一 從因俗而治到改設行省：清朝治理新疆方式的轉變

（一）清朝對新疆的因俗而治

清朝初期，新疆尚未處于王朝實際統治之下，北部為準噶爾部游牧地，南部由封建領主控制。南疆東部的哈密、吐魯番等地處于早期領主制階段，西部的塔里木盆地由伯克統治，“處于正向封建地主制過渡的封建領主制”。[4]乾隆朝統一新疆后，確立了因俗而治的治邊方略，在北疆蒙古、哈薩克游牧地區以及哈密、吐魯番實行札薩克制，在南疆的塔里木盆地實行伯克制，同時，根據大量內地漢人進入巴里坤至烏魯木齊一帶從事農業生產的實際情況，在土地開墾集中的地區設置州縣。札薩克制、伯克制、郡縣制并存的管理體制一直延續到清朝末期。總體來看，清朝通過治理方式多元化，在統一新疆后快速完成了對新疆的統合。

清朝統一新疆后在新疆采取因俗而治的政策，實施多元化治理，既是自身國勢強盛、有能力震懾邊疆地區的體現，同時也與西北邊疆周邊形勢密不可分。統一伊始，清朝在新疆的統治范圍以西是哈薩克、柯爾克孜各部落的游牧地，再向西則是向清朝朝貢的汗國、部落。直至18世紀末以前，日后對新疆影響最著的英、俄兩國勢力尚未靠近新疆。英國勢力遠在恒河中下游，俄國則在奧倫堡、彼得羅巴甫洛夫斯克、謝米巴拉金斯克一帶經營。既無外部威脅之虞，清廷尚有震懾之威，加之清朝在南疆地區較諸準噶爾統治時期實行輕徭薄賦政策，[5]新疆因之在乾、嘉兩朝保持了六十余年的穩定。

19世紀初，平靜的外部環境被打破。彼時，浩罕國開始崛起于費爾干納盆地，其勢力并向喀什噶爾地區滲透，張格爾之亂以后，借機侵擾新疆，染指喀什噶爾，鼓吹“把勝利之軍開進喀什噶爾，占領它，使之聽命于我們威嚴的汗的統治”。[6]19世紀中葉以降，俄國勢力侵入巴爾喀什湖以東以南地區，逼近伊犁；英國則占據了印度河流域，染指克什米爾，逼近新疆西南邊界。

在外部環境惡化的同時，清朝對新疆內部的掌控亦出現危機，這在由伯克治理的南疆地區表現得尤為明顯。乾隆朝統一新疆后，雖然通過廢除伯克的世襲制、削弱伯克治權、政教分離等手段將伯克“由世襲土官改為朝廷流官”，[7]但這種有限度的改土歸流并未改變南疆基層治權由伯克掌控的本質。道光年間，此種有限度改土歸流的弊端逐漸暴露。伯克長期壟斷基層治權，造成清政府垂直管理的斷層，南疆基層民政事務已脫離清政府的管控。同時，伯克對基層治理的把控造成清政府的輕徭薄賦政策并不能惠及普通民眾，伯克在轄地內大肆兼并土地，階級矛盾日益突出，道光年間的烏什事件即由阿奇木伯克阿卜杜拉的暴虐統治引發。內外情勢說明清朝統一新疆以來的治理觀念和治理方式已無法繼續將新疆置于有效控制之下，必須變革治理理念和治理方式，以達到重新統合新疆的效果。

清朝在新疆因俗而治的目的在于借助族群精英施行有別于行省體制的間接治理，以最小成本將新疆納入王朝疆域。乾隆朝以降，新疆雖時有叛亂發生，而嘉、道、咸各朝尚能平叛有方，新疆未成肘腋之患。但至同治朝，列強對清朝邊疆地區尤其是對傳統藩部地區的滲透和侵占日甚，繼而釀成影響清朝疆域形態的邊疆危機，新疆在整個疆域中的地位遂成為一個突出問題。這在海防與塞防之爭中有突出的表現。

（二）海防、塞防之爭與清朝治理新疆理念的轉變

19世紀60年代以降，列強勢力不斷向新疆滲透，新疆治理危機凸顯。為了應對危機，避免新疆從王朝疆域中脫離，清朝對治疆理念進行大幅調整，此種調整突出表現在海防與塞防之爭中。同治四年（1865），中亞浩罕汗國軍官阿古柏入侵新疆喀什噶爾，不數年，侵占了南疆各城。同治九年（1870），阿古柏又入侵北疆，占領烏魯木齊、吐魯番等地，新疆大部落入阿古柏手中。此時，與新疆接壤的沙俄亦趁機進犯新疆，于同治十年（1871）五月入侵伊犁，揚言“伊犁永歸俄轄”，[8]并向其他地區擴張，控制了準噶爾盆地西部地區。

面對外部勢力的入侵，清政府并未采取及時有效的措施，在得知俄軍侵占伊犁，“尚欲帶兵前往收復烏魯木齊”后，[9]方采取應對之策，命身在烏里雅蘇臺的署伊犁將軍榮全速赴伊犁與沙俄談判；命在甘肅高臺的烏魯木齊提督成祿帶兵出關，會同駐扎甘肅安西的哈密幫辦大臣景廉謀劃收復烏魯木齊；命劉銘傳從甘、涼一帶出關；命陜甘總督左宗棠接替成祿的防務。與此同時，清政府分別在塔城和北京與沙俄代表談判，但毫無結果。[10]但在談判過程中清政府逐漸意識到沙俄“不止在要求重幣，亦不僅竊踞伊犁，將盡新疆之地皆為己有而后已”。[11]

然而就在此時，日本于同治十三年（1874）春以琉球船民在臺灣遇害為借口，出兵侵犯臺灣。十月，清政府接受英、美、法等國的調停，與日本簽訂中日《北京專約》，賠償日本白銀五十萬兩，承認琉球是日本屬國。

面對西北與東南同時出現的邊疆危機，廷臣疆吏在國防戰略重點的選擇上出現了嚴重分歧，由此引發了中國近代史上的海防與塞防之爭。同治十三年（1874）十一月，直隸總督李鴻章上《覆奏海防條議》，力主海防，放棄新疆。兩江總督李經羲、山西巡撫鮑源深、河南巡撫錢鼎銘、閩浙總督李鶴年以及沿海省份地方官員多贊成其說，并得到醇親王奕譞、刑部尚書崇實等重臣的支持。陜甘總督左宗棠力主收復新疆，海防與塞防并重，得到了軍機大臣文祥、湖南巡撫王文韶、江西巡撫劉秉璋、江蘇巡撫吳元炳、漕運總督文彬等官員的支持。從雙方的觀點來看，海防與塞防之爭的核心問題是，在內憂外患背景下，如何重新定義疆域以及新疆在疆域中的地位問題，即新疆是可棄之夷地還是必爭之祖業。

關于新疆之地位，海防派代表人物李鴻章從海防重于塞防立論，認為“新疆不復，于肢體之元氣無傷，海疆不復，則腹心之大患愈棘”，繼而主張中國無久守新疆之能力，應棄守新疆，稱“近日財用極絀，人所共知，欲圖振作必統天下全局，通盤合籌而后定計，新疆各域自乾隆年間始歸版圖，無論開辟之難，即無事時歲需兵費尚二百余萬”，但“徒收數千里之廣地而增千百年之漏卮”，“其地北接俄羅斯，西界土耳其、天方、波斯各回國，南近英屬之印度，外日強大，內日侵削，今昔異勢，即勉圖恢復，將來斷不能久守”；“論中國目前力量，實不能兼顧西域，師老財匱，尤慮別生他變”。他主張仿照曾國藩“暫棄關外，專清關內”之議，“但嚴守現有邊界，且屯且耕，不必急圖進取”，“招撫伊犁、烏魯木齊、喀什噶爾等回酋，準其自為部落”，如越南、朝鮮略奉正朔即可，如此“兩存之則兩利”。[12]此種主張實際上是將新疆在疆域中的地位由藩部降為屬國，將新疆邊緣化，放棄清朝收復新疆以來對新疆的治權。

海防論的核心觀點是棄守新疆，但棄守新疆并非肇端于海防與塞防之爭，而是有著復雜的歷史淵源。自乾隆朝平定新疆以降，清廷官員不斷對踞守新疆進行“成本評估”，即使在乾隆戡定新疆之初，因每年從內地援撥新疆二三百萬兩白銀，就有人認為這是“耗中事西”，[13]得不償失。此后，每當新疆出現戰事或危機，棄守新疆的言論就會隨之而起。清中葉以后，國力式微，大和卓的后裔不斷在南疆制造叛亂，此時一些官員認為新疆已成為一個沉重的負擔，“取之雖不勞，而守之或太費”，[14]主張放棄新疆。道光朝清軍進剿張格爾之亂克復西四城后，參贊軍務武隆阿建議“西四城各塞環逼外夷，處處受敵，地不足守，人不足臣”，“與其糜兵餉于無用之地，不若歸并東四城”。[15]1830年，在平定玉素甫入寇過程中，署理陜甘總督鄂山再次主張西四城“防守實難周密”，“又值糜餉勞師，以國家有用之經費，用之于無益之荒陬”，不如令其仿土司之制自行保護。[16]咸同年間，隨著邊疆危機的加深，棄守新疆的言論更是甚囂塵上。1857年，署理甘肅布政使張集馨提出除烏魯木齊、伊犁兩地外，放棄新疆其余各城，“回八城防兵及辦事大臣撤回”，“南路如果裁撤安靜，再議北路”。[17]至同治末年，隨著阿古柏和沙俄勢力對新疆侵略的加深以及東南方向海疆危機的爆發，棄守新疆的言論得以集中出現并在封疆大吏、廷樞要臣中獲得了更廣泛的支持。

有清一代棄守新疆的言論亦有著深刻的思想根源。在華夷之辨框架下，時人大多認為新疆在疆域構造中的重要性遠遜于中原地區，因此，一旦邊疆地區出現危機，就有人提出舍棄這些地區以求中原的安定。不獨廷臣疆吏，彼時時論亦有“慎固封守”新疆未失之地，已失之地“不必急急于此時”之論。[18]且此種言論此后也未因海防、塞防之爭結束而終結。[19]李鴻章之后，譚嗣同更是提出將蒙古、新疆、西藏分賣于英俄，“結其歡心，而坐獲厚利”。[20]

與海防派在華夷之防框架內討論新疆在王朝疆域中的地位問題并得出新疆可棄的觀點不同，塞防派更多地將新疆視為“祖宗基業”，而非可以隨意放棄之地。

左宗棠從歷史上新疆對于整個疆域的完整和安全的重要性角度說明新疆之不可棄：“伊古以來，中國邊患，西北恒劇于東南”；“我朝定鼎燕都，蒙部環衛北方，百數十年無烽燧之警”，“蓋高宗朝削平準部，兼定回部，開新疆，立軍府之所貽也”；“重新疆者，所以保蒙古，保蒙古者，所以衛京師”；“若新疆不固，則蒙部不安，匪特陜、甘、山西各邊時虞侵軼，防不勝防，即直北關山，亦將無安眠之日”；“今之與昔，事勢攸殊，俄人拓境日廣，由西而東萬余里，與我北境相連，僅中段有蒙部為之遮閡，徙薪宜遠，曲突宜先，尤不可不預為綢繆者也”。[21]其中，新疆、蒙古、京師三者在國土防衛方面的連帶關系是左宗棠力主收復新疆最重要的邏輯支撐。

表面上的零和之爭并未產生非此即彼的結果，清廷最后實際上同時接受了海防派與塞防派的主張，海防、塞防并重，光緒元年（1875）五月三日頒諭：“左宗棠奏海防塞防實在情形并遵旨密陳各折片，所稱關外應先規復烏魯木齊，而南之巴、哈兩城，北之塔城均應增置重兵以張犄角，若此時即停兵節餉，于海防未必有益，于邊塞大有所妨，所見甚是”，任命左宗棠“以欽差大臣督辦新疆軍務”，令西征部隊“速籌進兵，節節掃蕩”；[22]五月三十日，又在海防上做出人事安排，任命李鴻章為北洋大臣，沈葆楨為南洋大臣，主持海防。[23]海防、塞防并重反映了彼時清廷在國力式微、無力以祖宗成法統合疆域的情境下，對王朝領土、邊界、主權的再次確認和界定。[24]但這一決定并未終止海防與塞防之爭，隨著左宗棠收復新疆進程的推進，爭論仍在持續。

從光緒二年（1876）八月清軍發動收復新疆的第一場戰役至該年十一月，清軍接連收復米泉、烏魯木齊、瑪納斯等要地，在北疆的阿古柏勢力被剿除。清軍的順利進軍并未消除有關新疆的爭論，此時爭論的焦點是清軍應該進軍到何處，即完全收復新疆還是部分收復新疆。

武英殿大學士文祥此前雖力挺左宗棠收復新疆，但他實際上主張以收復烏魯木齊為終點，“烏垣既克之后，宜趕緊收束，乘得勝之威，將南八城及北路之地酌量分封眾建而少其力”，“慎勿因好大喜功，鋪張過甚，致墮全功”。[25]與李鴻章同主海防的鮑源深奏稱：“自烏魯木齊、瑪納斯二城克復，天威已足遠震，似規取南路之舉尚可緩進徐圖。”[26]帝師、戶部右侍郎翁同龢也認為收復北疆已達到目的，如進軍南疆則是“空中原而營石田”的徒勞之舉。[27]出自李鴻章門下的郭嵩燾認為收復北疆“得一鎮守烏魯木齊之大臣，信義威望足以相服，可保百年無事”，[28]主張放棄南疆。

停兵北疆的主張雖甚囂塵上，但力主收復全疆的左宗棠不為所動，繼續進軍，并于光緒三年（1877）五月取得重大勝利，打開了南疆門戶，阿古柏身死。光緒三年六月，在“南八城門戶洞開”之際，清廷密諭左宗棠“統籌全局，直抒己見”，[29]“體察情形，斟酌核辦”。[30]左宗棠因之于光緒三年七月二十六日、十月七日分別上《遵旨統籌全局折》和《復陳辦理回疆事宜折》。他在兩份奏折中力主南疆“地不可棄，兵不可停”，認為以餉源而言，南疆富饒過于北疆，“若全境收復，經畫得人，軍食可就地采運，餉需可就近取資，不至如前此之拮據憂煩，張皇靡措也”。[31]在左宗棠的堅持下，加之軍事上的節節勝利，清政府最終下定決心收復全疆。光緒三年十二月，西征軍肅清和田之敵，取得完全勝利，收復了除伊犁外的全部新疆地區。此后，清政府致力于收復伊犁，先后派崇厚、曾紀澤與沙俄交涉，同時命左宗棠在新疆備戰。光緒七年（1881），曾紀澤代表清政府與沙俄簽訂《中俄伊犁條約》，中國收回伊犁和特克斯河流域的部分領土。

從海防與塞防之爭的全過程來看，這場爭論有狹義與廣義兩個層面。狹義的海、塞之爭以清政府決意海防、塞防并重，出兵新疆止；廣義的海、塞之爭則以《中俄伊犁條約》簽訂止。海防與塞防之爭為我們考察清朝治疆理念的轉變提供了一個具象的載體，海防與塞防之爭的過程也是清朝治疆理念轉變的過程，抑或可以說海防與塞防之爭是清朝治疆理念轉變的表現形式。從中我們可以發現，面對治理危機，清朝的治疆理念已由夷夏之防框架下的內外之分轉變為國家治理體系內的遠近之別。

（三）改設行省：治理新疆方式的轉變

光緒十年（1884），新疆改設行省。行省制對于新疆而言是全新的政制形式，其面對的“對手”是曾經施行于南疆的伯克制和遍布全疆的軍府制。

1.行省制對伯克制的取代

早在收復新疆之前，朝野就對伯克制暴露出的問題進行了反思，并提出改革辦法。清政府提出“阿奇木之權宜分，格納坦（苛捐雜稅）之私派宜革，回人之差役宜均，賦役之定額宜明”。長齡提出在南疆伯克統治各城設置同知、巡檢等流官，以加強對基層民政的管控。[32]那彥成主張“嚴正賄補伯克之弊，定其資格，慎其保舉，判其回避”。[33]對倭里罕之亂善后的扎拉芬泰提出“簡伯克以重扶綏，平差徭以杜苛派”。[34]龔自珍則在《西域置行省議》中直議在新疆設立行省，徹底剝奪伯克之權。以上主張的共同點是試圖在基層民政方面改變通過伯克間接治理的模式，實行國家直接治理，但此類提議直到左宗棠收復新疆、新疆建省以后才得以實現。

在收復新疆的戰爭狀態，一方面，伯克自身的財產受到沖擊，開始走向沒落；另一方面，基層民眾對伯克的人身依附關系出現松動，伯克制的統治基礎與戰亂之前相比已不可同日而語。故此，戰亂平定之后，伯克舊制已“萬難再圖規復”。[35]左宗棠因之主張抓住“天事、人事均有可乘之機”，[36]廢伯克，置行省。新疆建省后，伯克因之裁撤，行省制徹底取代了伯克制。

從伯克制與行省制此消彼長的歷程來看，清朝通過兩次戰后重建徹底完成對伯克制的改土歸流。乾隆朝統一新疆后，延續了清初以來對邊疆地區因俗而治的政策，對于伯克制度有統有放，既對其進行有利于己的改造，統其職，削其權，又將其作為統治新疆基層社會的工具。光緒朝收復新疆后，一改因俗而治的傳統，改設行省，推廣郡縣，撤銷伯克，具有很強的順勢而為的色彩。一方面，清朝自身國勢衰微，對邊疆地區的統合力和號召力已與清前期不可同日而語，邊疆地區對清政府的向心力亦有垮塌之虞；另一方面，外部勢力的滲透已嚴重威脅清政府對新疆的統治基礎，清政府必須對新疆尤其對南疆地區加強直接統治，對原有政制進行觸及肌理的改造，以抵御外部勢力的威脅。

較諸建省后行省制對于伯克制的取代，行省制與軍府制則陷入糾纏當中。

2.行省制與軍府制的糾纏

（1）軍府制的確立

乾隆二十四年（1759），清政府統一新疆。在統一新疆伊始及之后的過程中，清政府在新疆設置了參贊大臣、辦事大臣、各級伯克等職，初步建立了官制體系；為了鞏固邊防，設立了卡倫、臺站，實行嚴刑峻法，以安邊疆，鑄造制錢，統一貨幣，在哈密、吐魯番地區仿照內地體制設立甲長，在南疆遴選村莊頭目，管理基層。清政府所采取的這些治理新疆的舉措需要新設立政治權威予以統轄。故此，乾隆二十七年（1762），清政府設立總統伊犁等處將軍，統轄整個新疆。清政府設立伊犁將軍的目的很明確，即鞏固戰果，震懾新疆，如乾隆帝所言：“伊犁及回部非巴里坤、哈密內地可比，即須駐兵屯田，仍當以滿洲將軍大員駐守，非鎮道綠營所能彈壓。”[37]

伊犁將軍作為新疆最高軍政長官，下設都統、參贊大臣、辦事大臣、領隊大臣等職，管轄天山南北路。伊犁參贊大臣駐伊犁惠遠城，補授無定制，下設管理惠寧城、索倫、厄魯特等營的辦事大臣。烏魯木齊都統駐烏魯木齊鞏寧城，管理烏魯木齊、庫爾卡拉烏蘇、哈密、吐魯番等地兵丁，下設哈密辦事大臣、烏魯木齊領隊大臣、巴里坤領隊大臣和吐魯番滿營領隊大臣。塔爾巴哈臺參贊大臣駐塔爾巴哈臺，管理塔爾巴哈臺軍民事務，下設領隊大臣，管理游牧、卡倫等事務。喀什噶爾參贊大臣駐喀什噶爾，管理東四城、西四城事務，下設葉爾羌辦事大臣、和闐辦事大臣、烏什辦事大臣、阿克蘇辦事大臣、庫車辦事大臣、喀喇沙爾辦事大臣和英吉沙爾領隊大臣。此外，札薩克、伯克亦歸伊犁將軍統轄，統一新疆過程中設立的府廳州縣名義上隸屬于甘肅布政使司。

伊犁將軍是清政府在新疆設置的最高軍政官員，但實際上其施政范圍僅限伊犁、塔城地區，對新疆南部、東部只具有名義上管轄權，與烏魯木齊都統、喀什噶爾參贊大臣之間只有名義上的統屬關系，都統與參贊大臣遇有要事均可直接向清廷奏報。不唯如此，辦事大臣、領隊大臣亦有參劾將軍、都統之權。“伊犁將軍與烏魯木齊都統、喀什噶爾參贊大臣的關系，猶內地督撫分省而治。”[38]“伊犁將軍總統新疆之權限，主要體現在非常時期，諸如四大軍政區建制尚未規范時期，新疆境內有軍事行動或有外交糾紛發生之時，一般情況下，其總統權限在很大程度上只是形式或名義而已。”[39]由此，清政府在新疆所設之軍府體系表面觀之雖然條分縷析，層級明確，但內部實則互相牽制，權力分散，沒有形成有效統一的領導權威。同時，更為重要的是，與東北等其他邊疆地區的軍府體制不同，新疆的軍府體制對新疆民政的管理難言有序，尤其在長期由伯克治理的南疆地區，軍府體制只具有名義上的頂層管理權，基層政事均委諸伯克。

（2）從雙府制到撫、軍分治

王希隆先生通過對伊犁、烏魯木齊政治建制、駐防兵力的比較分析，認為“清朝在新疆實際上設立了兩個軍府，即伊犁將軍府和烏魯木齊都統府”。[40]乾隆三十六年（1771），時任伊犁將軍舒赫德奏請在烏魯木齊設立參贊大臣一員，管理移駐八旗，次年三月，諭準設立烏魯木齊參贊大臣，“受伊犁將軍節制”。[41]但僅僅一年后，因烏魯木齊設立滿營，如仍由參贊大臣管轄與體制不符，清廷遂諭令改烏魯木齊參贊大臣為烏魯木齊都統：“從前因烏魯木齊駐防滿洲、綠營兵丁，曾放參贊大臣管轄，俱聽伊犁將軍調遣。今烏魯木齊所屬地方寬闊，而距伊犁遙遠，兵民輻輳，應辦事件甚繁，將參贊大臣一缺，改為都統一員，于管轄兵丁，辦理諸事，尤為有益，而于體制亦屬相符。……仍屬伊犁將軍節制，聽其調遣，所有應奏應辦之事，一面奏聞，一面知會伊犁將軍。”[42]

之所以能夠將烏魯木齊都統視為與伊犁將軍平行的雙府之一，原因有三。

一是品秩。烏魯木齊都統與伊犁將軍品秩相同，均為武職從一品，且與伊犁將軍、陜甘總督并銜奏事。[43]

二是轄區的軍事力量。乾隆朝統一新疆后，從建置來看，全疆共設伊犁、烏魯木齊、塔爾巴哈臺、喀什噶爾四個軍政區。從兵力分布來看，塔爾巴哈臺和喀什噶爾的軍隊均為換防兵，總數只有五千余人；而伊犁和烏魯木齊均為駐防兵，其中，烏魯木齊駐防八旗兵六千余人，綠營兵一萬三千余人，合計近兩萬人，與伊犁駐防兵數量大致相當。[44]

三是管轄權限。與伊犁將軍類似，烏魯木齊都統治權不限于駐防軍和軍務，其地的行政事務亦由其管轄。據《三州輯略》記載，烏魯木齊都統“駐扎鞏寧城，統轄滿漢文武官員，督理八旗、綠營軍務，總辦地方刑錢事件（乾隆四十年軍機處議覆都統索諾木策凌具奏，烏魯木齊所屬地方命盜錢谷一切案件由該道轉呈都統辦理，其巴里坤地方一切事件向由該道往報總督辦理。查該處距蘭州省城四千余里，鞭長莫及，難免貽誤，且現在巴里坤、古城、吐魯番滿營事務俱屬烏魯木齊都統總理，應將巴里坤、奇臺、古城地方事務全歸烏魯木齊都統辦理）。轄領隊大臣五、協領十二，節制提、鎮、城守營一、所屬道一、府一、直隸州一、同知一、通判一、縣五。”[45]可見，較諸伊犁將軍的管轄權限，烏魯木齊都統治權的廣度不及伊犁將軍，伊犁將軍在名義上具有總統天山南北之權，但就治權的深度而言，烏魯木齊都統則有過之而無不及。烏魯木齊都統除了督辦八旗、綠營軍務，其轄境因移民數量眾多，所設之道府州縣亦由其管轄，所有命盜錢谷事件均由其總理。

此種同時存在兩個政治中心的雙府制一直存續到新疆建省。外敵入侵以及左宗棠收復新疆為革故鼎新提供了可能，清廷“乃改弦更張，以圖長治久安”，“將軍府之制易為郡縣之治，舍去放任政策，進而實際經營”。[46]建省后，“除留伊犁將軍、塔爾巴哈臺參贊兩處旗營外，其余兩路之都統、參贊、辦事、協辦、領隊各缺，概予裁撤”。[47]從設立行省至實施新政，新疆逐步增加道府州縣的數量，最終形成了四道、六府、八廳、二十一縣的行省建置框架。“雖然新疆政治制度多元化的局面仍然在繼續，但是在大部分地區已經形成了一個相對整齊劃一的政治體制。”[48]需要強調的是，此期伊犁將軍與烏魯木齊都統分權的雙府制雖然不復存在，但新疆巡撫與伊犁將軍并存，名義上仍同時存在兩個政治權威，新疆亦未實現軍政權力的高度統一。

新疆建省后，郡縣作為基層治理的載體逐漸取代原有的參贊大臣、辦事大臣、領隊大臣等職，是治理方式由粗放向精細的轉變，由間接向直接的轉變。但較諸內地行省，新疆巡撫具有一定的特殊性，即其所統領的郡縣行政體系并非對原有軍府制的鼎革和替換，而是在一定程度上繼承了軍府制下軍政合一的治理方式。軍府制下各級官員的職責雖偏向于軍事功能，但亦管轄行政、司法、財政等事務，是以軍事功能為主抑或以軍統政的軍政合一體制。行省制下新疆巡撫除了具有內地行省巡撫所具有的“布德意，撫安齊民，修明政刑，興革利弊，考核群吏，會總督以詔廢置”等職能外，兼兵部侍郎右副都御史，具有督辦全疆軍務、節制文武之權。其下之各道除管理錢糧外，亦兼兵備道，節制轄境武職。因此，雖然在軍事職能方面巡撫及各道只具有軍政管理權而無直接調動、指揮軍隊之權，但新疆的行省制仍具有軍政合一的特質，只不過是以政統軍的軍政合一，而非軍府制下的以軍統政。

在清末新疆政制改革進程中，如何協調行省制與軍府制即巡撫與將軍的關系一直是改革的重點問題。早在建省之前，劉錦棠即對建省后可能形成的巡撫與將軍治權重疊的局面深表擔憂，奏稱：“如設巡撫，不但鎮迪道無須都統兼轄，即將軍亦毋庸總統全疆，免致政出多門，巡撫事權不一。”[49]改設行省后，伊犁將軍的治權雖被壓縮至伊、塔一隅，但仍“有專理蒙、哈部落之權”，“人民既判，土地遂分，而政治因之阻格，遂有一剖不可復合之勢”。[50]

從新疆建省一直延續到清亡的撫軍分治為彼時新疆獨有的政治現象，表面觀之，這是新疆政制改革不徹底的表現，但筆者認為，這非但不能說明新疆政制改革的成效，而且是清廷加強對新疆統治的刻意之舉。清初以降，在清朝中央和地方行政體系中，軍政大權由滿人掌控。根據齊清順、田衛疆考證，歷任伊犁將軍中除海祿、松筠、長齡以外均為滿人，軍府體制下新疆所設之都統、參贊、辦事大臣、領隊大臣等職務亦大多由滿人擔任，郡縣制下之道府州縣職務大多為滿缺，如鎮迪道所屬各道府州縣職務共計165人次任職，其中，滿人106人次，漢人42人次，蒙古人15人次，滿人占據絕對優勢。[51]太平軍興后，伴隨漢族地主武裝的迅速崛起，漢族官員在整個官僚行政體系中的地位得到提升。左宗棠收復新疆的過程也是漢族官員逐漸掌控新疆基層治理事權的過程，新疆改設行省是對新疆基層治理事權發生由滿族官員向漢族官員轉移的追認，但為了最大限度保留伊犁將軍的權力，同時限制巡撫的權力，清廷采取了不設總督、巡撫與將軍并立的做法，這既是滿漢官僚集團在權力分配問題上的妥協，也是清政府在完全掌控新疆主權和治權后，為了加強中央對地方督撫的控制，避免內地行省督撫尾大不掉之勢在新疆重演，而有意為之的制度安排，如此，巡撫與將軍之間互相牽制，無法形成一家獨大。

從建省后新疆政制改革的過程來看，伊犁將軍與新疆巡撫之間多有牽絆，光緒十五年（1889）伊塔道治權之爭是最明顯的表現。清政府也充分利用了兩個政治權威的制約關系，在其認為必要時單獨推崇一方，打壓另一方，最明顯的例證是光緒三十一年（1905）清廷賦予第二次任伊犁將軍的長庚節制新疆文武、兵餉及一切事務的權力。[52]此種政治生態一直持續到清亡，部分新政舉措受其所累，如巡撫袁大化在辦理墾牧各政時，“因蒙哈地方多屬將軍統轄，不免先自懷越俎之嫌，亦實有窒礙難行之處”，可知“畛域之見，起于習慣而中于人心，事地使然，牢不可破”。[53]由此，袁大化再起設立總督之議，理順撫、軍關系，將巡撫、將軍全部裁撤，“改設新疆總督，兼理巡撫事務，伊犁設副都統，歸總督節制”。[54]但此議因擬對新疆權力運作模式進行徹底更張，牽扯甚廣，終未得行。

姜剛認為“伊犁將軍對新疆巡撫軍政權力所造成的分割和制約，實際上成為全疆實現完全的軍政一體化的最大的障礙”，撫軍并立“是為了維護滿族貴族在新疆的權力利益，客觀上造成了對新疆巡撫權力的分割，削弱了新疆權力體系的統一性”。[55]此論頗具見地，但筆者認為，除了要認識到撫軍分治的客觀結果，還須注意清政府的主觀動機，即在清末新政時期中央政府對邊疆地區政制進行與內地行省同質的改革的大背景下，清政府為何要在已經改設行省的新疆保留軍府制，而且賦予其相當大的權力。究其原因，除了上文提到的限制巡撫之權、避免尾大不掉以外，更重要的原因是清政府將此種政治形態作為統合疆域的重要手段。具體而言，新疆建省及所進行的基層政制改革使得直接治理在新疆絕大部分地區成為可能，在府廳州縣—省—中央這個垂直權力結構中，省對府廳州縣的掌控達到歷史最佳時期，但中央對省的統治力度則遠不及省對府廳州縣的統治力度。故此，在收復新疆后已無分離之虞的情況下，清政府積極介入并主導省級權力運作，在撫、軍權力糾葛過程中凸顯中央權威，以加強對新疆的統合。

總體來看，新疆建省后雖然巡撫與伊犁將軍并存，北疆的札薩克制和哈密王仍然保留，對南疆基層宗教勢力亦觸動不大，具有一定的不徹底性，但改設行省“加強了新疆與祖國內地在政治上經濟上的統一，又在一定程度上解放了生產力，從而為清朝統治最后時期新疆政局的穩定提供了保證”，[56]是“中國邊疆史上的里程碑”。[57]

同時，需要指出的是，新疆改設行省是清朝君臣對于新疆在整個疆域中的地位的認知發生轉變的體現。乾隆帝稱統一新疆是“天恩助順”，“繼述祖宗未竟之志事”，[58]以此證明統一新疆的必要性和合理性。但彼時清朝官員并非全都贊成耗資靡餉經營新疆。乾隆帝對此諭稱：“自平定西陲以來，酌減沿邊防秋兵馬，及酌裁各省駐防漢軍糧餉、馬乾等次，除抵補新疆軍費外，每年節省銀九十余萬兩。”[59]可見，乾隆從全局著眼，認為平定新疆減緩了國家整體軍事威脅，餉費不升反降，此點正如魏源所言：“新疆不惟未嘗靡餉，而且節帑，其費財者又安在。”乾隆朝以降，棄守新疆之爭并未消弭。道光十年（1830），浩罕侵擾新疆之時，有廷臣提出放棄西四城；[60]同治十三年（1874），圍繞海防與塞防之爭，李鴻章稱乾隆朝統一新疆“徒收千里之曠地，而增千百年之漏卮”，主張“新疆不復，于肢體之元氣無傷”，即放棄新疆之議。[61]道光帝作為最高統治者對于經營新疆的價值亦有搖擺之論：“如此長途遠戍，即獲平安，無非代內地回眾看守家園”，“于奸夷毫無損傷，試問成何事體？”[62]除以上放棄新疆的觀點，力主經營新疆、統合新疆亦不乏其人。龔自珍稱“千萬年而無尺寸可議棄之地”；左宗棠則從整個疆域安全著眼，提出“重新疆者，所以保蒙古，保蒙古者，所以衛京師”。[63]此種將新疆與國家安全聯系起來的觀點最后成為主流，在內外形勢的逼迫下，清政府最終認定即使放棄新疆“雖欲閉關自守，勢有未能”。[64]此后，不但通過軍事征討重新將新疆納入版籍，且通過改設行省、對政制進行與內地行省同質的改革，徹底終結了君臣關于經營新疆得失搖擺不定的態度，這是清朝治疆方略的戰略性變革。