第四節 國有企業

一、國有企業：概念與性質

國有企業（state-owned enterprise，SOE）是指由政府所有或控制的企業。《新帕爾格雷夫經濟學大辭典》將國有企業定義為：由政府代理人所有、控制或經營的企業。世界銀行把國有企業定義為：政府（包括政府部門）擁有或者實際控制的經濟實體。在國際慣例中，國有企業是指由一國的中央政府或者聯邦政府投資或者控制的企業。在我國，國有企業也包括由地方政府投資或者控制的企業，簡稱地方國企。

國有企業的存在是一種世界現象。例如，美國的郵政、鐵路，澳大利亞的廣播，英國的郵政、廣播，瑞士的郵政、鐵路，法國的郵政、交通、廣播，等等，都由國有企業來經營，或者存在國有企業的影子。為什么發達市場經濟國家也會存在國有企業？

第一個理由是自然壟斷。對于有些行業，如鐵路、供水和電力行業，具有規模經濟特征，即固定成本很大，但是一旦建成，其可變成本很小。這些行業往往只需要一家企業來提供產品或者服務即可充分發揮規模經濟的優勢。但是，一旦市場上只有一家企業，這家企業將成為一家壟斷企業。我們知道，壟斷企業的定價高于競爭性企業的定價，產出水平較低，從而會損害消費者的利益，并導致經濟效率降低。因此，政府通過建立國有企業，對其價格和產出進行管制，以降低自然壟斷帶來的不利效應。

第二個理由是資本市場失敗。私人部門投資者往往不愿意對那些長期可以獲得回報但是短期存在風險的項目進行投資，因為資本市場內在地偏好那些短期收益的項目，而不喜歡存在風險的大規模長期項目。此時一個解決辦法是，由政府建立一家開發銀行來為這些回報期較長的大項目融資，或者直接成立一家國有企業來建設并運營這些項目。

第三個理由是外部性。例如，研發和鋼鐵、醫療產業的產出，對其他產業具有正的外部性，但是在市場自發條件下，這些產業內的企業往往不會因此獲得回報。此外，公共品由于非排他性和非競爭性，也具有外部性特征。結果，私人投資者往往不愿意對這些具有正外部性的產業和公共品進行投資，從而導致這些對整個經濟有益的產業得不到足夠的發展。此時，國有企業可以抵消具有正外部性產業和公共品市場的自發投資不足。

此外，對公平的考慮也是政府成立國有企業的原因。如對于郵政、供水、電力和交通之類的公共服務來說，如果完全留給以利潤為目標的私人企業，那么，居住在偏遠地區的人們將無法獲得這些服務。又如，養老和醫療之類的保險服務，如果完全留給私人企業來提供，那么，窮人將因此出更高的保費，這讓具有較低支付能力的窮人無法獲得這方面的社會保障。而國有企業可以為窮人提供基本的公共服務，以滿足促進社會公平的目標。

由于存在下述問題，反對國有企業的聲音也從未停止過。

第一，委托代理問題。政府作為國有企業的所有者，委托國有企業管理者來代理政府管理國有企業。所有權和管理權的分離會導致委托方（即政府）和代理方（即國有企業管理者）之間的信息不對稱。人們無法判斷企業績效差究竟是由經營不善還是不可控的其他因素造成的。此時，管理者就具有很強的激勵去謀取私利，如侵吞國有資產、轉移企業利潤、增加在職消費或者不努力去經營企業。

第二，監管方面的搭便車問題。從法律上講，國有企業歸全體國民所有，政府代表民眾享有國有企業的剩余索取權。產權的分散導致對國有企業經營管理的監督成為一種公共品，即監督的好處為眾多所有者所共享，但是監督的成本則由愿意去監督的那部分人來承擔。因此，國企所有者在監督國有企業上的搭便車問題，會導致對國有企業監督不足。

第三，國有企業的軟預算約束問題。由于國有企業往往不以利潤最大化為目標（如可能以創造“公平”為目標），相當于政府職能的延伸，因此一旦出現經營不善問題，國有企業可以從政府獲得財務金融支持，從而可以避免破產。這意味著國有企業管理者面臨著軟預算約束問題。國有企業管理者也知道這一點，因此很難讓其恪盡職守地經營好國有企業。

第四，國有企業可能導致的其他社會問題，如腐敗、低效和不公平競爭。國有企業管理者由政府官員來任免，這會導致兩個后果：一是政府任免的管理者可能不是善于管理企業的管理者，而是任命者喜歡的管理者；二是國有企業管理者與其努力經營好企業，不如努力與政府官員搞好關系，以借助與政府的良好關系來保證自己在職場和市場的優勢。

二、中國國有企業

國有企業是我國國民經濟中占據著重要地位的所有制形式，進入《福布斯》2000強名單的中國企業中有不少是國有企業。按照歸口管理部門的不同，我國的國有企業可以分為：國務院國有資產監督管理委員會（簡稱“國務院國資委”）監督管理的中央企業，如中國石油、中國石化、中國移動、中國電信等；地方國資委監管的地方國企；財政部監管的三類企業，即中央行政事業單位出資的所屬企業、中央金融企業（由中投匯金行使股東監管職能）和財務關系在財政部單列的國有企業，具體如圖1-4所示。

圖1-4 按照歸口劃分的國有企業

資料來源：天則經濟研究所課題組，盛洪，趙農，等.國有企業的性質、表現與改革[C].2011.

在計劃經濟下，國有企業又稱為全民所有制企業，即生產資料歸全體人民所有。那時候，國有企業沒有經營自主權，只能按照政府的計劃進行產品的生產和分配，企業管理者和員工只是行政命令的執行者，不需要對經營結果負責，他們的利益與企業經營狀況無關，從而造就了“企業吃國家大鍋飯”“職工吃企業大鍋飯”的結果[4]。計劃經濟體制因政府無法做到“全知全能”而無法有效地配置資源，再加上“平均主義大鍋飯”無法調動工人的勞動積極性，導致國有企業缺乏活力且效率低下。

經過40多年的改革開放，中國經濟逐步從以國有企業為主的階段過渡到了多種所有制企業共同發展的階段。目前，我國非公有制經濟在國民經濟中的比重超過了國有經濟。表1-1反映了1999—2016年工業行業中國有控股企業比重不斷下降的趨勢，其中國有控股工業企業占全國工業企業總資產的比重，從1999年的68.80%下降至2016年的38.47%，而國有控股企業的平均用工人數占比，由1999年的58.48%下降到2016年的17.90%，工業企業中國有成分比重下降的幅度非常明顯。另外，其在所有者權益，主營業務收入和利潤總額方面的比重也出現了大幅下降。

表1-1 工業行業中國有控股企業的占比指標變動

（續）

資料來源：歷年《中國工業統計年鑒》。核算比重指標指國有控股企業占國內所有工業企業比重。

上述情況說明，從計劃經濟向社會主義市場經濟的轉型，必然會伴隨著以國有經濟為主向以民營經濟為主的轉變，國有經濟將分布在國民經濟最重要的領域中。

三、國有企業的績效與改革

第二次世界大戰（簡稱“二戰”）后相當長的一段時期內，歐美一些國家為了快速恢復經濟，以及完善諸如教育、衛生事業之類的公共服務體系，建立了不少國有企業。但到了20世紀八九十年代，全球掀起了一輪“私有化”浪潮。以英國和美國為代表的資本主義國家，以蘇聯解體后的東歐各國為主的傳統的社會主義國家，通過售賣、股份化等方式，把國有企業改造成私營企業。我國20世紀90年代中后期，也有大量的國有企業被改制成為股份制企業和私營企業。

改革的理由在很大程度上是因為國有企業存在前述的各種問題，即嚴重的委托代理問題、監管方面的搭便車問題、軟預算約束問題，以及與之相關的腐敗、低效和不公平競爭問題。盡管現代股份制企業也存在委托代理、搭便車和某些軟預算約束等問題，但是在市場經濟環境下，競爭性的經理人市場和資本市場、多渠道的監督系統和完善的法治，可以有效地抑制股份制企業的上述不足。因此，股份制企業的經營績效總體上要優于傳統國有企業。[5]

在國有企業改造方面，各國都有正反面教訓。在歐洲，許多以前主要在國內市場上經營的國有企業在“私有化”之后，走在了行業創新的前沿，成為全球性的領導企業。這些具有全球競爭力的企業有的完全是私有制，如西班牙的電信公司Telefónica；有的是混合所有制，如法國的能源公司GDF-Suez，它們就是由國有企業和私營企業合并而成的，國家持有合并后公司37.5%的股權，還有德國大眾汽車公司，州政府保留了私營公司20%的所有權。而俄羅斯的“私有化”經驗，則提供了“私有化”的反面教訓。俄羅斯的“私有化”是通過代金券（vouchers）來實現群眾的廣泛參與的，這也導致原國有企業產權的普遍分散，且這一過程并不穩定，大多數代金券的獲得者最終并沒有受益。為管理該計劃而設立的投資基金也是無效的，“私有化”之后的企業最終為內部人所控制，成為以內部人為主要所有者的企業。更糟的是，俄羅斯通過所謂的“貸款換股份計劃”（loans-for-shares scheme），把12家自然資源公司以低價格轉讓給了寡頭組織。“私有化”后發生的腐敗、不公正和經濟衰退，成為國民反對“私有化”的理由。

在中國，部分經過股份制改造之后的國有企業，其市場效率仍然比不上一般性的私營企業。如表1-2所示，1999年，國有工業企業的總資產貢獻率為6.57%，經過股份制改造、不良資產剝離、“私有化”或者破產售賣以后，國有工業企業資產貢獻率在不斷增長，2014年達到10.84%。但是，即便如此，國有工業企業的平均資產貢獻率仍低于同行業的集體工業企業與私營工業企業。如果考慮到我國國有企業所享受的各種補貼和優惠，如財政補貼、較低的融資成本、土地和資源租金，2001—2009年，國有及國有控股工業企業平均真實資產收益率為-1.47%。[6]

表1-2 中國國有工業企業和其他工業企業的總資產貢獻率

資料來源：歷年《中國工業統計年鑒》。

國有企業“私有化”后的平均市場績效得到改善，在有些方面甚至優于私營企業。例如，2001年韓國30家最大的企業中，國有企業的凈資產收益率高達5.2%，而私營企業為4.1%。同一年，新加坡電信公司（68%國有）的凈資產收益率為24.9%。相比之下，美國電話電報公司的凈資產收益率為13.5%，英國電信公司為15.5%，新加坡國際航空公司（57%國有）為16.3%，而英國航空公司只有3.2%。[7]

各國經驗說明，“私有化”并不是解決國有企業績效問題的唯一途徑，改善國有企業的經營問題才是第一位的。另外需要注意的是，國有企業存在的原因不完全是為了追求市場效率。在現實中，國有企業的經營績效至少還可以通過如下措施來實現。

第一，組織改革。要求一家具體的國有企業既追求利潤又提供公共服務和公共品，將使該企業陷入定位沖突和行為變異的困境。組織改革的目標，就是要把上述兩種不同目標的國有企業分開。對于以營利為目標的國有企業，要使其專注于競爭和財務績效。當賦予國有企業社會目標時，其所承擔的公共服務應按法律的要求向公眾披露，并以透明的方式彌補其因提供公共服務所帶來的相關成本。新加坡、挪威等國家國有企業的良好績效，正是遵循了這一組織原則。此外，建立一個高效的國有企業監督機構，完善國有企業的信息披露制度和對國有企業員工的激勵制度，也是通過組織改革來提高國企績效的任務目標。

第二，增加競爭。很多情況下，對于提高績效這一目標來說，增加企業間的競爭程度，往往要比誰擁有所有權更有現實意義。對于競爭性行業，要么禁止國有企業參與，要么使國有企業與私營企業同臺公平競爭。對那些自然壟斷行業，政府可以通過拆分國有企業，或者建立與之有競爭關系的另一家國有企業來促進它們之間的競爭。對于消費者而言，中國移動、中國聯通和中國電信之間提供的競爭性通信服務，要比僅由中國電信獨家壟斷該服務好得多。事實上，并非所有的自然壟斷行業所提供的產品和服務都缺乏競爭者。例如，鐵路運輸往往會面對來自公路運輸和航空運輸的競爭壓力。此外可以通過開放，使國有企業面臨來自國際市場的競爭。瑞典和韓國政府期望國有企業能夠和國內外市場上的私營企業一樣展開充分競爭。挪威國家石油公司于1972年成立之初，便設立了商業目標，并通過持續的市場競爭來提高企業績效，該企業于2001年在奧斯陸和紐約證券交易所上市。

第三，促進政府改革。改革需要規范國有企業與政府之間的關系，使國有企業的相對獨立經營管理活動能夠受到法律的保護，不受或少受政府官員的隨意干預，這也需要把政府及其官員的行為置于有效的監督之下。另外，需要建立配套的制度安排，如失業保險、醫療保險、公共教育等，剝離國有企業的不必要負擔。在行政改革方面，則需要通過培訓和機構改革，提高政府官員管理和監督國有企業的能力，建立規范的公共服務系統。

案例專欄1-5 韓國國有企業的組織改革[8]