三 特殊資產處置的國際經驗

（一）美國

1.儲貸協會危機的風險處置

1989年8月，美國政府出資設立臨時處置不良資產的政府機構——重組信托公司（RTC），負責清理、重組破產金融機構的不良資產，并在處置過程中獲得最大凈值回報，開創了通過特殊機構處置銀行不良資產的先河。從1989年至1995年底，RTC共重組了747家儲蓄機構，處理資產賬面價值約4560億美元，其中回收了約3950億美元，占賬面價值的87%。經過6年多的運營，RTC基本完成其使命，于1995年底關閉，其操作實踐成為全球金融機構不良資產處置的典范。

RTC處置不良資產的方式包括以下幾種。

（1）公開拍賣和暗盤競標。RTC專設了一個用于不良資產交易的市場，根據資產在規模、類型、質量、地理分布、期限等方面的特征，對資產進行分類，并將特征相似的資產組合成資產包進行公開拍賣。而對于RTC持有的不動產，通常采用暗盤競標的方法進行處置，將招標廣告刊登在報刊上，有意愿的潛在買家根據招標指示提交報價。1986～1994年，RTC通過封閉投標的方式出售了賬面價值逾200億美元的不良貸款，總計超過80萬筆，約占其不良資產處置總額的6%。

（2）資產證券化。RTC將特征相似的不良貸款、準不良貸款和不合格貸款等不符合傳統資產證券化條件但可產生預期現金流的信貸資產打包形成資產池（其中大部分是住房抵押貸款），在此基礎上發行附帶息票的市場化證券，以在更大的市場范圍內尋找買家。1991年，RTC首次發起總額為5000萬美元的證券化交易；RTC存續期間，合計發行了20多項規模超過140億美元的不良資產支持證券。

（3）委托私營機構管理和處置資產。RTC自身力量難以處置如此龐大的不良資產，因此委托外部機構成為RTC的常用策略。1991～1993年，RTC與91家私營機構簽訂了199份標準資產管理與處置合同，涉及的資產賬面價值總額高達485億美元。標準合同通常為三年期，并有兩次續約期，每次可續約一年；合同對價包括管理費、資產處置費和激勵報酬三部分。在合同約定框架內，私營機構對合同約定的大部分資產有相當靈活的管理與處置權。在有效的激勵設置下，RTC充分整合外部力量，高效處置了大量不良資產，并盡可能實現了資產價值的最大化。

（4）與私營機構設立合資公司。RTC與私營機構共同組建合資公司，RTC作為有限合伙人以其持有的破產金融機構資產（不良貸款、準不良貸款或不動產）作為股本投入，并負責安排融資；私營機構則作為普通合伙人注入現金股本，并提供資產管理服務。清償債務后的資產處置剩余收益按照約定比例由RTC和私營機構共享。

2.次貸危機中的風險處置

次貸危機爆發后，美國銀行不良資產率迅速上升，截至2010年末已達5.46%，賬面總值高達4100億美元。與此同時，美國實體經濟受損嚴重，申請破產保護的實業企業大量增加，美國的企業債券違約率也大幅上漲，其票面總值達到1239億美元。在此背景下，美國政府在市場化運作的基礎上，采取了“先救助，后處置”的化解策略，并輔以危機綜合應對措施，成功實現了恢復金融穩定和完成風險處置的目標。其不良資產處置的具體措施如下。

一是通過降息和購買債券的方式為金融市場注入流動性。美聯儲在連續降息、減輕貸款人還款壓力的同時，通過購買國債等方式為市場注入流動性。2008～2009年，美聯儲總共購買了3000億美元的長期國債，并由房地美和房利美發行抵押貸款支持債券。

二是利用問題資產救助方案（TARP）對銀行和汽車企業進行救助處置，并由美國聯邦存款保險公司（FDIC）承擔對破產銀行及其資產的處置。2008年10月3日，美國國會審議通過了核心內容為“問題資產救助方案”（TARP）的《2008年經濟緊急穩定法案》，授予財政部7000億美元資金用于擔保和購買問題資產，以救助具有系統重要性的金融機構。其救助處置的思路有兩種：第一，實現救助后由銀行自行處置，如分拆出售非核心業務；第二，救助、重組與自行處置相結合。對銀行的救助方面，主要通過TARP投資為700多家全國性銀行和450家社區銀行提供資本金支持，幫助銀行系統逐步恢復正常；汽車企業救助方面，主要利用汽車工業融資計劃（AIFP）為陷入困境的汽車行業提供融資支持。此外，由FDIC接手對破產銀行或其他金融機構的處置。處置方式包括：清償存款人保險金和清算破產機構資產；對銀行進行持續的經營救助；將破產機構的存款、負債和其他資產出售給收購者。FDIC主要通過以下方法處置破產銀行的貸款：將資產規模較小、貸款質量以及中標價格差異較大的不良貸款打包銷售給各類投資者；分階段出售金額較大、交易條件較為苛刻的不良資產包。

三是實行公私合營投資計劃（PPIP）。公私合營投資計劃是美國次貸危機期間處置不良資產的核心措施，其運作機制為美國財政部以750億～1000億美元出資，與FDIC以及美聯儲聯合撬動市場中的私營資本，一起組建合營基金來購買商業銀行體系內的不良貸款，處置問題債券。FDIC為資金短缺的私人投資者提供杠桿率最高可達6倍的融資擔保，有效提高了私人投資者的積極性。不良資產的后續經營管理主要由民間法人機構負責，FDIC負責對相關管理活動過程進行監督。PPIP的另外一半資金用于處置問題債券，其目的是通過刺激證券市場，增強金融機構的資金流動性，加快新的信貸投放。此外，基金經理人還可以向美國財政部申請貸款，貸款額度一般可達到其投資總額的50%～100%。

四是分拆不良資產的經營管理業務。比如，次貸危機后，花旗集團拆分為花旗公司和花旗控股公司，其中，花旗公司負責經營花旗集團在全球范圍內的優質商業銀行業務，而花旗控股公司主要負責處理花旗集團8200億美元的不良資產。

（二）日本

日本在經濟泡沫破裂后，股價和房地產價格雙雙暴跌，抵押物價值縮水，銀行資產質量急劇惡化，直接或間接流入這兩個市場的貸款無法回收，形成巨額不良資產。日本政府先后采取設立專門的不良資產處置機構、直接注入資本、制定配套政策以及進行金融體系改革等方式不斷深化解決銀行不良資產問題。經過上述措施的聯合作用，日本銀行的不良貸款率從2001年頂峰時的8.4%下降至2005年的1.8%。

1.設立專門的不良資產處置機構

1996年9月，日本政府提供財政資金，效仿美國的RTC模式將東京共同銀行改組為債權重組托管銀行（簡稱RCC）。該機構的主要任務是接管破產金融機構的業務，收購處理其不良債權。1997年12月，日本政府公布“穩定金融體系緊急對策”后，RCC的職能得到進一步加強，可通過購買優先股等方式向自有資本比率較低的銀行注資。

同時，日本政府又設立了“橋”銀行（過渡銀行）以經營和管理破產金融機構的健全債權，即將破產金融機構的債權分為不良債權和健全債權，分別交給RCC和“橋”銀行處置。“橋”銀行在開始托管之后的一年內，可通過合并、轉讓股權或經營權、出售等方式，為破產銀行找到新的接管者（見圖1-4）。

圖1-4 日本不良資產處置模式

2.政府直接出資

日本國會于1998年1月批準政府針對銀行不良資產動用60兆日元進行處置，將公共資金注入銀行形成資本金，或通過購買銀行的股票和債券等方式對銀行進行援助。

3.政策倒逼金融體系改革

1997年之前，日本政府對銀行業主要采取保護政策，但收效甚微，銀行業不良貸款率仍居高不下。1997年后，日本政府開始對金融機構進行全面改革，于1998年10月通過了《金融再生法》和《早期健全法》，決定不再保護破產金融機構，由此掀起了日本銀行業大規模的合并浪潮，銀行經營環境進入全面市場化改革階段。

日本銀行不良貸款率在2001年達到歷史高點，日本政府于2002年4月推出了旨在對不良債權進行最終處理的緊急經濟對策，并要求各大銀行在兩年內處理完2002年9月前的不良資產，三年內處理完9月后新增的不良資產。

2002年9月，日本央行宣布“銀行國有化計劃”，即政府將對問題銀行通過收購其股票的形式進行國有化改革。為了避免被國有化，政策倒逼日本銀行進一步加快不良資產的處置速度，將不良資產轉賣給債權處置機構或意欲進軍日本特殊機會市場的外資投資者。

（三）韓國

韓國金融體系長期受到政府主導和過分保護，缺乏健全的制度框架，資產質量和經營效率均較為低下，長期積累的不良資產問題在1997年亞洲金融危機的沖擊下進一步爆發。韓國對不良資產的處置主要依賴于韓國資產管理公社（Korea Asset Management Corporation，簡稱KAMCO）。

KAMCO于1999年12月由原先的韓國資產管理公司擴建重組而成，主要職責在于解決亞洲金融危機中金融機構的不良貸款問題（接收銀行剝離的大量不良貸款），以及幫助經營管理無法清償債務的企業。作為國有非銀行類金融機構，韓國財政經濟部持有KAMCO 42.8%的股份，是其最大股東；韓國發展銀行是第二大股東，持有28.6%的股份；剩余股份則由其他金融機構持有。

KAMCO主要依靠發行不良資產管理基金獲得資金。不良資產管理基金與KAMCO的自有資金實行分賬管理，KAMCO僅作為管理人對公共資金進行運作。KAMCO折價購買銀行不良資產后，通過資產證券化、公開招標拍賣資產包、單獨出售優質資產等方式進行不良資產的處置。此外，韓國政府大力鼓勵引入外資，KAMCO通過買斷或發行資產擔保債券的方式向國際投資機構出售了大量不良資產。

通過建立KAMCO，韓國政府在國內逐漸建立起一個以價格機制為主導的不良資產交易市場。在KAMCO快速高效的資產處置下，韓國銀行不良貸款率從1997年的17.65%快速下降至2001年的3.89%，韓國KAMCO公司不良貸款收購額與銀行自行處理不良貸款數額見圖1-5。

圖1-5 1997～2001年韓國KAMCO公司不良貸款收購額與銀行自行處理不良貸款數額

資料來源：招商證券。

（四）歐洲

2008年金融危機之后，歐洲銀行業不良貸款率上升，2012年最高達到8%。近年來，隨著經濟的逐漸復蘇，歐洲銀行業不良貸款率呈現下降趨勢，但相對于其他經濟體仍處于較高水平。不良貸款率的攀升對歐洲金融市場以及銀行本身的影響巨大。一是引發歐洲金融市場動蕩，歐洲核心國家（英國、法國、德國）和歐元區邊緣國家（意大利、西班牙、葡萄牙、愛爾蘭、希臘）的股票市場均出現了一定程度的下跌。從后期的走勢看，核心三國較快走出了頹勢，但邊緣國家走出危機的速度較慢，直至今日還未恢復2008年前的水平。二是嚴重影響歐洲銀行業的資本實力和盈利能力。根據英國《銀行家》雜志發布的《2016年全球1000家銀行排行榜》，歐洲銀行業在全球的地位不復從前，在2014年的排名中，歐元區銀行業的一級資本規模位居全球首位，而2016年排名前10的銀行中，歐元區銀行僅有1家；全球金融危機爆發前，歐洲銀行占全球1000家銀行總利潤的46%，如今，由于經營環境艱難，資產質量惡化，需要計提大量撥備，消耗了大量資本，歐洲銀行的利潤在全球1000家銀行中占比僅為1.58%。面對銀行業的復雜形勢，歐洲央行和金融管理局開始介入，出臺了多項措施推動不良資產的處置，各成員國也針對本國情況采取了相應的處置手段。

第一，歐盟層面深度介入，加大了法律制度層面的推進力度。首先，歐洲銀行監管局發布了貸款和債券的不良暴露和逾期定義，對不良貸款的劃分標準進行了統一規范，并利用標準化的數據實施了2014年和2016年銀行業壓力測試；加強對銀行體系的資本管理，歐元區國家平均撥備覆蓋率達到82%，其中壞賬準備占42%，抵押物價值占36%。其次，歐盟委員會更新了有關破產訴訟的法律文件，并構建了關于破產清算程序的一體化法律框架，有助于成員國破產案件的跨境維權以及消除成員國在企業重組和破產制度上存在的差異。最后，歐洲央行啟動單一監管機制（Single Supervisory Mechanism，SSM）和單一清算機制（Single Resolution Mechanism，SRM），全面承擔起歐元區銀行業的監管職能，并針對單一監管機制管轄范圍內的系統重要性銀行發布了《銀行不良貸款的指引草案》。

第二，設立專門機構，化解相關風險。金融危機爆發后，歐洲各成員國加大對不良資產處置的財政支持力度，主要包括銀行再融資、政府貸款、受損資產收購、銀行國民化和政府擔保授予等。德國、西班牙、愛爾蘭等國家注資成立資產管理公司，剝離銀行的“有毒資產”，為銀行減輕負擔，同時還制定“資產保護方案”對特定壞賬提供擔保機制。

第三，完善法律制度，促進特殊資產市場發展。在不良貸款銷售的二級市場方面，一些不良貸款問題嚴重的國家通過制定相關法律提高市場流動性。例如，2015年希臘通過《不良貸款法》，允許非銀行機構購買不良貸款資產；愛爾蘭則允許個人和中小企業將貸款出售給相關機構，并對相關的“信貸服務”提供監管，以保證交易符合消費者保護法案。2015年以來西班牙、意大利等國相繼出臺一系列措施，如制定企業和居民破產程序、不良貸款管理規定，以及修改相關稅收制度，以加快貸款重組的效率。同時，歐盟還積極協調各國之間的相關法律，提高二級市場的一體化程度。