第一部分 執法基礎與程序規范

城市管理綜合行政執法是指政府某一特定行政執法機關及其執法人員，為實現城市管理的特定目的，根據國家相關法律、法規和地方城市管理規章、規定，集中行使城市多個行政機關部分城市管理的行政處罰權、行政強制權和行政檢查權而進行的綜合執法活動。

1.起源

二十世紀八九十年代，我國社會經濟生活發生了巨大變化，由于傳統行政管理體制過分強調垂直性、自上而下的“條”式管理，導致行政執法權劃分過細，執法機構過多，常出現重復執法、多頭執法或執法缺位的問題。1996年，《行政處罰法》^[1]頒布，第一次明確規定相對集中處罰權制度，同年11月，國務院批準北京市宣武區為全國第一個城市管理綜合執法試點地區。城市管理綜合行政執法出現的原因，主要有以下幾點：

（1）公共管理事務的大量增加，使行政管理部門設置分化，職權交叉現象日益明顯，法律法規越來越細，行政執法也相應地越來越部門化、專業化。專業執法職能變得非常狹窄，對一些綜合性的“熱點”“難點”問題無法作出回應。

（2）由于一個違法行為人的行為往往同時觸犯多個法律法規，導致多支行政執法隊伍對同一個違法行為人均有執法管轄權。職責交叉的背后就是責任不明，形成重復執法、多頭執法和大量的執法死角。

（3）由于職能單一，執法和管理人員總體過剩但相對不足，加上長期形成的慣例，執法部門所采取的運動式、突擊式執法，缺乏長效機制和規范化、法治化管理，執法極不規范。

（4）由于行政執法專業分工和職能過細，容易導致執法力量分散，執法力度減弱，執法成本高、效能低、覆蓋面小，執法難以到位。

2.發展

2002年，國務院頒布《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發〔2002〕17號），不僅明確規定了實行相對集中行政處罰權的領域，而且圈定了城市管理綜合行政執法職能由七類確定職能和一個兜底條款構成，即“7+X”模式。具體包括：

（1）市容環境衛生管理方面法律、法規、規章規定的行政處罰權，強制拆除不符合城市容貌標準、環境衛生標準的建筑物或者設施；

（2）城市規劃管理方面法律、法規、規章規定的全部或者部分行政處罰權；

（3）城市綠化管理方面法律、法規、規章規定的行政處罰權；

（4）市政管理方面法律、法規、規章規定的行政處罰權；

（5）環境保護管理方面法律、法規、規章規定的部分行政處罰權；

（6）工商行政管理方面法律、法規、規章規定的對無照商販的行政處罰權；

（7）公安交通管理方面法律、法規、規章規定的對侵占城市道路行為的行政處罰權；

（8）省、自治區、直轄市人民政府決定調整的城市管理領域的其他行政處罰權。

相對集中行政處罰權，是根據《行政處罰法》對部分行政處罰權的相對集中。而綜合行政執法則是在相對集中行政處罰權基礎上對執法工作的改革。所謂“綜合”是一定范圍內行政職能的綜合，包括系統內的同一個行政單位不同處室的處罰權以及將部分跨系統的行政單位處罰權的合并。綜合行政執法是相對集中行政處罰權的具體化和實際化，綜合行政執法不僅僅指實施處罰權，它還可以在整個執法過程中實施相對應的行政強制措施、監督檢查措施，對其進行必要的管理。

2014年10月，十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。該決定提出：“推進綜合執法，大幅減少市縣兩級政府執法隊伍種類，重點在食品藥品安全、工商質檢、公共衛生、安全生產、文化旅游、資源環境、農林水利、交通運輸、城鄉建設、海洋漁業等領域內推行綜合執法，有條件的領域可以推行跨部門綜合執法……”這是綜合行政執法工作進入全新階段的標志。

2015年12月，中共中央和國務院聯合下發了《中共中央 國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》，再次對綜合行政執法的范圍作出原則要求：“重點在與群眾生產生活密切相關、執法頻率高、多頭執法擾民問題突出、專業技術要求適宜、與城市管理密切相關且需要集中行使行政處罰權的領域推行綜合執法。”具體范圍包括：

（1）住房城鄉建設領域法律法規規章規定的全部行政處罰權；

（2）環境保護管理方面社會生活噪聲污染、建筑施工噪聲污染、建筑施工揚塵污染、餐飲服務業油煙污染、露天燒烤污染、城市焚燒瀝青塑料垃圾等煙塵和惡臭污染、露天焚燒秸稈落葉等煙塵污染、燃放煙花爆竹污染等的行政處罰權；

（3）工商管理方面戶外公共場所無照經營、違規設置戶外廣告的行政處罰權；

（4）交通管理方面侵占城市道路、違法停放車輛等的行政處罰權；

（5）水務管理方面向城市河道傾倒廢棄物和垃圾及違規取土、城市河道違法建筑物拆除等的行政處罰權；

（6）食品藥品監管方面戶外公共場所食品銷售和餐飲攤點無證經營，以及違法回收販賣藥品等的行政處罰權；

（7）上述范圍以外需要集中行使的具體行政處罰權及相應的行政強制權，由市、縣政府報所在省、自治區政府審批，直轄市政府可以自行確定。

同時明確規定，城市管理部門可以實施與上述范圍內法律法規規定的行政處罰權有關的行政強制措施。

2021年1月22日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議修訂通過了《行政處罰法》（2021年7月15日起施行），該法第十八條第一款明確規定：“國家在城市管理、市場監管、生態環境、文化市場、交通運輸、應急管理、農業等領域推行建立綜合行政執法制度，相對集中行政處罰權。”

3.趨勢

黨的十九屆四中全會明確提出要進一步整合行政執法隊伍，繼續探索實行跨領域跨部門綜合執法，推動執法重心下移。^[2]2019年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》。該意見要求，積極推進基層綜合行政執法改革，推進行政執法權限和力量向基層延伸和下沉，強化鄉鎮和街道的統一指揮和統籌協調職責。整合現有站所、分局執法力量和資源，組建統一的綜合行政執法機構，按照有關法律規定相對集中行使行政處罰權，以鄉鎮和街道名義開展執法工作，并接受有關縣級主管部門的業務指導和監督，逐步實現基層一支隊伍管執法。

《行政處罰法》第二十四條第一款規定：“省、自治區、直轄市根據當地實際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉鎮人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估。決定應當公布。”正式從法律上確立了鄉鎮街道的行政處罰權，推動執法重心下移。

以北京市為例，《北京市人民政府關于向街道辦事處和鄉鎮人民政府下放部分行政執法職權并實行綜合執法的決定》將由市、區有關部門承擔的部分行政處罰權、行政強制權下放至街道辦事處和鄉鎮人民政府，以其名義相對集中行使，并由其依法行使與之相關的行政檢查權，實行綜合執法。在本市重點站區范圍內，具體執法工作由市城管執法局重點站區分局承擔。下放行政執法職權范圍包括：

（1）原由城管執法部門行使的市政管理、園林綠化管理、環境保護管理、施工現場管理、停車場管理、交通運輸管理、食品攤販管理等方面和對流動無照經營、違法建設、無導游證從事導游活動等行為的全部行政處罰權、行政強制權。

（2）原由城管執法部門行使的市容環境衛生管理、公用事業管理、能源運行管理等方面的部分行政處罰權、行政強制權。石油天然氣管道保護的行政檢查權由城管執法部門和街道辦事處、鄉鎮人民政府共同行使，行政處罰權仍由城管執法部門行使。

（3）原由生態環境部門行使的大氣、噪聲污染防治方面的部分行政處罰權。

（4）原由水務部門行使的河湖保護、水土保持等方面的部分行政處罰權、行政強制權。

（5）原由農業農村部門行使的禁止垂釣方面的行政處罰權。

（6）原由衛生健康部門行使的控制吸煙、除四害等方面的全部行政處罰權。