序

2022年10月，國務院第七次全國人口普查領導小組辦公室發布《2020年中國人口普查分縣資料》。根據《分縣資料》，全國共有105個大城市，包括7個超大城市、14個特大城市、14個Ⅰ型大城市以及70個Ⅱ型大城市。其中江蘇昆山、浙江義烏、浙江慈溪和福建晉江4座縣級市躋身“大城市”行列，被定義為Ⅱ型大城市。所謂“Ⅱ型大城市”，是指城區常住人口100萬以上300萬以下的城市。但考量因素不光是人口，背后的經濟實力、產業發展、新型城鎮化、人才政策配套等均缺一不可。

晉江對新型城鎮化的探索始于新世紀初，2001年福建省人民政府批準晉江市按照中等城市進行規劃建設，2002年時任福建省省長習近平到晉江調研，充分肯定晉江發展成效，總結提出了“六個始終堅持”和“正確處理好五個關系”為主要內容的“晉江經驗”，并提出要在推動工業化和城鎮化互促共進、協調發展等方面創造新經驗的要求。2014年福建省人民政府批復《晉江市推動農業轉移人口市民化促進城鎮化健康發展試點方案》，明確提出“以人的城鎮化為核心，全面提高城鎮化質量”的目標任務。^[1]20年來，晉江策劃實施橋南片區、九大組團、五大片區等數十個片區改造和城市更新項目，實現了“一降兩增三提升”，即市區建筑密度下降，公共配套和生態空間增加，人口承載力、經濟承載力和防災減災能力大大提升。到2021年末，晉江市常住人口206.9萬人，城鎮化率已達69.5%；城市建成區面積達115平方公里，是20年前的7.5倍。

晉江新型城鎮化之所以取得如此顯著的成效，在于以效益最優化取代效益最大化，踐行以人為本的理念。在體制機制方面，新型城鎮化的“晉江經驗”有兩個重大創新：一是構建高效的城建運作機制。圍繞建設項目的策劃生成、跟蹤落地、組織實施等環節，構建三級城建管理體系（城建領導小組統領決策，城建辦統籌協調，項目指揮部負責實施），在組團片區開發方面推行“八個同步”（同步推進項目策劃、規劃設計、手續報批、征地拆遷、招商選資、安置建設、公共配套和傳統文化保護）工作法，以最短時間完成項目策劃、征遷和落地，快速盤活土地、回籠資金，把投入產出時間成本降到最低，有效加快城鎮化建設進程。二是構建有效的矛盾化解機制。確立“政府引導、市場運作、統籌平衡、滾動發展”的城鎮化發展思路，把握“以城養城”與“公益為主”的平衡點，避免陷入“土地財政”和“與民爭利”的誤區，使城市更新改造得到了廣大群眾的擁護和支持。強化法治化治理，建立法律顧問和法律援助機制，全程介入征地拆遷、信訪化解、污染處置、重大決策等工作，為正確處理新時期人民內部矛盾做了有益探索。正是這種有效的矛盾化解機制，確保了晉江各改造片區基本僅用1至2個多月便完成拆遷，并實現了“零強拆零上訪零事故”的“和諧征收”。

“先知者明，先行者力”。本人作為第一批涉足晉江新型城鎮化領域的律師，從2005年參與福建省第一個征收房屋面積超過100萬平方米的大型片區改造項目開始，也是當時泉州、晉江兩級政府城建項目“一號工程”的泉州大橋南片區改造項目，20年來歷經九大組團、五大片區等城市更新改造項目，包括其間受市城建辦委托參與《晉江市征收集體土地房屋拆遷補償安置暫行規定》《晉江市城市房屋拆遷補償安置暫行規定》，以及《晉江市2009年度土地征收房屋拆遷補償安置標準指導意見》等3份政策性文件的制訂，在城市更新改造和新型城鎮化方面積累了豐富的實操經驗。本人所在的福建仰格律師事務所，設有政府綜合法律服務事務部，通過開展論壇講座、法律研究、業務合作、培訓交流等內容豐富、形式多樣的理論和實踐活動，凝聚專業智慧、整合資源優勢，持續提升政府征收法律綜合服務水平，力爭為征收各方參與主體提供更為全面、深入、優質的服務，推進案件辦理的專業化、規范化、法治化。

在20年來提供政府征收法律服務的過程中，本人歷經從《城市房屋拆遷管理條例》到《國有土地上房屋征收與補償條例》的演變，歷經晉江市等全國33個縣級試點區域關于農村土地改革試點工作的實施直至《土地管理法》的重大修改，亦深感法律法規的滯后性跟不上城市更新改造的步伐，出現了無法滿足新需求、無法適應新局面的被動情況。比如最典型的，同一個項目既包括集體土地也包括國有土地，甚至同一棟房屋既持有集體土地證件也持有國有土地證件，究竟是適用《國有土地上房屋征收與補償條例》還是《土地管理法》，政府與法院之間、不同層級法院、不同地區法院，均有著或多或少的分歧。從本質上講，政府征收拆遷是地域性最強的法律服務領域。在主體多元、利益多元、訴求多元的當下，如何更好地服務城市更新改造和新型城鎮化的新局面，本人作為本書作者之一，在本書中結合豐富的實務經驗和扎實的理論功底，以深度參與者的視角對土地房屋征收制度在施行過程中的實操指引，以及遇到的痛點、難點與爭議問題進行了思考、梳理、分析和總結；期待通過本書將一些經驗與大家一起分享，希望準備參與或正在參與土地房屋征收的行政主管部門、律師同仁、被征收人，能通過本書有所啟發和獲益，以期共同為城市更新改造和新型城鎮化貢獻一份力量，并期待對國家統一層面的土地房屋征收法律制度的完善和修訂工作提供有益建議。

走過改革開放的四十多年，晉江從靠海謀生的“農業窮縣”發展為長期居于全國百強縣前十、福建省首位的“現代化縣域城市”。作為“晉江經驗”的深化拓展，晉江新型城鎮化的實踐為加快我國中小城市及城鎮改革發展提供了新鮮經驗，具有較強的示范意義和參考價值。晉江，或許就是無數座中國縣城的“課代表”。

2022年是“晉江經驗”提出20周年。值此歷史時刻，特組織編撰《政府土地房屋征收項目專項法律服務指引——以晉江經驗為例》，以示祝賀！期待“晉江經驗”在推進為民惠民的新型城鎮化進程中不斷得到新的深化與拓展，呈現更多靚麗、更多精彩！

曾志群

2022年11月11日

[1] 中共福建省委、人民日報社聯合調研組：《積極探索中小城市新型城鎮化之路——福建省晉江市推進新型城鎮化的經驗與啟示》，來源于人民網：http：//politics.people.com.cn/n/2014/1222/c1001-26248756.html，最后訪問時間：2022年8月15日。