一 “便民五事”制度的形成

南宋在特殊的條件下匆忙建國，最高統治者在金軍一次又一次的進逼下，毫無抗戰的勇氣和決心，一味地狼狽南逃。盡管國土面積比北宋減少了很多，但是，南宋治理國家的諸多理念和措施大多還是沿襲北宋舊制。在任命地方州縣官方面，南宋仍然奉行的是中央集中任命、定期輪任、任用回避等制度。因此，官員到地方任職以后，最高統治者最關心的問題之一就是如何讓地方官員聽命于朝廷并認真履職，能深入基層、盡量真實地了解民間疾苦與邊防利害，為中央重大決策提供可靠的信息來源，這一問題是專制主義中央集權體制下不容忽視的大事。監察制度是一方面，調動地方官員的主觀能動性也是不容忽視的一個方面。“便民五事”[3]制度就是這一大背景下的產物之一，該制度形成于南宋前期，條例規定知州、監司到任半年后，必須報送一篇奏章，內容是就自己轄區內的民事或者邊防提出5個問題及解決方案。這種包含5條意見或建議的奏章不是隨便分成5條的普通的上奏，而是一種特指的、帶有一定強制性的奏章形式。

這種五事奏章，需要具備以下幾個特征：一是主體限定，上奏主體是知州和監司，而且以知州為主；二是時間規定，即在這些地方大員到任半年后；三是內容限制，即所陳述的內容必須是“民間利病”或者“邊防利害”之類的要務。所以，這種特指的“五事”通常被稱為“便民五事” “民間利病五事”，全稱是“民間利病或邊防五事”，別稱“寬民五事”“裕民五事”或“病民五事”“到任五事”等，簡稱“五事”。

此外，這些奏章帶有強制性，所謂“著令：守臣到任半年，當以裕民五事聞諸朝”[4]。后來演變成了大臣們常常引用的針對條陳五事的“淳熙法”和“慶元令”等行政條法。雖然有時下詔稱這類奏章可以不受5條限制，但制度上通常要求是5條。在南宋艱難立國的過程中，這成為迫使地方長官勤政的強制性措施之一，大多數官員也能夠在到任以后，深入尋訪“民間利病”，以為民解憂為己任。

就現有查到的史料看，要求知州到任半年后上奏便民五事的詔令，最早出現在紹興三年（1133）二月二十八日（甲寅），宋高宗下詔：“自今守臣到任半年，先具民間利害，或邊防五事來上。因以察其材能。”[5]之所以定為五事，或許與以往臣僚奏章較多分為5條有一定關系。當時，知信州連南夫迅速遵照這一詔令上書言事，但他沒有受5條之限，而是“應詔論十一事”[6]。

此后，知州之外，監司也同樣被要求條奏五事。紹興三年八月二十二日，新任提舉廣南路市舶姚焯提出，希望到任以后和知州一樣上奏五事，“或見本路民間有的實利病，乞依守臣五事例，得以條具聞奏，庶幾遠民咸喻德意”[7]。這一建議被采納，“自是監司皆得條上”[8]。紹興年間，這一規定一直認真執行。其中，紹興二十六年曾詔令可以不限5條，只要所言是真實情況即可。

宋孝宗淳熙六年（1179）“申嚴舊制，守臣到任半年以上，具民間利病五件聞奏”[9]，并進一步把此制修進法律條文，稱為《淳熙法書》，趙汝愚稱之為《淳熙重修令》[10]。寧宗慶元年間，這一制度又被修入《慶元令》。宋理宗淳祐年間再次申明這一法令。所以，南宋時期，臣僚們在上奏便民五事時，往往稱引用某某詔令，或者稱根據某某令而奏。如，紹興二十六年秦檜死后，罷職多年的洪適起知荊門軍（治今湖北荊門市），他在便民五事奏狀的開篇即稱：

臣伏睹紹興三年二月二十八日手詔：應諸路守臣到任及半年以上，先具民間利病或邊防五事聞奏。臣恭惟陛下，勤恤民隱……仰體陛下愛民之心，不敢以不可施行之事，徒塞詔旨。[11]

淳熙六年，知南康軍（治今江西廬山市）朱熹上奏“民間利病”時，自稱是依照淳熙詔令的“元降指揮”行事。[12]理宗朝，真德秀在《江西奏便民五事狀》中，明確稱“檢準《慶元令》：諸監司、守臣到任半年以上，各具便民五事開奏”[13]。度正的五事奏章也明確稱：“檢準《慶元令》：諸守臣到任及半年以上，具的實民間利病事件以聞”；或曰“檢準《慶元令》：到任半年以上，具的實民間利病或邊防事件以聞”[14]。大臣們大都以詔令、條法作為自己上奏的前提，說明五事奏章制度在當時是有法可依的。