一 地方政府效率與營商環境的互動關系

（一）營商環境是地方政府效率等軟實力的體現

“營商環境”作為專業術語被人們所熟知，是因為從2003年起世界銀行每年都會發布一份《營商環境報告》，報告涵蓋開辦企業、辦理施工許可證、獲得電力、登記財產、獲得信貸、保護中小投資者、納稅、跨境貿易、執行合同以及辦理破產等10個指標。根據這些指標體系及特征，營商環境是指一定時期內，某政府通過政治、經濟、法治及對外開放等多領域的系統改革，為投資主體創造適合其從事各項經營活動的政治環境、經濟環境、法治環境以及國際化環境等（宋林霖、何成祥，2018）。根據公共經濟學，政府的職能是提供具有非排他性和非競爭性的公共產品，公共產品在本質上是“滿足社會共同需要的產物”。而營商環境作為一種能夠促進經濟發展的軟環境，具有鮮明的公共產品屬性。基于此，政府也就成為營商環境的建設主體，是營商環境的最主要創造者。因此，良好的營商環境是一個國家或地區政府效率等軟實力的體現。

營商環境作為一種制度要素，是能夠降低交易費用、優化資源配置和提高經濟效率的一系列制度集合。制度既包括權威機構制定的正式制度，如政策、法律法規等，又包括各種非正式制度，如風俗習慣等。制度的建立是為了減少人們交易中的不確定性。世界銀行的《營商環境報告》強調政府規制的優化，政府規制體現了政府運用公共權力和具體規則來約束微觀經濟主體的市場進入、退出等行為，同時約束市場的價格、質量等信息。

當前，我國經濟發展已從高速增長階段邁入高質量發展階段，面臨全球經濟秩序的重大調整，中美貿易摩擦不斷升級，市場主體信心需要增強，民營企業、外商投資者持觀望態度的情況部分存在。為此，黨中央在頂層設計中，強調要準確把握機遇、推進國家治理現代化、推動高質量發展優化營商環境。李克強總理明確指出“優化營商環境就是解放生產力、提高綜合競爭力”，要求按照黨的十九大和中央經濟工作會議精神，改革創新體制機制，進一步優化營商環境，以此建設現代化經濟體系、促進高質量發展及改善公共服務。[1]

不難看出，營商環境所涉及的簡化規章、建立規范私營部門發展的法規就是激發企業活力、提高地方政府效率的舉措。這與當前我國深入推進的“放管服”改革目標殊途同歸。因此，營商環境的起源、內涵與我國地方政府效率的內涵及提升舉措具有一定的相似性。

（二）營商環境的指標體系與地方政府效率的指標內容相近

世界銀行的《營商環境報告》在2003年首次發布時，建立了5項指標反映全球133個經濟體的營商環境。2001年提出加快發展各國私營部門新戰略，急需一套衡量和評估各國私營部門發展環境的指標體系，即企業營商環境指標體系。為更好地實施這一戰略，世界銀行成立營商環境（Doing Business）小組，負責創建企業營商環境指標體系。經過多年努力，該小組將企業營商環境指標由2004年的5項發展到2005年的10項，并正式出版了2004年和2005年兩份年度報告。2004年營商環境小組重點研究有關企業生命周期的指標；2005年側重研究稅制環境、對投資者保護等指標；2006年重點研究知識產權保護、跨國貿易、治安環境等指標。營商環境指數排名越高或越靠前，表明在該國從事企業經營活動的條件越寬松，反映當地政府為企業發展提供的條件及公共服務越好；相反，營商環境指數排名越低或越靠后，則表明在該國從事企業經營活動越困難，反映當地政府為企業發展提供的條件及公共服務越差。2005年，中國企業營商環境綜合排第91名。2019年中國營商環境綜合排名大幅提升，由2018年的全球第78名攀升至全球第32名。2019年測度全球營商環境的指標有10項，包括開辦企業、辦理施工許可證、獲得電力、財產登記、獲得信貸、保護中小投資者、納稅、跨境貿易、執行合同、辦理破產等。其中，中國有4項指標排名比較靠前，比如，執行合同、獲得電力、財產登記、開辦企業等指標分別居全球第6名、第14名、第27名、第28名。

同時，營商環境也是我國政府為包括民營企業在內的市場主體及居民提供的基本公共服務水平與質量的集中體現，成為反映中國地方政府效率的重要指標。比如，本書測度地方政府效率的指標體系不但包括宏觀上為企業發展提供的經濟發展服務、落實宏觀調控等指標，而且也包括微觀上優化企業發展的營商環境指標（見附錄1）。因此，反映營商環境的指標體系與評價我國地方政府效率的部分指標具有內容上的相似性。

然而，世界銀行所發布的營商環境指標體系主要基于私營企業的角度，強調去監管化對促進經濟發展的意義，卻忽略了對企業社會責任、勞工標準、環境責任的監督。若簡單照搬該指標體系來考察中國營商環境及地方政府效率，失之偏頗，因為企業既是政府提供服務的對象，又是政府監管的主體。因此，為了提高地方政府效率、優化國內營商環境，2018年8月28日國家發改委舉辦中國營商環境評價現場會，宣布建立我國首個具有自身特色、國際可比的營商環境評價體系，包括23個一級指標，從衡量企業全生命周期、反映城市投資吸引力、體現城市高質量發展水平等三個維度對城市的營商環境進行全面評價。

（三）改善營商環境有助于提升地方政府效率

改善營商環境，提升營商環境指數及企業經營便利度，可以減少企業的經營費用，降低政府制度性交易成本，有助于提高地方政府效率。地方政府改進工作作風，優化營商環境，當地企業開辦、建設、經營等中間手續時間縮短，使得企業經營成本下降、企業利潤增加。在稅率不變的條件下，地方政府財政收入增加。而地方政府財政收入增加會導致政府提供更多、更高質量的公共服務，以及更好地改進居民經濟福利，從而提高地方政府效率。

近年來，我國各地政府致力于為企業“降低制度性交易成本”，成效明顯。從制度經濟學的視角來看，“營商環境”是由一系列社會制度構成的，影響企業活動的社會要素、經濟要素、政治要素和法律要素等方面，幾乎涉及所有制度性交易成本。比如，經濟要素不是單純的經濟概念，同樣涉及制度性交易成本，因為經濟要素的配置效率、經濟合同的法律保障、經濟活動中的產權制度等，都是制度性交易成本的范疇。也就是說，“營商環境”的優劣直接決定著企業運行制度成本的大小及地方政府效率的高低。

制度在現代經濟中是一種十分關鍵的稀缺要素。長期以來，在人們的認知中，資金、勞動力、土地、技術等生產要素的短缺會制約社會生產力，但新制度經濟學的分析表明，制度短缺或制度供給滯后同樣會制約經濟發展。在實際經濟活動中，資金、土地、勞動力等傳統要素之間存在一定的可替代關系，比如資金短缺可以由勞動力替代，勞動力短缺可以由機器設備替代，技術進步也能突破勞動力、土地短缺的制約。但制度具有“資產專用性”，很難被其他要素替代。

更為重要的是，土地、勞動力、資金等傳統生產要素，只有在制度的協同下才能發揮最大生產力。一個國家的經濟并不是生產要素的簡單疊加，土地、勞動力、技術、資本這些要素必須有制度環境才能發揮功能。我國改革開放前后的變化就是一個鮮活的證明，在同樣的土地、勞動力、資金條件下，通過改革開放將制度進行優化，地方政府職能不斷轉變、政府效率不斷提高，進而產生了令世人刮目相看的生產力及發展奇跡。

因此，優化營商環境不僅有利于我國企業的生存和發展，而且有利于地方政府“放管服”改革及政府效率提升。