第二章 大數據數字政府治理的理論政策

第一節 大數據數字政府治理的轉型

一 以習近平網絡強國戰略思想指導數字政府建設

隨著互聯網技術和數據分析技術的快速發展，信息化手段在社會治理過程中日益發揮著重要的作用。為推進國家治理體系和治理能力現代化，中國特色社會主義理論進行了多次理論創新，在我國數字化轉型過程中發揮著重要的指導作用。

（一）在2015年第二屆世界互聯網大會上的講話

習近平總書記指出，在當今社會，以互聯網為代表的信息技術飛速發展，給社會生產帶來了新的變化，為人們的日常生活造就了新的室內空間，擴展了國家整治新的領域，進一步提高了人們了解和更新改造全球的工作能力。

“十三五”時期，明確提出執行網絡強國發展戰略及其“互聯網”計劃等，是為了更好地促進對互聯網的運用，發展奮發向上的網絡媒體，擴展互聯網經濟室內空間，推動互聯網和社會經濟結合發展。

（二）在2016年網絡安全和信息化工作座談會上的講話

習近平總書記提出，當今世界，信息技術的發展非常迅速。要提升信息基礎設施，提升信息資源深層融合，連通社會經濟發展趨勢的信息“主動脈”。發展網絡信息事業，必須貫徹以人為本的發展思想。要以信息化推動國家治理體系和治理能力現代化，統籌發展電子政務，構建綜合性在線服務平臺，分級分類推進智慧城市建設，突破信息壁壘，構建國家信息資源共享體系，更好地利用信息化感知社會形勢，暢通溝通渠道，輔助科學決策。

（三）在2017年中央政治局第二次集體學習時的重要講話

習近平總書記強調，必須分析當前形勢、精心謀劃、推進布局，努力積極了解大數據的現狀和趨勢及其對社會經濟發展的影響，并分析在我國整個大數據發展方面所取得的成就和面臨的挑戰，推進國家大數據戰略實施，加快完善數字基礎設施，促進信息資源的一體化和開放共享。為了更好地服務于我國經濟社會發展和人民生活的改善的需要，我們要確保數據安全，加快數字中國建設。

（四）2019年致首屆數字中國建設峰會的賀信

習近平總書記強調，當今社會，信息科技自主創新與日俱增，智能化、數字化、智能化系統深層次發展，在推動社會經濟發展、推動國家治理體系和治理能力智能化、達到老百姓日益提高的幸福生活要求層面充分發揮著越來越關鍵的功效。黨的十九大勾勒出決戰全方位基本建設全面小康社會的美好前景，打開了全方位基本建設社會主義社會智能化國家、完成中華民族復興的新征程，制定了基本建設網絡強國、數字經濟、智慧社會的戰略布局。加快數字中國建設，就是要適應我國發展新的歷史方位，全面貫徹新發展理念，以信息化培育新動能，用新動能推動新發展，以新發展創造新輝煌。

（五）指導建設數字政府

在數字時代背景下，習近平網絡強國戰略思想與時俱進地提出了發展大數據、電子政務、智慧城市等戰略布局，堅持以人民為中心，提升人民的獲得感、幸福感、安全感，為提升國家治理能力、完善國家治理體系準備了思想條件，為數字政府建設奠定了理論基礎。

二 數字政府轉型的關鍵

政府對數字技術的依賴逐漸增強，以提高反應速度、增強社會彈性。但在推進數字政府過程中還面臨著各種挑戰。

（一）數字化轉型戰略與數字思維

戰略是轉變過程的基石。戰略是否著眼于整體，是否具備系統化思維，是否明確主要矛盾與次要矛盾，是否保持開放，對于數字化轉型而言有深遠影響。數字化的轉型不僅是技術性的完成，而且它必須站在新的角度對待舊難題。智能化邏輯思維有別于大部分機構，尤其是公共行政機構看待外部世界的方法。它是對相關者的不同思索方法，發布產品和服務的不同方式，以及不同的工作方式。雖然關于數字思維的定義目前還沒有達成共識，但對于獲得數字思維的組織來說，有幾個共同的特點：功能開放、協同創造、關注用戶和處理方式靈活，這些特點在大多數政府機構中并沒有根深蒂固。我國地方數字化進程的實踐中，通過統籌的數字化機構進行管理，地方領導的支持和管理機構的統一有利于加強頂層設計，協調各方面利益，進行統籌規劃，減少數字化進程中的障礙，推動數字化的穩步發展。財政資金的支持是數字化必不可少的先行條件。更多的財政資金支持有助于完善和升級軟硬件設備，吸引人才。除此之外，還利于促進數據資源的進一步開發，為公眾提供更優質的服務，獲得更高的社會效益和經濟效益。

（二）充足的政府數字服務創新

政府部門的內部系統并不總是與互聯網公共服務系統的可用性和實效性相匹配，雖然自主創新有所增加，但是政府部門通常很難緊跟技術發展趨勢。數據服務整體規劃全過程中存有很多阻礙，如數據來源不一致、缺乏集成的工具集、零散的工作流和不相交的技能集等障礙。通過使用清洗的數據，機構能夠從探索資源、服務或主題活動逐漸搭建人性化的公民之行。如果用戶發覺使用數據感受是積極主動的，他們能夠變成此項服務的推動者，進而吸引住新用戶。如何通過在線服務讓公眾參與并及時跟蹤他們，以保持他們的興趣和業務，是機構亟待考慮的問題。是否將更好的服務作為首要考慮因素決定了機構是否優先為了便民服務投入人力、物力。提供更好的服務作為首要考慮因素的機構會更傾向加大在數字化上的投入，在數字化變革中會采取更積極的態度。

（三）政府機構在擴大數字業務方面的有效性

首先，數字戰略與業務重點之間的不一致，如果沒有更廣泛業務的支持，戰略規劃就不可能存在。其次，組織還沒有做好應對變革的準備，沒有采取行動的緊迫性，或者沒有準備好接受變革帶來的變化，那么提升依然緩慢。同時，提高工作人員的數字技能對其業務的成功至關重要，但是很多機構并沒有形成正式的培訓方案。數字化變革的部門文化包括是否對冒險采取積極的態度，是否將服務對象作為首要考慮因素。政府對冒險采取積極的態度更傾向于大膽采用新興的科技，順應時代號召來尋求改變。而風險規避型的部門文化則更傾向于在保障萬無一失的情況下采用新興技術。

（四）數據與政策和管理實踐的有效融合

現行政策決定了政府部門是不是能夠以及怎樣收集個人信息，怎樣制定政策來具體指導數據收集、歸納和公布數據的頻率和狀況，確定數據是能夠供群眾使用的或是受保護的。但當前數據如何與政策、管理實踐和技術交織在一起，以及這些因素如何嵌入并影響數據質量還未明確。數據采集、管理方法和應用的規章制度、機構和社會發展狀況都可能會影響政府部門公共數據的政策分析使用。現在還缺少政策、治理機制、數據管理協議、數據和技術標準以及政府內外的各種技能和能力的有效融合。政府數字化涉及國計民生的數據整合，一旦泄露而被違法分子利用，后果不堪設想。因此，數字化建設中一定要將信息安全置于重中之重。信息安全保障水平也是政府信息化水平的重要影響因素。

（五）公務人員的數字素養

公務人員的數字素養包括部門領導和員工是否具有相應的數字化思維和數字化技能。數字化思維指對數字化有清晰的認識，具有宏觀統籌的思維；數字化技能指一定的數據處理能力。部門領導對數字化的認識直接決定了其推進數字化的決心和方略，宏觀統籌的思維則有利于領導制定根本性的數字化戰略，將本部門的數字化統籌于數字化政府的全局建設中，并從部門的實際出發，將數字化與部門特點融合，制定符合部門特點的數字戰略。一定的數據處理能力有利于領導理解數字化，更好地推進數字化的建設。同時也便于領導利用數字化的成果，提高管理水平，更好地為人民服務。部門職員對數字化的認識程度決定了其對數字化的信心，影響其參與的積極性。宏觀統籌的思維有利于了解自己在數字化進程中的地位和作用，積極為數字化建言獻策。

（六）面向市場的數字資源服務

數字資源市場化是數字化進程的一個目標。通過向市場進行數字服務有利于更充分地利用數字資源為民服務，獲得社會經濟效益。為公眾提供數字化服務是指向公眾提供部分政府數據以便不同機構進行分析，制定銷售和服務戰略。影響政府向公眾提供市場化數據服務水平的因素包括信息的利用率和定制化的服務水平。信息的利用率受信息透明度和數據處理水平的影響。信息透明度指被公開的社會信息的比例。這主要出于對公眾隱私、人身財產安全的保護和保障國家安全的考慮，同時也要考慮部門的意愿。因此，不同性質部門的信息透明度差別較大。數據處理能力指政府處理現有和過去數據的能力。這在一定層次上是由現有員工的數據處理技能決定的，也是由部門的歷史發展水平決定的。一些部門的歷史數據大多保存在紙上，實現信息化難度較大、成本較高。定制化的服務水平指政府部門能不能針對不同用戶的需求為其量身打造數據服務。這對部門員工的數據處理能力和能否設身處地為民服務的意愿有較高的要求。要做到設身處地地為民服務，就需要讓公眾參與到數字化的建設過程中。要做到在平臺建設過程中普及以用戶為中心的設計思維，針對公眾的評價和投訴建立迅速反饋的機制。