第三節(jié) 鄰避問題的基本特征：不確定性與利益多元化

典型的鄰避設(shè)施選址案例常常包括這樣的情景：基于國家或區(qū)域的利益推動(dòng)而擬建的一項(xiàng)具有潛在風(fēng)險(xiǎn)的設(shè)施，對未來可能產(chǎn)生各種影響，有些是積極的，有些是負(fù)面的，有些是比較確定的，有些是很不確定的。這樣，鄰避設(shè)施選址就將一個(gè)包含個(gè)體和社區(qū)利益的問題推上議程，包括潛在風(fēng)險(xiǎn)或負(fù)面結(jié)果、規(guī)劃主體和決策主體的合法性、對受到負(fù)面影響的利益相關(guān)者的最終補(bǔ)償。同時(shí)，它還帶來一系列更深層次的問題，包括決策的制度框架、溝通和協(xié)商、觀點(diǎn)爭論和價(jià)值觀的交流等（Boholm，2004）。鄰避設(shè)施選址爭議使具有不同觀點(diǎn)的行動(dòng)者互動(dòng)。鄰避設(shè)施選址爭議中常常伴有廣泛的動(dòng)員，包括政府官員、技術(shù)專家、律師、來自各個(gè)學(xué)科的咨詢專家、利益組織的代表、媒體報(bào)道者和大量的當(dāng)?shù)毓姟?/p>

在當(dāng)今社會(huì)，大規(guī)模工業(yè)或基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的收益和風(fēng)險(xiǎn)會(huì)對當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)及其環(huán)境產(chǎn)生相當(dāng)大的影響，比如公路、鐵路、機(jī)場、大型工業(yè)項(xiàng)目、新能源設(shè)施等，這些項(xiàng)目的選址易陷入困境。這種困境由一系列因素造成，其中最主要的因素是不確定性和利益的多元化。

一 不確定性

鄰避設(shè)施選址的阻力來自項(xiàng)目本身所具有的潛在風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)本身就是負(fù)面結(jié)果發(fā)生的概率和實(shí)際影響的乘積。盡管有一些科學(xué)方法能嘗試著對發(fā)生概率和影響進(jìn)行估計(jì)，但是這種分析的可靠性存在爭議。從決策的角度講，決策者在選址規(guī)劃的過程中很難對負(fù)面結(jié)果產(chǎn)生的影響獲得準(zhǔn)確、可靠和基本一致的信息。不確定性是所有風(fēng)險(xiǎn)決策的本質(zhì)特征。

個(gè)體在不確定性條件下的決策常常采用兩種主要模式：直覺決策（heuristic）和委托決策。直覺決策是指決策個(gè)體并未對所有備選方案的收益和成本進(jìn)行精確核算和對比，而是根據(jù)大致的估算，通過直覺快速?zèng)Q策，這種決策方式在面對“不確定性”和“有限理性”（西蒙，2002）的情境時(shí)十分常用。另一種決策方式就是將決策委托給別人，比如可信賴的專家、專業(yè)機(jī)構(gòu)等。委托決策的前提是對受托的決策者具有高度的信任。公共機(jī)構(gòu)面對不確定性決策的時(shí)候常常也沿用個(gè)體決策的策略，要么對備選方案進(jìn)行簡單估算，要么委托給專業(yè)組織和專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行決策。粗放式的決策模式難以有效應(yīng)對不確定性的挑戰(zhàn)，“那些忽視技術(shù)和物質(zhì)世界中的不確定性的政策，常常會(huì)導(dǎo)致令人失望的技術(shù)、社會(huì)和政治后果”（Morgan，Henrion，Small，1990）。頻繁的社會(huì)抗議、擬建設(shè)施的長期擱置就是這種很有代表性的“令人失望的后果”。

二 利益多元化

社會(huì)生活嵌入時(shí)間和空間之中，由不同行動(dòng)者、團(tuán)體、組織和機(jī)構(gòu)之間的互動(dòng)所組成，他們代表各自的視角和不同的觀點(diǎn)。風(fēng)險(xiǎn)施加方和風(fēng)險(xiǎn)接受方之間存在日益增多的利益和價(jià)值觀之間的分歧：風(fēng)險(xiǎn)施加方從社會(huì)利益最大化的角度出發(fā)考慮，而風(fēng)險(xiǎn)接受方更關(guān)注他們自身受到了不公平待遇。顧全了社會(huì)利益的決策可能沒有（或者很少）考慮到當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的利益。多元化的利益取向?qū)е吕嫦嚓P(guān)者采取各自的立場看待本來就具有高度不確定性的鄰避設(shè)施選址問題，分別收集和采信對自身有利的證據(jù)，從而形成不同的利益代表團(tuán)體。利益沖突的外化常常引發(fā)劇烈的社會(huì)沖突。鄰避設(shè)施選址沖突的根源在于選址項(xiàng)目所帶來的收益和風(fēng)險(xiǎn)在不同的利益相關(guān)者中呈非均勻分布。

利益相關(guān)者不同意擬建設(shè)施的選址要求常常是因?yàn)樗麄冇胁煌膬r(jià)值觀。在對關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)技術(shù)爭議的研究中，Winterfeldt and Edwards（1984）指出利益相關(guān)方之間的爭論總是圍繞價(jià)值觀和道德問題而展開，在這些問題中存在合法性的差異。社會(huì)應(yīng)該發(fā)展那些我們不能完全控制的技術(shù)嗎？一般公眾對這個(gè)問題很關(guān)注，但發(fā)展商并不關(guān)注。

每一個(gè)利益相關(guān)方對所提議的鄰避設(shè)施選址有其自身的關(guān)注點(diǎn)。居住在擬建垃圾填埋場或垃圾焚化爐周邊的居民可能關(guān)注設(shè)施對他們未來房屋價(jià)值的影響，政府管制機(jī)構(gòu)可能強(qiáng)調(diào)設(shè)施是否滿足安全標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展商關(guān)心的是項(xiàng)目是否能產(chǎn)生利潤。

鄰避設(shè)施潛在影響的范圍十分廣泛，因此在預(yù)測實(shí)際結(jié)果方面具有極大不確定性。針對與鄰避設(shè)施相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，常常只有有限的數(shù)據(jù)可以用來對其展開準(zhǔn)確評估。每一個(gè)利益相關(guān)方收集對自己有利的數(shù)據(jù)，支持自己的立場，實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)。

鄰避設(shè)施選址問題所產(chǎn)生的各種爭議和沖突都可以歸結(jié)為“不確定性”和“多元化利益”這兩個(gè)因素的相互交織影響。