緒論

一 清廷：制憲的主體

憲法堪稱“政制之源，萬法之本”[1]，目的是“防主治者之非行，謀被治者之安堵”[2]。即憲法是將國家重大制度安排和國民的基本權利法律化的根本大法，在法治國家的作用不可替代。自1787年第一部成文憲法——美國憲法問世以來，各國政府紛紛制定和頒布憲法，以至于19世紀被稱為“制憲世紀”。制憲大潮由西及東，波及全球。繼后發型近代化國家德國、日本和俄國制定強調君權的憲法之后，近代化遠落后于三國的中國，在內外危機中也搭上制憲大潮的末班車。20世紀最初10年，清廷著手調查各國憲法，最終起草、公布了《欽定憲法大綱》《欽定憲法草案》和《憲法重大信條十九條》等憲法性文件，開創了中國制憲的先河。

清廷是近代中國最初制憲活動的主體。自始至終，清廷一直把持制憲權，甚至在武昌起義之后，仍然死死不放，直到張紹曾以兵諫的形式提出“政綱十二條”，才勉強將制憲權讓渡給作為準議會機構的資政院。

不過，清廷嘗試制憲，困難重重。首先，制憲理念源自西方，對于中國而言，憲法是地道的“舶來品”。甲午戰爭之前，大部分中國人仍不知憲法為何物，或對其一知半解，更談不上接受制憲理念。甲午戰爭之后，在知識分子的大力宣傳之下，三種制憲理念——美法共和主義立憲、英國虛位君主立憲、德日二元制君主立憲——同時傳入中國。日俄戰爭之后，清廷漸漸接受了制憲理念，但對習慣于皇權專制又缺乏現代政治制度基礎的清廷而言，制憲是一個艱難痛苦的過程，接受制憲理念基本上意味著君權至上觀念與專制制度基礎將發生動搖。其次，制憲是復雜的立法活動，需要豐富的立法經驗、嚴密可行的整體規劃和眾多法政人才的參與。清廷既乏立法經驗，也難得法政人才，尤其缺乏視野開闊、掌控全局、擁有現代國家意識的領袖。再次，制憲不僅僅是立法行為，更是一場政治角逐，它是各種政治勢力博弈的結果。清廷面對革命派和民間立憲派的挑戰，在立憲運動大潮中試圖掌握制憲主動權，卻一直處于被動之中。最后，清廷著手制憲時，面臨內憂外患，制憲環境惡劣，內則中央權威失墜，外則列強環逼，幾乎不具備變革重大政治、法律制度的條件。

盡管如此，清廷還是在世界制憲大潮的洪流中，艱難邁出了中國制憲的第一步。此時，三種制憲理念幾乎同時傳入中國，不同身份、立場、見識的中國人選擇了各自的制憲理念，互相辯駁，蔚為大觀。最終，清廷未理會革命派理想中的美法共和制憲理念，也未采納民間立憲派積極鼓吹的以議會為中心的英式制憲理念，而是接受了重君權的德日兩國的制憲理念，展開了最初的制憲活動，只是在武昌起義后的危機中，倉促間公布了近似英式制憲理念的《憲法重大信條十九條》。那么，清廷因何在三種制憲理念之中選擇重君權的德日式制憲理念？除了中國長期帝制傳統的內在路徑依賴外，清廷選擇制憲理念時，是否存在外在的路徑依賴？清廷制定、公布的憲法性文本是如何出臺的？它們是否受到了外國的影響？

想要回答這些問題，對清廷制憲的研究就不應該局限在本國史的范圍內，而要將清廷制憲置于世界制憲大潮之中，作為其中的一環來觀察；還要從中外關系史著手，研究與外國的互動。其實，清廷制憲的諸多方面都與外國發生了密切的關系，而關系最密切者，莫過于日本，清廷制憲全程可謂“言必稱日本”。從甲午戰爭直到清王朝覆滅，鮮有哪個國家對中國變革的影響超過日本，其影響涉及教育、軍事、法律、經濟、政治等方方面面的內容。1906年清廷宣布仿行預備立憲以后，中日政府層面的聯系更加緊密。整個制憲過程，清廷極力效仿日本，日本政府也積極響應。清廷制憲之前派遣出洋考察的五大臣將日本作為重要考察對象，日本政府高規格接待，伊藤博文等政治家和穗積八束等一流憲法學家將日本的制憲經驗兜售給考察人員。1907年清廷向英國、德國和日本派遣大臣定向考察憲政，日本成為三個考察國中最為重要的對象，達壽和李家駒在日本考察合計近兩年時間，對日本憲法和憲政的考察全面、細致。而且，清廷的制憲人才多留學日本，學習法政學科，日本大專院校成為培養清末制憲人才的搖籃。日本憲法學家的著作也被大量翻譯成漢語，使得清廷有所資鑒。另外，早于中國立憲的日本，也在法律術語方面為中國提供了方便。可見，清廷制憲從制憲理念的確定到具體過程，都與明治日本有直接、間接的關聯。因此，有必要深入探討日本在清廷制憲中扮演的角色和發揮的作用。

深入探討清廷制憲與明治日本的關系，實際上也是對整個清廷制憲的重新檢討。20世紀80年代以來，清末立憲成為中國學界研究的新熱點，已取得豐碩的學術成果。但是，對其中的重要環節清廷制憲的關注不多，探討得不夠深入。幾十年來，清廷制憲問題未引起學界的足夠重視，其原因大致如下：首先，研究視角的局限。以往的研究，多將重點放在立憲運動上，主要探討立憲派和革命派的立憲主張和活動，缺乏從清政府角度對立憲的研究。其次，學界多將立憲和制憲這兩個概念不加區別地使用，妨礙了對制憲具體問題的深入探討。立憲是相對廣泛的概念，制憲的概念則相對狹窄，主要探討憲法制定的主體、機構、人員、過程、程序、文本等方面的內容。最后，清廷制憲是一個不完整的過程，研究資料也較為匱乏。直至清朝滅亡，清廷沒有出臺一部正式憲法，只制定和發布了一些憲法性文件。清廷雖然制定了《欽定憲法草案》，但是秘密起草的，至今尚未找到完整的文本，也缺乏與之相關的研究資料，難以深入分析其內容與制定過程。因而，學界一般只將分析重點放在《欽定憲法大綱》和《憲法重大信條十九條》等文本上。這些因素均影響了對清廷制憲問題深入細致的探討。

本書聚焦于清廷制憲與明治日本的關系，期望有助于彌補清廷視角研究相對薄弱的狀況，有助于深入細致地理解清末中國憲法制定的歷史。