第二章 文獻回顧與述評

一 在治理研究之中找回國家

“治理”（governance）這一詞語并不是學者首先提出的理論概念，而是公共管理實踐出現的社會現象。1989年世界銀行針對非洲發展所遇到的問題首次使用了“治理危機”（Crisis in Governance）這一表述。1992年世界銀行將年度報告的標題命名為“治理與發展”。同年聯合國成立了全球治理委員會，并創辦了《全球治理》雜志，1995年在聯合國成立50周年之際，全球治理委員會發表了題為《天涯若比鄰》的全球治理報告，隨后在聯合國的分支機構的文件中，“治理”成為常用詞（俞可平，1995）。1997年聯合國開發計劃署（UNDP）將“治理”正式界定為“政治、經濟和行政權威管理國家事務的活動”（UNDP，1997）。20世紀90年代后，治理逐漸從公共管理實踐走向學術研究領域，成為學術研究的重要概念。

從理論上說，治理是不同于傳統統治模式的新概念，這一概念不僅超越了傳統公共行政（Public Administration），而且超越了新公共管理（New Public Management）的范疇。進入新時期，隨著公民在公共事務當中的參與日漸深入，尋求不同利益主體之間的共同價值，在不同利益主體之間進行協調權衡，就成為公共領域最為重要的問題之一。在奧斯特羅姆對地方水域系統管理的研究中，治理理論得到了很好的闡釋，多元治理格局、國家與社會的有效結合具有很強的代表性（Ostrom，2000）。之后，學者從強調合作的整體政府（Whole of Government）發展出了強調合作性治理（Collaborative Governance）理論，認為在執行公共政策或管理公共資產時，由一個或多個公共機構引入非直接利益相關方，參與正式的、取向一致的、協商性集體決策的治理安排，能夠更好地達到善治的目的（Ansell & Gash，2008）。概括而言，治理旨在重塑新型的共治關系，對官僚主義傾向和管理主義傾向進行有效調整，強調多元化的治理格局。但是，有學者也認為世界上沒有任何一種管理模式是萬能的，新公共管理的觀念并不一定適合與西方發達國家不同的國家和地區（休斯、張成福，2007）。

“治理”本身是一個運用廣泛卻含義模糊的概念，迄今為止就其概念本身仍沒有達成統一定義。但是主流的觀點基本上都認為治理實踐具有協商性和協作性，并認為當前的治理實踐正在發生轉變，從運用國家權力進行統治，逐漸轉向政府和非政府多個主體通過協商完成各種政策指令（Colebatch，2014）。

“善治”的概念被世界銀行提出，最早來自對外援助減貧領域的實踐。很多援助機構和國家為了確保發展援助能夠被有效實施和利用，就會以受援國治理績效作為提供援助的條件。比如2005年八國集團首腦會議主要關注非洲脫貧問題，與會領導人指出，援助旨在“幫助低收入國家脫貧和促進經濟增長，幫助低收入國家建立民主化、負責任且透明政府并建立健全的公共財政管理”。而為了確保援助的有效性，峰會對實現善治的國家給予超過現有水平的援助，并且只對“績效良好且政治責任性基本合格”的國家給予債務減免，由此看來善治完全遵循的是新自由主義的理論和議程。但是，我們從歷史的現實情況來審視的話，西方新自由主義思想指導下的對外援助和減貧行動，很多并沒有取得應有的效果。比如，強調減少政府干預、提倡市場自由化的華盛頓共識[1]、歷史上對于非洲國家所實施的結構調整計劃（Structural Adjustment Programs，SAPs）等都遭遇了失敗（Nanda，2006）。

當下學術界對于治理的研究主要關注國家新自由主義改革制度性遺產，注意到治理與權力和國家變化的性質聯系，比如政府機構開始更多地利用市場、準市場和網絡，使國家的權力被分散到大的網絡之中，并帶來了去中心化、碎片化、多元化以及政府的空心化等。但是對于治理文獻的批評指出，在政策過程當中國家仍然是重要的、功能強大的且往往占據主導地位的行為體，而不應該將其視為國家中空或者對于核心行政的削弱（Bevir，2010）。

對于國家在治理過程中所發揮作用的重視，不僅僅是對于早期的政策網絡研究的重新反思，更是不同國家所表現出來的不同統治模式之間差異性在實踐過程中的具體呈現。這就需要我們重新反思和審視治理的概念，西方學者對于“治理”概念的引入和廣泛使用，一方面可以很好地規避政治上的差異和分歧；另一方面作為一種分析框架能夠很好地回應政治社會轉型的動態性與過程性。但是治理話語廣泛使用的背后是強大的新自由主義思潮在全球范圍內的擴張與影響。治理話語背后暗含的是多元主體的參與、去中心化以及對于國家作用的忽視和遮蔽。

所以，越來越多的學者開始關注發展過程中國家的自主性和發揮的作用。斯考切波（Skocpol，1985）在《找回國家》一書中明確反對行為主義政治學所強調的社會中心論對于國家的忽視，而將作為能動者的國家帶回到社會變遷、政治學以及社會政策等比較歷史研究的核心。不同于韋伯將國家定義為在權力絕對支配基礎上的合法使用暴力擁有壟斷權力的機構，在該書中，“一方面，國家被看作官僚們追求實現行政目標所需特定國家資源的組織機構；另一方面，更微觀地國家被認為是對社會中各種團體和階級政治產生影響的特定組織結構和行動”。這類學者將國家看作一種行動者并特別強調對于國家在政治過程中的自主性、國家能力的關注。

Giliberto Capano等（2015）學者通過對不同國家和區域經驗材料的比較發現，治理并沒有真正起到“去政府化”（degovernmentalized）的作用，在政府發揮重要功能之時治理仍舊在科層制的陰影之下運作。所以在進行理論化分析的時候應該避免帶有任何前提性的假設，比如將政府的政策制定過程設想成一種多元合作的模式或者認為政府的影響與之前比較起來呈現弱化的趨勢。其實無論在哪種治理模式中，政府都是直接或者間接地發揮了主導的作用。

發展研究目前關注的重點在于反貧困和推動社會良好治理兩個方面，這標志著之前先入為主地認為要進行結構調整、私有化以及縮減政府開支的新自由主義的轉變。對于現在來講，新的發展重點強調通過公共服務支出、基層社會關系、去中心化和制度建設來增加貧困人口的權利和社會保障，進而提倡一種超越新自由主義的新發展模式。如果從一種更廣闊的歷史視角來看，減貧和治理成為發展的核心內容經歷了一個歷史過程。反貧困范式的興起確實標志著自由主義主導的發展模式的轉變，但是從另一個程度上也強化了發展本身：確切來說，對于我們這個世界上的欠發達地區和貧困人口來講意味著被更加精準的治理（Craig & Porter，2006）。

在治理模式上，大多數西方學者認為西方行政上的分權治理/去中心化的治理模式較之集權化的治理更加有利于滿足貧困人口的需要以及推動益貧政策（pro-poor policies）的實施。但是R.C.Crook（2003）通過對撒哈拉以南非洲國家減貧實踐的比較分析發現，是否對貧困人口負責以及是否有利于減貧最終取決于政治上的央地關系和廣義上的制度背景，尤其是中央政府在減貧的意識形態上做出的政治承諾十分重要。最終的結論是，西方行政上的分權治理/去中心化的治理模式并沒有挑戰那些阻礙扶貧政策實施的地方化精英的權力。如果沒有強化地方政府和中央政府的負責機制，西方的分權治理/去中心化的治理模式并不能實現減貧的效果。所以在貧困治理方面，為了保證最終的扶貧效果，國家權力的介入和回歸十分有必要。

王紹光（2018）認為過去二三十年公共管理領域的治理研究背后暗含了新自由主義思潮的影響，是一種缺乏以扎實的實證研究為根基的規范性主張。他提出我們應該回到治理的本源上，強調公共管理（包括治國理政）的方式、方法、途徑、能力，而不是以任何特定的公共管理（治國理政）的方式、方法與途徑作為參照，更不應該狹義地理解為市場化、私有化以及去政府化，也不是“多一些治理，少一些統治”。而“國家治理體系和治理能力現代化”是在治理本源這個意義上所提出的，不是對西方理論的照抄照搬。

我們不得不承認，“治理”這一概念在中國有著與西方不同的意涵，有學者提出“治理”在中國自古有之，其蘊含的是“治國理政”。何增科認為，“國家治理”“政府治理”等是經過中國化改造的概念，既吸收了治理概念的核心內容，也吸收了公司治理的關切，這是一種中國式的創造（景躍進等，2014）。俞可平將中國改革開放所獲得的巨大成功歸結為中國成功地進行了以治理改革為主體內容的政治改革，并認為“國家治理體系和治理能力現代化”是中國共產黨對自身執政經驗的理論概括和創新（俞可平，2018）。所以特別需要強調的是，本書使用的治理概念并不是在西方新自由主義思想影響下的含義，而是具有工具性和實踐性的意義，是沿著國家治理的理論從治理本源的意義上去理解和使用的。其實無論是國家治理還是貧困治理，放在中國社會的語境之下我們更加強調的是最終的治理效果，而不去做過多的規范性的假設。而只有對于治理方式、方法、途徑與能力等方面進行本源性、實踐性的研究，才能真正豐富和延展治理理論。本書所使用的行政治理扶貧主要指的是國家治理在扶貧領域的體現，也就是我們強調在進行貧困治理的過程中國家行政力量的主導和統合作用，這是治理理論中國化在扶貧領域的應用和體現。當然，本書的研究結論也是基于對扶貧領域政策執行的考察得出的，至于是否在其他領域也應該強化行政力量的主導，需要進一步研究和分析。