1.1 中央生態(tài)環(huán)保督察下地方環(huán)境治理的成效與困境

自十八大以來，推動生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)始終是黨和政府關(guān)注的核心議題，堅定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。近年來中央政府相繼開展污染防治攻堅戰(zhàn)、環(huán)保督察等多項卓有成效的制度舉措，尤其是《“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》（2021）和黨的二十大對地方政府實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展提出了明確要求與迫切期望。片面追求經(jīng)濟增長而忽視環(huán)境保護的治理模式成為過去式，各地政府愈發(fā)重視“綠水青山就是金山銀山”的價值。十八大以來，在黨中央的有力號召下，我國深入推進藍天、碧水、凈土三大保衛(wèi)戰(zhàn)，均取得了顯著成效。2022年，全國地級及以上城市的優(yōu)良天數(shù)達到了86.5%，重污染天數(shù)比率下降到了1%，全國PM2.5濃度首次下降到了30微克/立方米以內(nèi)，全國地表水優(yōu)良水質(zhì)斷面比例達到了87.9%，劣V類水質(zhì)斷面比例下降到了0.7%。2023年7月，習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上進一步強調(diào)，要積極總結(jié)新時代10年以來的實踐經(jīng)驗，正確處理高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護的關(guān)系、重點攻堅和協(xié)同治理的關(guān)系、自然恢復和人工修復的關(guān)系、外部約束和內(nèi)生動力的關(guān)系、“雙碳”承諾和自主行動的關(guān)系。因此，我國的生態(tài)環(huán)境保護正在發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性和全局性的重大變化，朝著美麗中國建設(shè)邁出了更加鏗鏘有力的一步。

為了能夠更好地提升地方對環(huán)境治理的重視程度，監(jiān)督地方環(huán)境治理行為，進而更有效地推動地方政府實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展，中央政府始終堅持以最嚴格的制度和最嚴密的法制來推動地方政府的生態(tài)環(huán)境保護工作，讓外部壓力常態(tài)化，同時也要不斷激發(fā)起社會主體參與環(huán)境治理的動力，構(gòu)建多元共治的現(xiàn)代環(huán)境治理體系。中央生態(tài)環(huán)保督察在此背景下應運而生，正成為推動地方開展環(huán)境治理工作的一項硬招和實招。作為生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的一項重要的制度創(chuàng)新，中央生態(tài)環(huán)保督察2015年在河北省以試點的方式正式啟動，2018年順利完成第一輪全國督察，并對20個省（區(qū)）開展了“回頭看”，2019年開啟了第二輪全國督察，并增加了對國家部委和中央企業(yè)的督察，2023年11月正式開啟了第三輪中央生態(tài)環(huán)保督察。新一輪督察堅決落實習近平生態(tài)文明思想和重要批示精神，在督察中更加突出強調(diào)了依法依規(guī)和統(tǒng)籌推進，嚴禁地方為了應付督察而采取“一律關(guān)停”“一刀切”等弄虛作假的手段，切實根據(jù)環(huán)境問題有針對性地、分輕重緩急地穩(wěn)步推進整改工作，既不操之過急又要扎實推進，從而真正實現(xiàn)地方政府對環(huán)境問題的有效治理。

中央生態(tài)環(huán)保督察始終堅持以人民為中心，以問題導向為基準，堅持大局意識、系統(tǒng)觀念，將地方黨委與地方政府的環(huán)境責任納入監(jiān)督范圍，以“黨政同責”“一崗雙責”自上而下傳導環(huán)境治理壓力，通過高位推動去解決各類突出的環(huán)境問題。《“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》（2021）明確提出，要不斷“完善中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度”。隨著中央生態(tài)環(huán)保督察持續(xù)向縱深推進，中央生態(tài)環(huán)保督察制度已經(jīng)成為我國推動生態(tài)文明建設(shè)制度體系中的重要一環(huán)，成為國家實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和建設(shè)美麗中國的戰(zhàn)略利器。

1.1.1 中央生態(tài)環(huán)保督察下地方環(huán)境治理成效

在中央生態(tài)環(huán)保督察從無到有，不斷向制度化、長期化縱深推進的過程中，地方政府環(huán)境治理也取得了可喜可賀的成效。

第一，習近平生態(tài)文明思想已在各級黨委政府得到深入貫徹，“黨政同責”“一崗雙責”得到了切實有效的落實。各地在公布督察整改方案中明確將扛起生態(tài)文明建設(shè)責任作為落實整改任務(wù)的第一步，開展生態(tài)文明建設(shè)和推動生態(tài)環(huán)境保護工作已經(jīng)成為各地領(lǐng)導班子的工作常態(tài)，“大環(huán)保”的工作格局在各地已經(jīng)基本形成，各地方政府推進生態(tài)環(huán)境治理的主動性得到了有效提升。

第二，大量突出的環(huán)境問題得到了有效解決，正如生態(tài)環(huán)境部副部長翟青在2022年7月的中央生態(tài)環(huán)境保護督察進展成效發(fā)布會上所介紹的，第一輪和“回頭看”各省公布的整改方案中的整體任務(wù)完成率達到了95%。兩輪督察期間，受理轉(zhuǎn)辦的群眾生態(tài)環(huán)境信訪舉報28.7萬件，整改完成率達到99%以上。

第三，地方政府的環(huán)境治理工作受到督察警示，推動了環(huán)境問題快速且有效的解決。如陜西省西安市皂河的黑臭水體問題在第一輪中央生態(tài)環(huán)保督察“回頭看”中被通報為典型負面案例，陜西省委書記和省長當即就對該問題做出批示，西安市委市政府連夜開始探討治理方案，最終皂河得以有效治理，在第二輪環(huán)保督察期間被評為優(yōu)秀整改案例。在中央生態(tài)環(huán)保督察“回頭看”及高原湖泊環(huán)境問題專項督察指出云南省高原湖泊存在生態(tài)污染問題后，云南省委省政府立即部署了相關(guān)整改工作，成立了由省委省政府相關(guān)負責人擔任組長的專項領(lǐng)導小組，提出了針對九大高原湖泊的“五個堅持”“四個轉(zhuǎn)變”的治湖思路，相關(guān)水體污染指標連年下降，湖泊水質(zhì)穩(wěn)中向好。

第四，地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量得到了顯著提升，到2022年，長江干流全線達到了Ⅱ類水質(zhì)，黃河流域的生態(tài)環(huán)境水平也持續(xù)向好。同時，各省市一大批“兩高”項目得以有效遏制，一大批傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)得以轉(zhuǎn)型升級，一大批綠色產(chǎn)業(yè)也得到了快速發(fā)展，建設(shè)美麗中國的種子開始逐漸在各地生根發(fā)芽。

第五，強化了公眾監(jiān)督，推動了各地公眾參與環(huán)境治理。中央生態(tài)環(huán)保督察一方面通過規(guī)范的督察整改、現(xiàn)場督辦、對相關(guān)負責人進行問責來強化自上而下的約束力，另一方面所有的整改情況都要及時向社會公布，也進一步強化了自下而上公眾監(jiān)督的作用。通過這種自上而下和自下而上的管理方式的協(xié)同配合，大大降低了地方環(huán)境治理中弄虛作假的空間。

1.1.2 中央生態(tài)環(huán)保督察下地方環(huán)境治理困境

中央生態(tài)環(huán)保督察通過“回頭看”、約談、典型案例曝光、深入一線暗訪等方式，推動地方政府在環(huán)境治理中注重發(fā)展與保護的協(xié)調(diào)，盡管取得了可喜可賀的治理績效，但大量地方政府在環(huán)境治理中依然面臨著諸多困境。

1.優(yōu)秀的治理經(jīng)驗難以有效擴散

在中央生態(tài)環(huán)保督察期間，大量地方政府開始以督察整改為契機，開展環(huán)境治理糾偏工作。通過黨政一把手高度重視、政府部門協(xié)調(diào)聯(lián)動、社會資本積極參與、公眾主動監(jiān)督等方式實現(xiàn)了環(huán)境治理模式的有效創(chuàng)新，是對黨和政府提出構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的完美實踐，也進一步凸顯了中央生態(tài)環(huán)保督察的制度優(yōu)勢。如貴陽市南明河的治理。南明河是貴陽市人民的“母親河”，但隨著貴陽市城市化、工業(yè)化進程的快速推進，南明河成了一條“失去生命”的河流。在被督察指出該問題后，貴陽市政府積極開展對南明河的系統(tǒng)治理工作，市委市政府成立工作專班、明確責任主體、發(fā)起PPP項目、運用數(shù)智化技術(shù)實現(xiàn)河流治理的數(shù)字化，多措并舉讓南明河治理獲得了多項全國第一，真正實現(xiàn)了南明河的“長治久清”。再如大理州洱海的治理。洱海歷來是大理人民心中的圣地，但農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)的無序發(fā)展造成了洱海污染日益嚴重，爆發(fā)了多次藻華事件。洱海問題相繼得到了習近平總書記、中央生態(tài)環(huán)保督察的關(guān)注，大理州政府開始進行了洱海的系統(tǒng)治理工作，黨政一把手高度重視，并成立了專門部門，開展了多項針對洱海保護的專項行動，引入了PPP項目，搭建了數(shù)字洱海系統(tǒng)，最終治理成效得到了總書記和當?shù)厝罕姷目隙ǎ脖画h(huán)保督察視為治理成功的典型案例。

類似于南明河治理、洱海治理的優(yōu)秀治理實踐在全國各地正在不斷涌現(xiàn)出來，這些環(huán)境治理創(chuàng)新實踐亟待進行深入系統(tǒng)的研究和歸納總結(jié)，為其他地方政府進一步推動生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展提供學習的樣板。但目前無論是理論界還是各地方均未對此引起足夠的關(guān)注，地方政府實現(xiàn)環(huán)境治理高質(zhì)量發(fā)展的治理模式和治理過程依然是模糊不清的，這些優(yōu)秀治理經(jīng)驗難以有效擴散，呈現(xiàn)出一種“只見樹木不見森林”的景象。

通過系統(tǒng)研究來歸納這些優(yōu)秀治理實踐背后所呈現(xiàn)出的有效的環(huán)境治理模式，明晰科學的環(huán)境治理路徑，從而讓這些現(xiàn)實中涌現(xiàn)出來的星星之火呈現(xiàn)出燎原之勢。

2.大量地方政府依然深陷環(huán)境污染的泥潭

生態(tài)環(huán)境部部長黃潤秋在2021年“十四五”開局之年曾多次提到，目前雖然生態(tài)環(huán)境整體向好趨勢明顯，然而生態(tài)環(huán)境保護的結(jié)構(gòu)性、根源性、趨勢性壓力尚未根本緩解，重點行業(yè)、重點區(qū)域的污染問題依然嚴重，環(huán)境事件多發(fā)頻發(fā)的高風險態(tài)勢仍未根本改變。大量地方政府實現(xiàn)2025年和2035年兩個階段污染防治目標的壓力仍然很大。

由于缺乏有效的治理模式以及具體的治理策略，大量地方政府依然深陷環(huán)境污染的泥潭之中，難以實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的有效治理，依然在走過去“先污染后治理”“追求經(jīng)濟發(fā)展而忽視環(huán)境保護”的老路。面對督察指出的環(huán)境問題，部分地方政府并未想著如何去有效解決，而是以“應付督察”為主，“一刀切”“集中關(guān)停”“弄虛作假”等治理方式層出不窮，造成了惡劣的社會影響。如崇左市政府在治理城市黑臭水體過程中，嚴重違背中央的政策要求，對城市黑臭水體一填了之，被中央生態(tài)環(huán)保督察通報批評為“全區(qū)最差、全國罕見”。再如玉溪市政府在治理杞麓湖的過程中，個別地方官員、企業(yè)和專家沆瀣一氣，上馬了大量治標不治本的面子工程，人工干擾國控監(jiān)測點水質(zhì)，被中央生態(tài)環(huán)保督察通報批評，云南省紀委監(jiān)委也制作了《杞麓湖的吶喊》專題視頻以警示其他地方政府。

部分地方政府也意識到了環(huán)保督察的緊迫性和重要性，采取了大量的環(huán)境治理措施，但由于缺乏有效的環(huán)境治理經(jīng)驗，導致治理結(jié)果依然不盡如人意。如長春市在推進伊通河流域的水環(huán)境治理中同樣也引入了社會資本，政府部門投入了大量的資源后雖然初期成效顯著，但由于監(jiān)管措施不到位和相應的設(shè)備設(shè)施建設(shè)滯后，導致出現(xiàn)了嚴重的污水直排、水體反臭的問題。還有一些地方政府在環(huán)境治理的過程中缺乏行之有效的方式方法，導致效果欠佳。如茂名市政府在“十三五”以來一直注重加強污水管網(wǎng)建設(shè)，增加污水處理能力，但由于缺乏科學合理的管理模式和統(tǒng)籌管理機制，導致部分地區(qū)污水處理設(shè)施成為擺設(shè)，而其他地區(qū)污水處理能力卻嚴重不足。

綜上，中央生態(tài)環(huán)保督察下的地方環(huán)境治理取得了切實的成效，但依舊暴露出了大量問題。而從這些成功的經(jīng)驗與失敗的教訓中獲取有益的啟示，使得地方政府知道如何去治理、怎么去治理、科學的治理流程是什么，這具有極強的現(xiàn)實意義。因此，探究地方環(huán)境治理模式并明晰其微觀過程是擺在理論和現(xiàn)實中的一個重要議題，也會成為推動地方政府實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)。本書通過結(jié)合大樣本的回歸分析、中等規(guī)模樣本的組態(tài)分析、典型實踐的案例研究，重點探究以下研究問題：①中央生態(tài)環(huán)保督察下地方環(huán)境治理受到哪些因素的影響？②中央生態(tài)環(huán)保督察下地方環(huán)境治理具有哪些模式，其中最有效的環(huán)境治理模式是什么？③地方環(huán)境治理高績效的實現(xiàn)路徑是什么？基于這些問題的深入分析，設(shè)計督察常態(tài)化背景下地方環(huán)境治理的框架體系，為推動地方政府進行高效的環(huán)境治理工作、實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的高質(zhì)量發(fā)展、推動美麗中國建設(shè)提供更為落地的政策建議。