第一節 大數據數字政府的發展歷程

在人類漫長的文明史上，從農業到工業，從刀耕火種到聲光化電，每一次變革都會使人類的組織方式、治理方式和制度體系隨之改變。隨著信息革命的持續席卷和普及，計算機成為人們生活中的必需品，電子信息技術也以其本身與眾不同的風采，吸引了整個世界。

政府部門要想緊跟社會的發展趨勢，就必須調整其執政方法、執政方式、執政觀念等，運用電子信息技術對政府部門的辦公管理制度開展重塑，才可以使政府部門與社會發展對接。現在的政府在數字平臺上處理政務已經司空見慣。例如，視頻會議系統、互聯網大選、在網上聽證會及其互聯網政治論壇等方式早已變成了數字政府辦公的日常方式。

隨著數字技術的不斷發展與政府治理方式相融合，圍繞著整個政府的文化氛圍也發生了巨大的變化。第一，數字政府的建立，提高了政府的辦事效率，擴大了政府和公眾進行溝通的渠道。第二，數字政府的建立，更加有效地做到了政務公開，政府的一系列重大決策，公民能夠第一時間知道。第三，隨著數字政府的發展，傳統政府“人治”的思想逐漸被模糊化，政府和公眾都能夠按規矩辦事，依法治國的理念更加深入人心，公民可以拿起法律武器保護自身的權益，與此同時，政府的辦公人員也會受到法律的約束。

20世紀末21世紀初，世界各國開始推動數字政府治理。數字政府整治分成四個階段：發展階段、交互階段、事務處理階段和數字化階段。歐美發達等國家處于事務處理階段或數字化銜接階段，發展中國家基本上處于交互階段或與事務處理銜接階段，欠發達國家處于發展階段。我國現階段的數字政府整治處于交互階段與事務處理階段銜接的全過程中。數字政府的變化主要表現在以下三個方面：第一，社會生活的全面“信息化”與“網絡化”。信息采集技術的不斷發展和信息存儲成本的大幅下降，人們在生活中互動越來越高頻，同時我們的日常行為也逐漸變得可被記錄、監測和預測，“人是一切數據足跡的總和，人們的行為以數據的形式被記錄、被儲存和被處理”。第二，政府服務的“智能化”與“精準化”。政府不同部門數據的融通開放使政府服務從粗放式管理轉為面向個人的精準化治理。第三，信息傳播的“扁平化”與“多中心化”。當信息的生產和流動從精英轉向社會的每個個體時，人們使知識和信息資源在社會全體成員之間自由流動，對于社會公共問題的治理也逐步轉變為多主體參與和協商。

一 國內發展背景

我國于1990年申請注冊一級域名“.CN”,1994年連接國際性互聯網，1999年由國家經委經濟發展信息管理中心和中國電信網帶頭，協同40多家部委局的信息主管機構一同運行“政府部門網上工程項目”，自政府部門網上運行至今，黨中央、國務院辦公廳及中央辦公廳、國務院辦公廳、國家發改委、國家工信部、國家財政部、通信管理局和國家廣電總局等中央部委（辦、局）陸續頒布了170多項政策，涉及通信業發展、信息基礎設施建設和運用、電子政務建設工程整體規劃和項目風險管理、政務服務互聯網建設、政府門戶網站建設管理和內容、信息資源綜合利用及共享資源、軟件系統及政務服務數據平臺、行政審批制度體制改革、信息安全防范措施、互聯網大數據、“互聯網+政務服務”運用及網絡輿情監控發展趨勢等行業。體現在“互聯網”、互聯網化和“互聯網”環節在我國電子政務基本建設的工作重點及總體目標趨向。

從中國科研成果來看，以數字政府為研究對象的成效較為罕見，最早是竺干威教授在2008年正式譯介鄧利維的數字治理理論，中國的專家學者才逐漸關心數字治理理論，認為數字治理理論切合的是新公共管理基礎理論的邏輯性。黃珍瀟發文詳細介紹了英國的數字政府整治狀況。徐頑強等撰文剖析了數字政府治理全過程中社會組織的參與動機、參與窘境和參與構思。戴長征和鮑靜根據社會制度演化過程對數字政府治理進行剖析。王少泉發文剖析了數字政府治理構造的演變狀況，治理基礎理論的轉化情況、具體內容、特性與發展方向，利益相關者參與數字政府治理的窘境及破譯方式，英國數字政府治理工作經驗在中國的運用難題等。

2000年，在時任福建省省長習近平同志的領導下，開啟“數字福建”建設，標志著我國進入數字治理（1.0）時期。黨的十八大（及以后眾多數字治理措施的執行）標志著我國進入數字治理2.0時代。近些年，中央及當地政府對數字政府治理高度重視，如習近平總書記于2017年12月8日在中央政治局第二次團體學習培訓時強調，實施國家大數據發展戰略，加快建設數字中國，使得我國數字政府治理進入全新升級時期。

2018年，黨的十九大提出要加快網絡強國、數字中國和智慧社會建設。面向信息社會，從信息化時代轉為大數據時代的時下規定大家進一步提高應用大數據技術和信息化管理方式提升工作中的工作能力和水準，提高國家治理管理體系和治理工作能力智能化水準。

隨著，人工智能技術、互聯網大數據、物聯網技術等新技術不斷創新發展，信息產業邁入更寬闊的發展空間。各國應緊跟時代大潮，共同擔負起發展的責任，面對網絡發展帶來的挑戰和機遇。

二 國外發展背景

美國在構建數字政府文化方面處于領先地位。2012年，美國總統奧巴馬發布“云優先選擇計劃”，明文規定聯邦政府務必應用統一的數據系統軟件，提升資源使用率，為公眾出示堡壘服務項目。該計劃意味著美國創建了完善的數字政府，平穩的數據系統軟件有利于政府統一的管理，融洽政府與公眾的關系，產生“以公眾為管理中心”的數字政府服務創新。

英國政府在2009年發布了《數字英國報告》，該報告提出把不同政府的數字系統進行組合統一管理，真正實施全國聯網。

其他發達國家的政府也為構建數字政府文化不斷探索。新加坡《電子政府2015》明確提出在2015年完全進行“一站式”網址的執行。日本2009年公布了《數據日本自主創新計劃》，強調日本要在2015年打造出全國的“霞關云計算技術”數字平臺，全國各地都能夠在線辦理業務，這一便民利民的措施，也為搭建數字政府奠定了牢靠的基礎。各國的研究成果，實際上直接包含“Digital government governance”這一名詞的文獻極少。英國學者帕卻克·鄧利維是數字治理理論的代表人物，他提出應當把信息科技及其信息管理系統引入公共事業管理中，從而激發數字政府治理。近年來，他進一步明確提出應當將互聯網大數據、云計算技術等優秀的電子信息技術應用于（虛似）公共文化服務的全過程中以提高數字政府治理水準。他分析了數字政府治理過程中的政府監督問題，他認為推進民選政府和為其服務的公共行政機構的問責制是民主社會的基本原則。這一原則也應該存在于數字政府治理過程中。盧娜里斯等發文強調應當在數字政府治理全過程中根據機構間合作和信息科技的應用造就公共性使用價值。

近十幾年來，世界各國學者對數字政府治理的研究大多數是實證法研究，也就是怎樣合理地根據可靠的數據檢測數字治理基礎理論應用于政府部門治理中。但是世界各國學者對數字政府治理的研究過度重視數字政府治理內涵、外延的研究，對現況和市場前景研究比較欠缺，尤其是極少從宏觀經濟層面對數字政府治理進行深層次挖掘。

三 數字政府治理的現狀

數字政府治理發展階段的高低和一國的治理能力緊密相連，為了提升我國治理能力，對數字政府治理的現狀進行研究十分有必要。

數字政府到底是什么呢？數字政府就是政府利用數字化思維、理念、戰略、資源和工具對政府的體制、技術以及管理進行創新，讓政府各部門在工作中可以橫縱貫通，跨領域辦公，從而提供更加高效和令老百姓滿意的政府服務。

數據是政府信息公開、數據開放和信息服務的基礎，加強數據基礎設施建設，既可以推進“數字中國”建設也能促進國家治理能力現代化。第一，搭建安全可靠的網絡基礎設施和信息資源數據管理平臺，基本建設全口徑整理、全活性核算、全精確管理方法、整個過程鑒定、全層面應用的數據監管管理體系。第二，構建可以信賴的數字政府數據治理管理體系。搭建以數字服務項目、數字協作、數字治理、數字發展趨勢為管理中心的管理體系構架。第三，構建一體化大數據管理中心和線上綜合服務平臺。搭建統一的政府部門數據運作管理處（政務服務中心數據管理處），確保數據完善、精確、可用。構建數據共享資源互換服務平臺、數據監管服務平臺、數據開發者平臺，促進數據共享和共享資源對外開放。

政府數字化轉型發展是推動國家治理現代化的關鍵。打造出服務化政府要同步推動網絡環境治理體系和治理能力現代化建設。第一，全因素推動政府基本職責數字化轉型發展。在國家信息化管理發展戰略統籌規劃的具體指導下，地區政府要依規執行數字化、數字化的市場管理、社會治理等職責，尤其是推動公共服務共享發展、數字化和一體化基本建設。第二，推動“數字政府即服務平臺”的核心理念深入人心，把數字化作為政府出示公共服務和群眾獲得公共服務的關鍵。提高政府數據服務效能，提高群眾與政府的溝通交流、互動交流。第三，緊緊圍繞“五位一體”發展戰略推動數字化發展。

數據服務項目成為自主創新公共服務一體化布局的關鍵。以移動互聯為基本的線上政務服務中心是廣大群眾進行服務項目瀏覽的獲得方式。第一，推動政務公開服務項目、數據服務項目，盡量減少政府服務項目提供和用戶需求的差別。提升政府單位和公用事業單位在線客服覆蓋率，搭建門、網、線、端、點等服務平臺，推動“一網通辦”“一次辦好”。第二，更改政務服務中心工作方法，充分發揮數字政府基本建設中各參加行為主體的能動作用。改革創新公共服務獲得途徑，使群眾可以方便快捷地開展數字識別并獲取公共服務。第三，整合瀏覽方式，連通運用插口，便捷群眾搜索和應用公共資源和數據服務。應用人工智能技術、互聯網大數據等智能技術進一步整合“一站式”服務、全網通辦、申請辦理等做事方式，探尋人性化消息推送，進一步提升政府部門數據服務能力。

數字政府建設是一場從核心理念、規章制度、權利運作到風格建設的多方位多層面轉型，既要提升數字政府建設也要提升統籌規劃。完成了政府部門構造整合、對外開放管理方法、單位協同及其聰慧運作。但在我國政務信息化長過程中時間存在“數據共享難、數據信息共享資源難、業務流程協同難”的問題，主要原因在于政府治理核心理念變化不及時和體制機制改革創新相對落后等。因此，地方黨委需要從互聯網營銷考慮，從體制機制上對數字政府的發展趨勢作出整體規劃和部署，健全數字政府建設的組織架構，針對現階段地區經濟發展不平衡而造成的全國各地數字政府建設差別大的難題，貴州省要加速完成省內數字政府的整合，加速統一政務服務管理方法和服務平臺建設，健全數字政府整治的法律法規，為政務服務歸一化處理工作提供依據。提升人才團隊建設，智能化運用優秀人才，進而推動人才的培養文化整合，以便給建設數字政府提供智力支持。

四 大數據數字政府治理遇到的問題及成因

我國數字政府發展的歷史不長，處于發展的過渡階段，建設數字政府任重道遠。

一是數字政府治理有關法律缺乏，并未全方位充分發揮作用。近年來，《國家信息化發展戰略規劃綱要》及《“十三五”國家信息化建設》等文件的頒布，促進了我國政府部門應用數字技術治理公共秩序的發展過程，但數字政府治理的行政規章及政策法規明顯缺乏。法律法規的制定是一個由上而下的全過程，這代表著中央在數字政府治理行業的效率都還沒徹底顯現出來。使得地方政府在推動數字政府治理的全過程中有一定的顧忌，同時也造成一些措施有可能違反規定而停滯不前，嚴重地阻礙我國數字政府治理的進程。

二是地方領導者注意力過度集中在突出地方特色等方面。地方領導者過于注重“特色模式”，因而在推進數字政府治理的過程中經常放棄“普適舉措”，給政府治理帶來許多難題。例如，一些地方政府應用數字技術治理公共秩序時不愿采用“普適措施”而導致線上與線下推廣服務項目不能統一。除此之外，還會出現無法搭建具備特色的方式而停滯不前。這些難題凸顯了地方政府在溝通交流和學習培訓方面做得不足的短板。

三是地方政府多元化參與體制效率較低。我國一些地方政府在應用數字技術治理公共秩序的全過程中創建了高效率的多元化參加體制，以促進數字政府治理能力的提升。比如，四川省級政務云“天府云市場”的上線標志著服務商正式加入四川省的數字政府治理當中。但這種措施還沒有得到普及，已經運用數字技術治理公共秩序的很多地方都沒能有效參與到治理過程中來。這表明我國推進數字政府治理時，橫向結構比縱向結構持續優化的速度明顯慢很多。

導致上述諸多問題的原因有很多，概括來說，我國數字政府治理存在問題的原因主要有：

一是數字政府治理并未做到環節完善。主要表現在以下兩方面：一種是具體措施發生之際各層面也沒有獲得充足的發展，從而遭遇了許多難題乃至具體措施本身又引起了眾多難題。另一種是在與宏觀環境持續“調節”發展趨勢以后，具體措施與宏觀環境的適應能力明顯提高，執行具體措施碰到的難題隨之降低，具體措施本身發生難題的概率也會降低。例如，現階段開展的數字政府治理也是這般，現階段在我國政府部門應用電子信息技術治理社會秩序的水準雖然已有明顯提高，但是與英國、美國、法國相比，總體水平不高，數字政府治理有待繼續完善。

二是地方政府管理者受政績觀危害而一味求進。近些年，我國政府部門考量政績時不再過度關心GDP年增長率，但是政績考核仍然是公職人員升職的關鍵指標。我國許多地方政府都應用電子信息技術治理社會秩序，一部分地區更是搭建了極具特色的治理方式。比如，安徽省合肥市蜀山區政務服務中心在數字政府治理過程中推出“政務快遞免費送”，并推廣到甘肅省武威市、湖北省十堰市等地，但在其他省份并沒有進展。

三是地方政府不重視多元主體參與數字政府治理。從我國政府的實體公共服務供給的演變可以看出，政府邊界呈現出先擴張再收縮的演變狀態。數字時代的到來使虛擬空間中公共服務的供給成為必需，但是某時間內私營部門和公民等主體參與供給虛擬公共服務的能力不夠，所以政府邊界隨數字政府治理進程的推進呈現出擴張態勢。這種情況在政府運用數字技術治理公共秩序之初很正常，數字政府治理水平顯著提升以后，公共部門、私營部門等主體參與到治理進程中就是必然之舉。我國很多地方政府都已經能夠較為有效地運用數字技術治理公共秩序，但某些地方政府還不重視其他主體參與到治理中的重要性，其領導者認為不用構建、運行多元參與機制推動數字政府治理進程，導致一些地方政府還沒有構建多元參與機制，也沒能有效提升效能。