦理由委托代理人代理的案件時，應注意以下幾個問題：

（1）確認授權委托書的要素

授權委托書是委托代理關系的書面文字，是證明授權行為的證據。《民法典》第一百六十五條規定：“委托代理授權采用書面形式的，授權委托書應當載明代理人的姓名或者名稱、代理事項、權限和期限，并由被代理人簽名或者蓋章。”根據以上規定，授權委托書包括以下必備要素：一是代理人的姓名和名稱。二是代理權限。代理事項和代理的權限范圍應明確、具體、不易產生歧義。依照法律或者慣例應當特別授權的代理行為，未特別指明的，視為未授權。三是代理權行使權利的有效期限。因為代理人實施代理行為時，只需要出具委托書，并且委托書尚在期限內或委托人未公開聲明委托書無效，則代理人持委托書實施的法律行為，法律后果仍由被代理人承擔。四是被代理人簽名或蓋章以及簽署日期。五是委托人以及被委托人雙方的身份證明材料。

在執法辦案過程中，有時會發生更換被委托人的情形，這時執法人員必須要求委托人提供新的授權委托書，并載明以上要素。如果上一個被委托人委托權限尚在委托期內，還須明示其委托權利的終止。如存在轉委托的情形，除實現授權，還可以采用事后追認的方式確定代理權。

（2）區分一般授權與特別授權

在委托代理中，根據代理人被授權限的不同，又可以分為一般授權和特別授權。一般授權是指委托代理人完成一般的代理行為，這些行為不直接涉及委托人的實體利益，如簽收文書等；特別授權是指代理人完成某些重要的，涉及委托人實體利益的行為，如放棄聽證等。

在執法實踐中處理授權代理時，應注意以下幾個問題：第一，特別授權代理必須有明確的授權列舉，如僅僅籠統地在授權委托書寫上“全權代理”或“全權委托”而無具體的授權內容，則視為一般授權；第二，代理人代為承認行政執法機關所主張的全部或部分事實，需要有特別授權。比如對證據先行登記保存決定書、行政處罰聽證通知書等程序類執法文書的簽收，因不涉及實體性權利和義務，提供一般授權書就可以。而放棄或進行陳述申辯、放棄聽證等事項可能涉及當事人的切身利益，應在授權委托書中明示進行特別授權。