關于深化農業供給側結構性改革的幾個問題

張曉山[1]

摘要：深化農業供給側結構性改革，需要培育以高素質農民為骨干的各類新型農業經營主體；根據不同的資源稟賦和社會、經濟、文化條件及歷史傳統，培育和創新多種形式的農業經營模式和農業組織形式，促進傳統小農戶與現代農業對接；加強依法行政，使市場在資源配置中真正起到決定性作用。

關鍵詞：農業供給側 結構性改革 新型農業經營主體 農業組織 依法行政

深化農業供給側結構性改革，要減少無效供給，增加有效供給，使供給更好地適應需求。深化改革需要注意以下幾個問題：一是培育以高素質農民為骨干的各類新型農業經營主體；二是根據不同的資源稟賦和社會、經濟、文化條件及歷史傳統，培育和創新多種形式的農業經營模式和農業組織形式，促進傳統小農戶與現代農業對接；三是政府要依法行政，為市場在資源配置中起決定性作用這一重要論斷的落實創造條件。

一 深化改革，培育以高素質農民為骨干的各類新型農業經營主體

推進農業供給側結構性改革的主體力量是各類新型農業經營主體，而高素質農民又是各類新型主體的骨干。

（一）農業企業家是高素質農民的骨干力量

在一些大宗農產品過剩的情況下，推進農業供給側結構性改革，必須通過技術創新改進農產品的品質和開拓符合消費者需求的新產品（如養龍蝦田塊產出優質稻谷；調整種植結構或品種結構，使產業結構升級，如生產青儲或黃儲玉米、優質強筋或弱筋小麥、高蛋白大豆等），使供給適應需求；還要改進管理，降低成本，打造市場品牌，打通銷售渠道，以及通過一、二、三產業融合，獲取農業增值收益。這就決定了新形勢下對農業生產經營者的素質要求越來越高，他們要具有生產技術、經營管理的知識和技能，還要有幾年投資得不到回報的心理準備，以及抗擊市場風險和自然風險的能力。成為合格的農民并不容易，做一個高素質的農業生產經營者則更難。除了生產者之外，他必須是經營決策者，也是投資者，還是市場風險和自然風險的承擔者，這比成為一個合格的產業工人要求高得多，他也理應獲得更高的收入，除了勞動報酬外，還應獲得經營決策的回報、投資回報、風險收入。真正能夠成為成功農業企業家的畢竟是少數，而這少數農業企業家就是高素質農民的骨干力量。

2017年底，中國社會科學院農村發展研究所課題組在深圳訪談了62位農民工，唯一準備回村投資養殖業的是一位36歲的女性。她2006年在外資企業開始擔任基層管理工作，已經干了11年，月工資8000元?，F在自修大專課程，準備回村投資50萬元，轉包10多畝地，計劃挖池塘，養魚苗和蝦。

我們曾調研了江西一位養殖大雁的農民企業家，他是都昌縣人，1976年出生，高中畢業，從1993年到2015年，在廣東東莞打工20多年，在電子廠里從技術員做到班長、經理，直至外資企業中的高層；年薪20多萬元，公司還提供住房。但他想回鄉創業，說家鄉在鄱陽湖邊上，經濟條件落后，想把家鄉帶動起來。在外資企業工作時，他通過了成人高考，取得了大專學歷。這位企業家回鄉前花了半年時間了解大雁養殖項目，認為這個項目符合健康、生態、綠色的標準。他在網上了解到當地的大雁養殖有限公司很有名氣，通過朋友介紹認識了公司的老總，把村委會領導帶到公司參觀考察，最終促使大雁養殖項目在村里落地。2015年建立基礎設施，2016年正式養殖，當年養殖3000只商品雁；2017年保持3000只，2018年擴大到5000只，2019年達到6000多只。[2]

我們也曾調研了另一位江西的女農業企業家。她1973年出生，外嫁到共青城，后回鄉創業。1998年開始，她做了10年服裝銷售，積累了資金。2008年，她開始做紡織配件。在做紡織配件時，她看見飼料廠的飼料供不應求，發現了商機。經過籌備，2011年她進軍飼料行業。通過與養殖戶打交道，她感到農業項目比較穩，在家鄉建了40萬只蛋雞的養殖基地，后延伸產業鏈，以雞糞做有機肥，發展種植業。此后，產業鏈再延伸到休閑農業，她向村里租賃了280畝林地，租期20年，2015年簽的合同，租金每畝每年260元，10年一付。我們問她，租期較長，租金固定，合同簽署后如果盈利較多，是否會有糾紛，她回答說，她是本村人，這樣可省去不少麻煩。由于強調要在私營企業中加強黨的領導，她最近入了黨。[3]

農業企業家在外創業后回歸本鄉投資農業或在本土直接投資農業創業，往往是經過較長時間的摸爬滾打，從失敗中崛起，積累了資金、技術和經營知識，也培養了市場嗅覺和經濟頭腦。他們較大規模地在家鄉農業領域投資興業，往往是經過多方論證才謹慎出手。當地的農業公司、合伙企業或外出創業的企業家回鄉投資農業，在處理資本和土地、勞動力之間的關系等敏感問題上，他們本鄉本土，熟門熟路，具有一定的地緣、血緣或家族優勢，交易成本中的摩擦成本相對較低。他們在自身受益的同時，也帶動了其他農民增加收入，增強了當地農民群體抵御市場風險的能力，最終促進了當地社區經濟社會的發展，這種經濟現象有其存在和發展的合理性，即使這樣的公司和農戶之間的互利關系還不夠完善。

（二）一批新生代農民堅守農業或回歸農業，成為農業供給側結構性改革的主力軍和高素質農民的人才基礎

農業勞動力老齡化的問題十分突出。如何吸引年輕一代農民從事農業或回歸農業？農業本來就是弱質產業，年輕一代農民如果沒有從事農業的經驗和技術，又缺乏資金、機械設備、產品品牌和銷售渠道，他們就不具備條件留在家鄉發展現代農業，當然也不可能對從事農業產生興趣。

2019年3月，我們到四川漢源縣調研。該山區縣根據當地的資源稟賦，大力發展水果產業，形成了33萬畝的五大水果（梨、櫻桃、柑橘、蘋果、小水果）基地，建立和發展了比較完善的水果交易市場。我們訪談了一位村會計，24歲，高中畢業，去成都打了一年工，一個月掙3000～4000元，后來覺得在外打工沒意思，就回村了。問他為什么覺得回家好，他說家里長期圍繞土地發展水果產業，搞水果生意已經成型，自己回家主要是經營水果產業，在突擊性季節，修剪、授粉、栽水果等工作都要請小工，淡季自己打短工，在水果交易市場為物流業服務。一年下來，收入要比外出打工高不少，而且自己當老板，工作自由，空氣好，環境也好。當地像他這樣的年輕人不在少數，2018年全縣返鄉農民工1.89萬人，其中返鄉創業的有6800人。

實踐證明，如果農業基礎設施基本完善，具有專用性的農業技術有人教授、能夠傳承下來，農產品供銷的信息、渠道暢通，品牌能打出去，資金基本上沒有問題，在具備這些條件的情況下，一些有文化、腦筋活、有一定抱負的青年農民就有激勵、有興趣接過父輩的班，從事市場導向的現代農業。他們或是種果樹，或是經營蔬菜或水果大棚，或是從事其他經濟作物生產。他們被稱為農二代、棚二代或果二代。盡管他們的人數不多，占比不大，但已經是新生代農業企業家的雛形，代表了中國農業生產經營者的希望，是高素質農民的又一批骨干力量。

二 培育和創新多種形式的農業經營模式和農業組織形式，促進傳統小農戶與現代農業對接

在農業現代化進程中，如何實現小農戶與現代農業發展有機銜接，如何促進傳統小農戶向現代小農戶轉變？應根據各地不同的歷史文化傳統、自然環境、資源稟賦，采取不同的路徑和方式，培育和創新多種形式的農業經營模式和農業組織形式，因地制宜，分類施策，體現特色，多元發展。以下介紹幾種不同的農業經營模式或農業組織形式。

（一）充分發揮市場配置資源的決定性作用，以交易成本最小的方式實現小農戶與市場的對接

前述的四川漢源縣多年來已經形成了農產品的集散地。全縣水果交易在九襄鎮這一帶形成產品的集散地，蘋果、梨、蒜薹都從九襄鎮出去。九襄鎮周邊3000人從土地上脫離出來，成為職業經理人或代理人。他們在市場上搞水果營銷，給外面的老板代購本地的水果等產品，他們與外面的老板或是與本地生產者之間建立的是私人關系而不是契約關系。交易費用理論認為，企業和市場是兩種可以相互替代的資源配置機制。在這個案例中，市場取代了企業和合作社。通過市場交易而產生的交易費用比企業或合作社的組織成本及運營成本要低。我們由此看到了在沒有人為干預的情況下市場配置資源的威力。

（二）“公司+基地+合作社”

四川漢源縣種植花椒已有上千年歷史。從20世紀90年代起，花椒、金花梨、蒜薹等農產品就享譽省內外。2018年，全縣種植花椒達13.4萬畝。縣里成立了花椒工業園區，花椒的生產、銷售、加工采取“公司+基地+合作社”的模式。漢源的花椒享譽省內外，種植花椒的農戶有1.5萬戶，同時外縣也有人想把他們的花椒冒充漢源花椒賣給公司。這種情況下，公司如果自己面對上萬小農戶，交易費用和核查成本太高，需要有合作社這樣的中介組織，負責組織和收購農戶的花椒，保證貨源確實出自本地品種?！肮?基地+合作社”就成為交易成本最低、經濟最合理的模式。

（三）成立旅游合作社，減少休閑農業的無序競爭和摩擦成本

2018年9月，我們到福建武平縣調研。武平縣生態環境質量居福建省第二位，全縣森林覆蓋率79.7%。依托良好的自然生態環境，武平縣在城廂鎮創立農旅小鎮，被稱為云中村寨的云礤村創立了規范的林業旅游民宿，共有37戶“森林人家”，林業廳認證扶持，統一授牌，集中管理，規范運作。進而成立“森林人家”專業合作社，實行內部自治，負責質量控制、制定服務標準，避免惡性競爭，雖說是專業合作社，其實功能類似旅游業協會。通過發展“森林人家”，帶動其他無條件開辦“森林人家”的村民從事林下養雞、養羊，種植水果、蔬菜、觀賞花卉等，為“森林人家”和土特產市場提供原生態產品，初步建立了“種養結合、生態旅游、綜合利用”的立體經營模式，發展了休閑農業較為完整的產業鏈條。

（四）農機專業合作社的新動向

近年來，無論是農戶帶地入社、保底分紅的土地股份合作社，還是轉包農戶土地、實行規模經營的家庭農場或專業大戶，土地租金往往在經營者的生產成本中占相當大比重。2019年10月，我們到黑龍江進行調研，發現一些農機專業合作社由大量轉包農戶土地或農戶帶地入社，轉為大力開展土地托管經營，由大規模生產主體轉為大規模社會化服務主體。土地托管與農戶帶地入社的區別是，農戶對土地仍有經營權，種地的風險仍由農戶自己承擔，收益也歸農戶自己所有。合作社統一負責農資供應、配方施肥、農機作業、統防統治和收儲加工，完成產前、產中、產后全程服務。農戶通過購買合作社的服務，享受社會化服務的規模效應，不用自己投資購買農機具，降低了運營成本。合作社避免了大規模生產經營主體流轉土地經營權所需要支付的租金成本。農機專業合作社這種模式未來的走向和可能會出現的問題值得我們持續關注。

三 依法行政——生豬問題的啟示

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。要使市場在資源配置中起到決定性作用要靠政府創造一個有利于這種作用發揮的良好的制度環境。政府應依法行政，為市場在資源配置中起決定性作用這一重要論斷的落實創造條件。在這方面，生豬問題給予了我們啟示。

（一）豬肉價格上漲與非洲豬瘟

中國養豬網的數據顯示，2019年9月3日，全國外三元生豬均價為27.13元/公斤，相比6個月前，已然翻倍。豬糧比早已突破6∶1的盈虧平衡點，當時已達13.56∶1。一種觀點認為，自2000年以來的“豬周期”，每次豬肉產量的上下波動也就在50萬噸左右。與我國每年的豬肉產量相比，這個波動不足1%。因此，此輪豬肉價格上漲，主要原因是非洲豬瘟。2018年非洲豬瘟疫情暴發的時候，國內許多地方撲殺了感染豬瘟的病豬，導致生豬存欄數量大幅減少。農業農村部2019年7月的統計數據顯示，國內生豬存欄量環比下降9.4%、同比下降32.2%，也就是說，2019年國內生豬數量比2018年同期減少了近1/3，降幅創下歷史新高。[4]2019年6月，農業農村部也指出，豬肉價格之所以上漲，是因為2018年8月以來非洲豬瘟疫情與周期性因素疊加，導致育肥豬和能繁母豬存欄量持續下滑，市場供給階段性偏緊。

（二）尋找保供給和保環境之間的結合點

長期以來，保豬肉供給與保生態環境之間的關系一直未能協調好，非洲豬瘟只是加劇了生豬供需的失衡。2016年4月7日上午，農業部新聞辦公室舉行新聞發布會，向媒體介紹玉米結構調整與生豬生產形勢有關情況，并回答記者提問。時任畜牧業司司長的馬有祥在會上說，有10個省份已經啟動生豬禁養區的劃定或者正準備啟動，禁養區內的生豬規模養殖場拆除搬遷的問題比較突出，這10個省份影響了2000多萬頭的生豬出欄量，有一個省份萬頭以上規模養殖場在禁養區內就被拆除27座，影響了40多萬頭的出欄量。所以說，禁養確實給生豬生產造成了一定影響，這也是下一輪發展中應該正視的問題。我們要在補短板方面下功夫，如果環保方面不達標，生豬規模養殖可以說寸步難行，這也是我們下一步政策需要發力的地方。豬不是要不要養的問題，而是如何養好的問題。我們現在要找的就是保供給和保環境的一個結合點。這個發布會到現在3年多了，回過頭來看，這個結合點顯然并沒有找好。

（三）治理體系的弊端導致供給與環保的結合出了問題

保供給的背后是保養殖戶和企業的就業、收入和老百姓的生計，以及保障廣大中低層級消費者對運行在合理價格區間的豬肉的需求。在環保督察、巡視、約談、問責、查處等嚴厲的政策舉措下，保環境則意味著保政績、保仕途。對于地方領導來說，保供給出問題，負面影響不會馬上顯現，對自己的仕途不會有很大的影響；而保環境出問題，后果將很嚴重，而且馬上就會顯現出來。天平上孰輕孰重，這是不言而喻的。盡管中央的環保政策很全面、很實事求是，但地方在執行政策時，力度往往是往下逐漸放大，矯枉過正的傾向越來越顯著。因為要想短期內見效，對于基層來說，最省事、最快捷的辦法就是“一刀切”、運動式的大清理、大整頓。問題出在下面，根源在于我們治理體系中的行政管理體制和選人用人機制的弊端。

就生豬問題來說，2017年2月20日的新聞報道《禁養再升級！江西省最新畜禽養殖禁養政策時間表》中寫道：“近日，江西省召開了畜禽養殖污染防治現場推進會。在這次會議上，江西省政府針對中央環境保護督察組反饋的督查意見，劃出紅線整改畜禽養殖污染問題，同時制定并下發了整改方案，強化責任落實，嚴肅責任追究，確保問題整改到位，確保關停一批、搬遷一批、拆除一批、轉產一批。各市、縣（區）嚴格畜禽養殖項目的環評審批，建立長效機制，建立問題臺賬，做到一個問題、一套方案、一名責任領導、全部整改到位?！弊詈筇岢觯骸敖魇…h保、農牧部門將聯合成立督察組，加強對涉及整改問題的養殖場和水源流域畜禽養殖情況的巡查與監管，對發現的問題立行立改，對偷排、直排的養殖企業，將依據新《環境保護法》堅決懲處。”2017年3月7日的新聞報道《禁養再升級！山東省最新畜禽養殖禁養政策時間表》中寫道：“近日，山東省政府印發《關于進一步做好畜禽養殖污染防治工作，促進畜牧業綠色健康發展的通知》，環保部、畜牧局聯合部署多項重要工作措施，以保證嚴格落實環評制度，加快劃定禁養區域，依法推進關閉搬遷；建立綜合處置體系，推進生態循環利用；規范病死畜禽處理，推動實現資源利用；不斷完善扶持政策，打造多元投入格局；加大執法監管力度，有效規范生產運營；以進一步促進畜禽養殖廢棄物綜合利用，提升畜禽養殖污染防治水平，確保山東省畜牧業綠色健康發展?！弊詈筇岢觯骸霸?017年6月底前完成畜禽養殖項目環評制度執行情況排查，環保部對存在問題項目依法進行查處?！?/p>

各地一系列禁養、限養政策措施的實施導致生豬供給的下降，非洲豬瘟更是加劇了供需的失衡，“不讓養”加上“不敢養”，“屋漏又遭連夜雨”，造成豬肉價格的飛漲。

（四）現有規范性文件的界定不清為行政執行提供了合法性

力度很大的行政執行有沒有合法性呢？應該說，基層政府的行政執行還是有依據的，依據的就是地方政府出臺的相關規范性文件。

什么是規范性文件呢？2006年《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》（以下簡稱《監督法》）第五章專門規定了“規范性文件的備案審查”。該法雖然并沒有對何為“規范性文件”做出定義，但從其具體規定來看，它既包括法律、行政法規、地方性法規和規章，也至少包括較大的市以下地方各級人民代表大會及其常務委員會做出的決議、決定和較大的市以下地方各級人民政府發布的決定、命令，此外還包括最高人民法院和最高人民檢察院“做出的屬于審判、檢察工作中具體應用法律的解釋”。目前，很多地方性法規都堅持《監督法》等法律所確認的“規范性文件”的廣義用法，但對規范性文件的內涵和外延尚未見到明確和權威的界定。

規范性文件的效力誰大誰小、誰管誰呢？《憲法》只是確認國務院可以“根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規，發布決定和命令”；國務院“各部、各委員會根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限內，發布命令、指示和規章”。但是對于國務院制定的行政法規與其通過的抽象性“行政措施”“決定”“命令”，國務院各部委制定的規章與其通過的“命令”“指示”，以及省級政府和較大的市的政府制定的規章與其通過的“行政措施”“決定”“命令”，在性質和效力等級方面有何區別，這些法律卻語焉不詳，《立法法》也沒有規定。《立法法》對于“法律”“行政法規”“規章”“地方性法規”之間的效力等級關系做了比較明確的界定，但對于與這些法律文件具有相同制定主體的“規范性文件”與它們之間的效力等級關系卻沒有做明確的規定。

在現實經濟社會活動中，哪一類規范性文件管用呢？效力等級的層級最低、離現實最近的規范性文件往往最管用。因為這類文件有具體的操作措施，包括獎懲措施，因而效力最大，所謂“縣官不如現管”。

（五）依法行政，處理好保供給與保環境之間的關系

十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出，“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系”“依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件”。政府的職能和行政執行力必須受到法律的約束。

2019年8月21日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，會上提出穩定生豬生產、保障豬肉供應，制定了穩定生豬生產和豬肉保供穩價的五項措施，其中第二項是要求地方要立即取消超出法律法規的生豬禁養、限養規定。這是近年來國務院的首次明確要求。2019年9月6日，生態環境部、農業農村部聯合召開規范畜禽養殖禁養區劃定和管理促進生豬生產發展視頻會，時任生態環境部部長李干杰強調，要嚴格落實《畜牧法》《畜禽規模養殖污染防治條例》等法律法規要求，依法科學劃定禁養區，國家法律法規和地方法規之外的其他規章和規范性文件不得作為禁養區劃定依據。各地要在省級人民政府領導下，積極主動開展禁養區劃定范圍過大、限制散養戶、不允許建設通過糞污資源化利用實現無污染物排放的養殖場等違法違規問題的排查，建立分縣工作臺賬，全面核實禁養區有關情況。同時，還要一并排查以改善生態環境質量為由，限制養豬業發展或壓減生豬產能等問題。針對排查出的問題，要做到立行立改，堅決、迅速取消超出法律法規的禁養規定和超劃的禁養區。

政府要創造條件，使市場在資源配置中真正起到決定性作用，政府只做市場、企業和社會團體做不到的事情，而且政府必須依法行政，超出國家法律法規和地方法規之外的其他規范性文件不得作為行政執行的依據，這就是政府所應發揮的最重要的作用。

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[1] 張曉山，管理學博士，中國社會科學院學部委員、研究員，主要研究方向為農村組織與制度。

[2] 此案例來自2019年11月1日在江西某縣的實地調研。2020年2月，全國人大常委會通過了《關于全面禁止非法野生動物交易，革除濫食野生動物陋習，切實保障人民群眾生命健康安全的決定》，不知對大雁養殖有無影響。

[3] 案例來自2019年11月1日在江西某縣的實地調研。

[4] 參見《國內豬肉供應緊為啥現在不大量進口？原因很簡單》，搜狐網，2019年9月5日。