第一節(jié) 國民政府行政機(jī)構(gòu)改革之淵源

國民政府是一個基于五權(quán)分立、實行五院制度的政府。根據(jù)孫中山的設(shè)想，經(jīng)過軍政、訓(xùn)政階段后，國民政府將走向民主憲政之路。由此，國民政府根據(jù)執(zhí)政的需求而進(jìn)行體制的不斷完善。有關(guān)國民政府體制的構(gòu)成及其關(guān)系，筆者有專著做了較為詳盡的分析，此處不再累述。[1]戰(zhàn)前國民政府行政機(jī)構(gòu)調(diào)整與改革為戰(zhàn)時改革奠定了基礎(chǔ)，國外行政機(jī)構(gòu)改革經(jīng)驗為戰(zhàn)時改革提供了借鑒。

一 國民政府行政機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)

按照系統(tǒng)論的觀點，政府機(jī)構(gòu)不是也不能孤立地存在，它和政治、經(jīng)濟(jì)、文化有緊密的聯(lián)系。政府系統(tǒng)與其他外部環(huán)境存在一種依賴關(guān)系。當(dāng)外部環(huán)境發(fā)生改變尤其是遭遇嚴(yán)重危機(jī)時，政府機(jī)構(gòu)需要做出與之相適應(yīng)的變化。如若未能順利實現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變，則不但大的系統(tǒng)可能失去再平衡的機(jī)會，政府系統(tǒng)亦不能繼續(xù)良好運轉(zhuǎn)，進(jìn)而與外部環(huán)境產(chǎn)生越來越嚴(yán)重的矛盾，終至無法協(xié)調(diào)的境地。因此，政府系統(tǒng)需要針對形勢的變化不斷調(diào)整，使自身日臻穩(wěn)定。追根溯源，為處理一定事務(wù)而存在的行政系統(tǒng)本身具有穩(wěn)定性，但按照政府組織的原理，現(xiàn)代國家的事務(wù)越繁重，行政機(jī)關(guān)的組織與職權(quán)也愈加擴(kuò)大。然而，根據(jù)行政機(jī)關(guān)的組織原則，行政機(jī)構(gòu)卻要裁減，行政經(jīng)費卻要節(jié)縮，機(jī)構(gòu)擴(kuò)大與縮減、經(jīng)費增加與節(jié)縮始終存在矛盾，這是行政組織機(jī)構(gòu)需要不斷變革與調(diào)整的緣由。行政體系的調(diào)整與變化可稱為政治革新，是一個政府為適應(yīng)政治環(huán)境的變化，迎合國內(nèi)外潮流所做出的主動選擇。在20世紀(jì)30年代世界民主化與政治現(xiàn)代化的進(jìn)程中，在歐美國家行政改革的大潮中，國民政府具有政治刷新的強(qiáng)烈意愿，以應(yīng)對日益深重的危機(jī)。

（一）國民政府機(jī)構(gòu)改革面臨的政治環(huán)境

改革是對舊事物的改造與突破和對新事物的向往與追求。機(jī)構(gòu)改革，是上層建筑領(lǐng)域的自我革命，其目標(biāo)是建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系。改革是一個階段性和連續(xù)性的過程。改革要具備一定的條件，要有較為有利的國際、國內(nèi)政治環(huán)境，若條件不成熟，一定的行政改革可能導(dǎo)致政治系統(tǒng)的紛亂。甘乃光認(rèn)為：“行政效率，有先天的條件，若先天條件不具備，雖欲如何增進(jìn)，亦不可能，稍有改善，亦流于枝節(jié)。”[2]在現(xiàn)代政黨政治的環(huán)境中，此先天條件，就是既要考慮國內(nèi)外政治環(huán)境，還要考慮執(zhí)政黨組織體系的構(gòu)成、執(zhí)政理念與執(zhí)政能力。

學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，訓(xùn)政初期十年是國民政府從事政治與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的黃金時期。在民初政黨政治的潮流中，國民黨通過武力征討與政治妥協(xié)，完成了全國形式上的統(tǒng)一。在孫中山制定的五權(quán)憲法革命方略的指導(dǎo)下，國民黨進(jìn)行了具體的制度實踐。1928年10月，正式推行以五院分享治權(quán)為特征的訓(xùn)政制度，在中央實行黨政連鎖，在地方實行黨政分開，國民黨代表國民大會行使政權(quán)，而將治權(quán)交于國民政府。然而，國民政府要面對外部危機(jī)的強(qiáng)烈挑戰(zhàn)。如南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)家何廉所言，“1928年北伐成功之后，中國進(jìn)入到國家重建的新階段”。[3]就國際環(huán)境而言，主要是面臨日本入侵的不斷加速。1931年日本發(fā)動九一八事變后，中國東北淪陷，進(jìn)而華北危急、平津危急、中華民族危急，國民政府的改革與政治運動無不與此有關(guān)。如常燕生所言，“提起了憲政，就讓人想到了外患。每一次憲政運動，總在受了外患嚴(yán)重的教訓(xùn)以后”。[4]從此意義而言，政府所面臨的困境主要來自外敵的威脅，試圖解脫困境是政府行政改革的主因。

為應(yīng)對日本入侵，九一八事變后，國民政府的外交戰(zhàn)略取得了重要進(jìn)展，爭取了較為有利的國際環(huán)境。一是謀求歐美積極有效的外交支持。如1935年12月5日，美國國務(wù)卿赫爾發(fā)表聲明，稱美國對日本在華北的行動不能不表示嚴(yán)重關(guān)切；1936年4月，南京國民政府與美國達(dá)成《中美白銀協(xié)定》，美國將以購銀方式向中國提供美元外匯，以穩(wěn)定中國的法幣。二是改善與德國的關(guān)系，獲取大量的軍備和國防物資。根據(jù)1936年《中德易貨協(xié)定》，中國共得軍火物資價值2374.8萬馬克，1937年又得到了價值8278.8萬馬克物資，其中包括高射炮彈及子彈、探照燈、鋼盔等軍用武器。[5]直至中日全面戰(zhàn)爭前，國民政府還一度從德國方面得到了對中國軍隊組織與訓(xùn)練之幫助。三是改善中蘇關(guān)系，以便牽制日本。由于九一八事變后中日關(guān)系的惡化，激起了國內(nèi)“改善中蘇關(guān)系”的強(qiáng)烈呼聲。1932年12月12日，中國駐蘇大使顏惠慶正式宣布中蘇復(fù)交。1934年10月，蔣介石派蔣廷黻出訪蘇聯(lián)，談到中蘇復(fù)交的重要性，謂“如此則我外交可添一路線，世界對等陣線可望維持”。蔣介石派蔣廷黻訪蘇的原因是“黻為中正所信任，則在此可與當(dāng)局接談，以立互信基礎(chǔ)”。[6]蔣強(qiáng)調(diào)，“對日以明，對俄以密”。[7]1936年10月，蔣廷黻正式接替身體狀況欠佳的顏惠慶出任駐蘇大使。國際政治環(huán)境的改善與外交策略的有效開展，為國民政府行政改革鋪平了道路。

與此同時，國內(nèi)政治環(huán)境亦逐漸有利于抗日與改革的進(jìn)行。九一八事變后，隨著抗戰(zhàn)準(zhǔn)備的加速，國民政府在政治體制與行政體系上主動做出適時的調(diào)整。英國學(xué)者喬納森·芬比（Johnthan Fenby）判斷：“以南京十年而著稱的是貫徹改革、現(xiàn)代化以及國家大家庭統(tǒng)一的時期。雖然從1927年到1937年的十年間仍以不斷發(fā)生的戰(zhàn)事為標(biāo)志，但是大多數(shù)地區(qū)并沒有受到影響，而政府也扮演了一種自清王朝倒臺以來從未見過的全國性的角色?！?a id="w8">[8]許多觀察家認(rèn)為：“國民黨人僅用了10年就扭轉(zhuǎn)了分裂的浪潮。”[9]

一是逐步走向國共合作。訓(xùn)政初期十年也是第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期，是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)土地革命的時期。面對共產(chǎn)黨星星之火可以燎原的革命態(tài)勢，蔣介石通過不斷“討伐清剿”，迫使中央紅軍離開以贛南閩西為主的中央革命根據(jù)地。其后，蔣又提出“三分軍事、七分政治”的方針，攜武力優(yōu)勢與政治解決兩者之配合，以解決兩黨問題。1936年12月西安事變和平解決后，國共內(nèi)戰(zhàn)基本停止，和談成了主旋律。1937年盧溝橋事變后，國共兩黨開始第二次合作，紅軍主力改編為國民革命軍第八路軍，南方八省游擊隊改編為新四軍，正式開赴抗日前線。

二是平定國內(nèi)地方實力派。易勞逸認(rèn)為：“南京政權(quán)是在派系斗爭和流血中誕生的?！?a id="w10">[10]國民黨政權(quán)的建立，雖基于軍事統(tǒng)一，也歸根于政治妥協(xié)，但中央政府未能完成黨權(quán)對軍、政的全面控制。為加強(qiáng)中央集權(quán)與抗戰(zhàn)準(zhǔn)備，蔣介石放棄了武力征剿國內(nèi)地方實力派的方式，采取羈縻政策。短短幾年，蔣介石瓦解了十九路軍的福建事變，平定了西南地方實力派，和平解決了兩廣事變，分化與瓦解了西北地方實力派，對試圖左右逢源的湘軍，也使其完全倒向了南京中央政府。據(jù)《劍橋中華民國史》的作者觀察：從1936年秋開始，一種新的樂觀情緒及國家統(tǒng)一感彌漫全國。轉(zhuǎn)折點是南京政權(quán)平定了兩廣叛亂。隨著兩廣的失敗，中國自1916年以來第一次出現(xiàn)了統(tǒng)一。[11]

三是順利推行國內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制改革與法幣改革。1935年4月，蔣介石在貴陽發(fā)表講話，提出以“振興農(nóng)業(yè)、改良農(nóng)產(chǎn)、保護(hù)礦業(yè)、扶助工商、調(diào)節(jié)勞資、開闊道路、發(fā)展交通、調(diào)整金融、流通資金、促進(jìn)農(nóng)業(yè)為宗旨”，開展國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)運動。1935年11月，中國國民黨第五次全國代表大會（簡稱“五全大會”）增設(shè)了國民經(jīng)濟(jì)計劃委員會，負(fù)責(zé)全國的國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)。12月，國民黨五屆一中全會又通過了《確定國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)實施計劃大綱案》，確立了國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)實施計劃原則28條，提出經(jīng)濟(jì)建設(shè)運動的主要目的為“謀國民生活的安定與抵御外侮的國防能力的充實”。[12]國民政府把經(jīng)濟(jì)建設(shè)與國防建設(shè)結(jié)合起來?！?936年前后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得豐收，出現(xiàn)了抗日戰(zhàn)爭前歷史上的最好的生產(chǎn)水平?！?a id="w13">[13]為保持經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，國內(nèi)市場的健全統(tǒng)一，國民政府還完成了重要的法幣改革。1928年7月，全國財政會議上通過了改革幣制的方針，在此后的幾年間，政府逐步完成了整理舊紙幣、廢兩改元、設(shè)立中央銀行等先期工作。1935年11月，財政部通過《法幣政策實施法》與《兌換法幣辦法》，正式廢除銀本位制，逐步完成了中央控制下的紙幣發(fā)行與流通。法幣改革在一定程度上化解了金融危機(jī)，為經(jīng)濟(jì)繁榮輸送了資本，且加強(qiáng)了中央政府的經(jīng)濟(jì)控制力，使之具備了抗戰(zhàn)時期集中經(jīng)濟(jì)力量應(yīng)對外敵的條件。1936年秋的經(jīng)濟(jì)好轉(zhuǎn)，連同國家統(tǒng)一的加強(qiáng)和政府的決心抗日，這些都對國民精神產(chǎn)生了極其巨大的影響。[14]外國觀察家詫異地發(fā)現(xiàn)，“中國人處于自信與愛國的熱情之中”。[15]

四是蔣介石個人權(quán)威初步建立。1932年蔣、汪達(dá)成權(quán)力分配，汪主政、蔣主軍的體制形成。蔣介石通過軍事征剿及平定各軍事實力派，個人威望逐步樹立。在國民黨五全大會之后初步形成了其個人集權(quán)政治，無論是西南地方實力派領(lǐng)袖還是馮玉祥、閻錫山等舊式軍閥，均對蔣介石的領(lǐng)導(dǎo)地位予以認(rèn)可。

因此，盡管九一八事變后的國民政府面臨較為險惡的政治環(huán)境，國內(nèi)政治環(huán)境卻趨于好轉(zhuǎn)。隨著日本入侵危機(jī)加深，全國抗日救亡運動空前高漲，民族主義熱情不斷迸發(fā)，成為推進(jìn)行政改革以重建政府威信與樹立行政風(fēng)尚的催化劑。

（二）國民政府行政機(jī)構(gòu)改革之理念

20世紀(jì)30年代的世界，是一個充滿危機(jī)的世界，德、意、日建立了法西斯政體，歐、亞兩個戰(zhàn)爭策源地初步形成。法西斯政體從根本上說是政治組織形式的一種倒退，但從政府效率而言，對處于危機(jī)中的國家卻不乏吸引力。這個時代也是一個民主化與現(xiàn)代化的時代，國民政府為應(yīng)對危機(jī)，既有主動傳承中國傳統(tǒng)政治的理念，也有政治現(xiàn)代化的主動追求與政治民主化的被動選擇。

為加快推進(jìn)政治組織的合理化，蔣介石要求研究政治與行政制度，希望借鑒中國傳統(tǒng)政治思想與歷史經(jīng)驗，主張學(xué)習(xí)王安石、張居正等人的傳統(tǒng)政治思想與改革主張，為全面推行行政機(jī)構(gòu)改革做準(zhǔn)備。1935年5月17日，蔣介石致電熊式輝、劉峙，提倡研究王安石的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)，稱“王安石政治經(jīng)濟(jì)學(xué)不可不提倡研究，此乃為中國惟一之政治家，請兄等先將其青苗輸市易募役農(nóng)田水利與方田均稅保甲截兵諸政切實研究，在暑期訓(xùn)練時可作訓(xùn)練材料之一。如恐個人研究不精，可請新舊學(xué)者先行研究講演，或在江西組織臨川學(xué)會專講王安石之學(xué)，以資研究也。其書亦可先看，上海廣智書局出版之王荊公即梁啟超所著，亦大政治家之一也。又中華書局最近出版張居正傳評一書，更不可不急閱也”。[16]1936年3月，蔣介石在另一次演講中，稱“中國歷史上許多大政治家，他們在政治上都有過特殊的建樹，其精實之遺著，可以說都是我們今日謀改進(jìn)政治建設(shè)國家最可寶貴的典范”，他特別舉出管仲、商鞅、王安石、張居正等改革家，號召聽者研讀他們的著作，以更好的從事行政工作。[17]

此后于抗戰(zhàn)時期，蔣介石談?wù)撔姓母飼r，多未脫離中國固有的政治傳統(tǒng)。國民黨五屆九中全會后，蔣介石向全體委員談道：“大家要發(fā)揚中國固有的政治哲學(xué)，恢復(fù)中國固有的政治道德?！?a id="w18">[18]蔣介石自己也主動學(xué)習(xí)中國傳統(tǒng)的政治理論與政治思想，即使身處最艱難的環(huán)境，仍不忘看《先秦政治思想史》。[19]蔣介石看《先秦政治思想史》，甚覺梁啟超之文章有益現(xiàn)代之民族。[20]蔣介石種種“師古”舉動，既是其深受傳統(tǒng)文化浸染之故，亦因中國傳統(tǒng)政治文化確有可“垂范后世”的精髓，引為龜鑒之價值。

然而，蔣介石并非一味醉心于復(fù)制傳統(tǒng)，他亦具有政治現(xiàn)代化的主動追求，這是中國政治近代化一以貫之的變革理念。民元以降是中國由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的重要轉(zhuǎn)型時期，是一個走向現(xiàn)代化的重要時期。有論者認(rèn)為，現(xiàn)代化之內(nèi)涵，應(yīng)可分析為現(xiàn)代化的結(jié)構(gòu)和現(xiàn)代化的精神兩方面?，F(xiàn)代化的結(jié)構(gòu)大致由民主、自由、科學(xué)、技術(shù)與進(jìn)步經(jīng)濟(jì)等因素合構(gòu)而成；現(xiàn)代化的精神則應(yīng)為準(zhǔn)確、秩序、效率、守法、進(jìn)取、公開、競爭、表現(xiàn)在任何性質(zhì)工作上的企業(yè)精神，以及不斷更新與進(jìn)步的愿望等。[21]“政治現(xiàn)代化簡言之就是從專制制度向民主政治的轉(zhuǎn)化進(jìn)程。”[22]政治現(xiàn)代化的一個重要特征就是政治民主化。

亦有論者談到，政治現(xiàn)代化不單純是政治民主化，它有多層含義。第一，是政治權(quán)威的現(xiàn)代化；第二，是政府職能的專門化分工和政治結(jié)構(gòu)的分殊化；第三，政治權(quán)力結(jié)構(gòu)和運作的法制化；第四，政治參與擴(kuò)大化；第五，決策科學(xué)化、管理高效化；第六，民族國家的獨立和統(tǒng)一，也是政治現(xiàn)代化的一個重要內(nèi)容。亨廷頓指出：“政治現(xiàn)代化的含義還包括，民族國家享有的對外主權(quán)不受他國干涉，中央政府的對內(nèi)主權(quán)不被地方和區(qū)域性權(quán)力所左右。它意味著國家的完整，并將國家權(quán)力集中和積聚在舉國公認(rèn)的全國性立法機(jī)關(guān)手里?！?a id="w23">[23]按照上述有關(guān)政治現(xiàn)代化的判斷，政治現(xiàn)代化的實質(zhì)是行政現(xiàn)代化。

張憲文先生認(rèn)為民國時期的歷史主線，“就是中國近代社會如何經(jīng)過艱難曲折，逐步地、緩慢地向現(xiàn)代中國發(fā)展”，“就是要建設(shè)一個獨立、自由、民主、統(tǒng)一、富強(qiáng)的現(xiàn)代中國，把中國從封建專制的傳統(tǒng)社會引向現(xiàn)代中國的發(fā)展道路”。[24]陳紅民先生認(rèn)為，在“現(xiàn)代化史觀”指導(dǎo)下解讀歷史現(xiàn)象與歷史問題，是近十年民國史研究中的重要趨向。[25]國民政府在由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型過程中，逐步推進(jìn)行政現(xiàn)代化，如行政組織逐步完善，行政程序逐漸規(guī)范，行政理念逐步體現(xiàn)現(xiàn)代特征，行政效能亦有逐步提高之趨勢。[26]這種政治現(xiàn)代化的理念，是國民政府戰(zhàn)時推進(jìn)行政機(jī)構(gòu)改革的主動追求。

20世紀(jì)30年代既是一個充滿危機(jī)的時代，也是一個追求政治民主化的時代，各革命政黨無不以民主為旗幟。經(jīng)過五四新文化運動洗禮后的中國，民主觀念漸入人心，革命精英與政黨領(lǐng)袖多以民主為標(biāo)榜。一般認(rèn)為，民主政體多于各方實力派力量相當(dāng)?shù)那闆r下而出現(xiàn)，他們在追求政治權(quán)力的過程中形成一種博弈態(tài)勢，通過制度規(guī)范，在相對公平原則下避免內(nèi)耗，從而構(gòu)建暫時的平衡局面。國民黨完成全國形式上的統(tǒng)一后，雖每被反對者冠以“獨裁”“專制”的諸多罪條，自身卻以“民主政治”為標(biāo)榜，實為國內(nèi)政治發(fā)展的一種被動選擇。其原因有以下幾點。

一是孫中山去世后，國民黨內(nèi)缺乏絕對的替代權(quán)威。盡管孫中山的國民黨時期，孫不斷遭受國民黨內(nèi)的諸多挑戰(zhàn)，但孫去世后，黨內(nèi)更無合適的替代者。如龔德柏所說，“國民黨要人，譚延闿有治天下之量，而無其志，胡漢民有治天下之才，而無其量；汪兆銘有治天下之志，既無其量又無其才。故政治始終不能上軌道。當(dāng)譚延闿在世時，黨內(nèi)人物意見上有沖突，由譚氏出而調(diào)解，都能相安無事，而譚氏亦有才能，善于說辭，故能化大事為小事，化小事為無事，國家賴之。胡蔣既交惡，故胡遇事謾罵，使人難堪。中原大戰(zhàn)結(jié)束后，蔣主席返京，以主席兼任行政院長，不久教育部蔣夢麟辭職，蔣主席又兼教育部長，更使胡氏憤怒，這時古應(yīng)芬任廣東省主席。故九一八事變制止了中國內(nèi)戰(zhàn)，這又是不幸中之大幸”。[27]南京國民政府基于政治妥協(xié)的初創(chuàng)時期，就存在嚴(yán)重的派系分野與政治分裂。1931年底，國民政府進(jìn)行政制度改革，采取了責(zé)任內(nèi)閣制特征的政治體制，行政院擔(dān)當(dāng)責(zé)任內(nèi)閣之責(zé)。1931年12月25日，國民黨四屆一中全會通過了國民政府主席不負(fù)實際政治責(zé)任及國民政府主席與委員及五院院長仍由中央執(zhí)委會選任等決議，“國民政府主席為中華民國元首，對內(nèi)對外代表國家，但不負(fù)實際政治責(zé)任，并不兼其他官職；任期二年，得連任一次，但于憲法頒布時，應(yīng)依法改選之”。[28]該制是為限制蔣介石的個人權(quán)力擴(kuò)張、減少軍事領(lǐng)袖對政治系統(tǒng)的干涉，是國民政府內(nèi)外交困之際不得不推行合議制的體現(xiàn)。作為對高層政治變幻的回應(yīng)，此時輿論界大為活躍，一些學(xué)者與意見領(lǐng)袖掀起了有關(guān)民主與獨裁的大規(guī)模論戰(zhàn)，希望尋求拯救危機(jī)的體制出路。

在蔣、汪、胡三者的權(quán)力博弈中，軍權(quán)起家的蔣介石在1935年底的國民黨五全大會上完成了個人權(quán)力的初步集中，以軍事委員會委員長的身份兼任行政院長，但亦不足成為國民黨內(nèi)絕對的獨裁者。蔣雖從1932年表示“唯汪先生馬首是瞻”轉(zhuǎn)變?yōu)楠毩?dān)當(dāng)，但并不能主宰黨內(nèi)一切。而此后委員會的泛濫，實為平衡政治體系的無奈之舉，具有民主因素的合議制政治成為制約蔣個人獨裁的制度設(shè)計。即使全面抗戰(zhàn)爆發(fā)前夕，蔣仍無法取得完全獨裁地位。其時的日本學(xué)者石丸藤太說：“現(xiàn)在很多人以為蔣氏獨裁，說是南京政權(quán)漸漸地變成以蔣氏一族為中心的毫無理想的權(quán)力集權(quán)，在向著那種以個人為中心的封建式的帝制化的道路上突進(jìn)，然而事實上果真是如此嗎？”不過，他肯定了蔣在處事上的深思熟慮與行動上的決斷果敢，“蔣氏平時好聽別人的發(fā)言，而他自己對于一切卻不愿意表示贊成或反對，但是他每次聽完他人說話，一定要經(jīng)過一番思慮，然而才肯下決心，并且一旦下了決心，無論如何他也要實行到底。”[29]石丸藤太或許能察覺蔣介石的毅力與決心之所在，卻沒能進(jìn)一步明判，蔣未能在國民黨內(nèi)取得絕對支配地位，國民政府的政治體制設(shè)計不得不推行民主化，不得不容許危機(jī)時期憲政運動的存在。蔣介石于戰(zhàn)前不能朝獨裁政治更進(jìn)一步，乃是合議制體制下權(quán)力制衡的結(jié)果，蔣非不為也，實不能也。

二是蔣介石本人慣用政治妥協(xié)。政治妥協(xié)與政治民主化是一對孿生兄弟，被動的政治妥協(xié)與被動的政治民主化緊密相關(guān)。國民黨由偏于廣東一隅的地方政黨迅速發(fā)展為全國性的政黨，在南京建立了形式上的全國性政權(quán)。從中央各部長到各省市主官的構(gòu)成，雖以兩廣、江浙、兩湖地區(qū)為主，卻體現(xiàn)了鮮明的政治派別相互妥協(xié)與分配的格局。此后，由1929年國民政府召開編遣會議開始，蔣與各地方實力派持續(xù)武力紛爭，席卷中原的慘烈戰(zhàn)爭，未能使蔣下定決心從肉體上消滅反對者馮玉祥、閻錫山、李宗仁等實力派領(lǐng)袖，而是收攬其心，盡量維持體制內(nèi)的政治妥協(xié)。蔣認(rèn)識到，欲達(dá)到政黨內(nèi)部的和諧與統(tǒng)一，政黨領(lǐng)袖應(yīng)最大限度地寬容，堅持“忍痛負(fù)責(zé)，解決一切糾紛，以期整齊步驟，促進(jìn)建設(shè)”[30]的基本策略。在蔣介石個人集權(quán)政治形成的過程中，蔣慣于忍而疏于斗，慣于等待而慎于進(jìn)攻，憑其堅毅之個性，拉攏分化之策略，終于位居于國民黨的最高地位。由于蔣喜好政治妥協(xié)，國民黨內(nèi)也始終存在此起彼伏的民主呼聲，最高當(dāng)局不得不順應(yīng)政治環(huán)境而標(biāo)榜民主追求。至抗戰(zhàn)期間，蔣介石為最大限度地進(jìn)行社會動員，允許乃至鼓勵社會各界精英參與政治，成立國民參政會等民意機(jī)構(gòu)，廣泛聽取意見，以拓展改革政治基礎(chǔ)。蔣主動側(cè)身其間，盡可能地把握政治發(fā)展進(jìn)程。從政治博弈角度而言，蔣介石位高權(quán)重，原處于易受攻擊的位置，他若能使“民主化”持之在我，則可防范此事落入異己之手，太阿倒持反受其咎。因此，無論出于真情抑或權(quán)謀，蔣實有推動政治民主化的努力，畢竟于他這并非純粹的弊事。

（三）輿論界對國民政府行政機(jī)構(gòu)改革之呼聲

隨著日本入侵危機(jī)的加深，輿論與媒體不斷呼喚強(qiáng)勢人物的出現(xiàn)，以加速改革，提高行政效率，拯救危機(jī)。諸多論者對國民政府的行政效率太差持激烈批評態(tài)度?！爸袊拇蟛≡谟谛姓侍??！?a id="w31">[31]《國聞周報》評論也注意到，“中國嘗被罵為‘無組織’及‘非現(xiàn)代化’矣，其重要癥結(jié)亦即在于行政效能之未彰”。[32]史美煊談到“行政效率”時，認(rèn)為“不僅是已成為一般談?wù)撜胃母飭栴}的名詞，并且也成了政府當(dāng)局努力的一焦點”，“行政改革的原則，當(dāng)以行政效率為原則”。“現(xiàn)行行政組織的第一缺點是重復(fù)，以一機(jī)關(guān)可辦之事，非設(shè)數(shù)機(jī)關(guān)不可。過則相諉，功則相爭。第二缺點是遲緩，因為機(jī)關(guān)眾多，手續(xù)麻煩，輾轉(zhuǎn)曲折，一日可辦之事，動需數(shù)日方能舉辦。現(xiàn)行組織的第三個缺點是龐大而散漫，每一機(jī)關(guān)的設(shè)置，組織都非常龐大，人員都非常眾多，于是責(zé)任分馳，一人可辦之事，非經(jīng)數(shù)人不可?！睂Υ耍岢龈母锏母驹瓌t，“為力求行政組織的合理化和科學(xué)化：一方面緊縮組織，不但裁減駢枝機(jī)關(guān)，并且歸并重復(fù)機(jī)關(guān)，務(wù)使事權(quán)統(tǒng)一，職責(zé)劃清；一方面講求經(jīng)濟(jì)，總以不多用一冗員，不虛擲一金錢，而同時又不影響效率為原則，于是人才和經(jīng)費兩無浪費”。[33]

有論者探討行政效率不彰之原因，認(rèn)為大量的行政駢枝機(jī)關(guān)與各種委員會，致使機(jī)構(gòu)重疊、事權(quán)沖突。李仆生認(rèn)為，“現(xiàn)行行政系統(tǒng)中，既然有這么多委員制的機(jī)關(guān)，差不多都是把各部原有的職權(quán)分割而成立的。如果不顧行政系統(tǒng)，那么，全國經(jīng)濟(jì)委員會、建設(shè)委員會任何一個委員會擴(kuò)充一下子，都可以裁撤實業(yè)部、交通部、鐵道部，行政院的責(zé)任內(nèi)閣還負(fù)什么責(zé)任？”李指出，“委員制這個制度，成了最便于牽掣、傾軋、誹謗、攘奪的工具。這在行政系統(tǒng)內(nèi)的委員會，因有隸屬關(guān)系，似還有所忌憚，而臨于行政系統(tǒng)上的政治會議，卻太面目猙獰了”。[34]所以，“若是一個關(guān)系復(fù)雜、政局常遭遇嚴(yán)重的問題的國家而行委員制，是不容易收其利而容易承其害”。[35]所以，“我主張政治會議的主席由行政院長來做，就是要把決定的權(quán)力和執(zhí)行的責(zé)任放在一個人身上，做的對不對，他無所推諉”。[36]李樸生認(rèn)為，作為全國最高行政機(jī)關(guān)的行政院并不能擔(dān)當(dāng)責(zé)任內(nèi)閣制之責(zé)。行政院不能成為行政中心，這是行政效率低下的根本原因。陳之邁認(rèn)為，國民政府在事實上表現(xiàn)的低效與運轉(zhuǎn)程序過于煩瑣，其后果是“行政機(jī)關(guān)因須應(yīng)付這些無聊而又無窮盡的文書，不得不擴(kuò)大其內(nèi)部的組織”。[37]

陳公博將行政效率低下的原因歸結(jié)為人事工作的不健全。他在《民族雜志》第3卷第9期中說：“老實說，如果運用得法，中央機(jī)構(gòu)也不見得怎樣不靈活不敏銳，所以弄到不靈活和不敏銳完全還是人事?！薄叭绻耸虏唤鉀Q，就是將各機(jī)關(guān)大大加以簡單化，期效還是等于零。人事解決了，那么改革也罷，仍舊也罷，也可以運用如意?！?a id="w38">[38]陳之邁認(rèn)為，“現(xiàn)在的中央政府是利用五權(quán)制度、委員制等等理論來滿足當(dāng)局者的‘人欲’的：在那里不但制度不能規(guī)范人事，當(dāng)政的人反而借著制度的虛名來取得分贓的實惠。不消說，這是和一切政制——尤其是五權(quán)憲法——背道而馳的”。[39]

面對制度、事權(quán)、人事等多方影響，政治與行政體系多方牽制，國民政府之行政系統(tǒng)的正常運行受到了嚴(yán)重影響，阻礙了行政效率的提高。欲改變這種面貌，國民政府唯有依靠改革，厘定行政系統(tǒng)，整頓行政機(jī)構(gòu)，樹立行政新風(fēng)。陳之邁注意到了國民政府對改革呼聲的積極回應(yīng)。1932年以后，在南昌行營的時代，已有若干重要的行政改革，其目的全在協(xié)助軍事，即當(dāng)時所謂“三分軍事，七分政治”，幾種政制上的改變——保甲制度、行政督察專員制度、省府合署辦公、縣府裁局改科、縣治分區(qū)設(shè)置——尤其是前兩種，后來普遍的推行于各省，實行有效?！白詮木乓话酥螅覈闹醒爰暗胤秸粕霞匆呀?jīng)步入危機(jī)政府的途程之上，抗戰(zhàn)的爆發(fā)并非是出乎意料的事情，因此可以早為籌劃，臨時不必張皇。”[40]

（四）蔣介石對機(jī)構(gòu)改革之認(rèn)知

有關(guān)國民政府行政機(jī)構(gòu)存在的低效與運轉(zhuǎn)不良等問題，蔣介石對此有較清醒的認(rèn)識。早在1927年5月21日，蔣介石即力謀改革政治與培養(yǎng)人才，探討政治發(fā)展之路徑，“吾極想將組織、訓(xùn)練、建設(shè)、檢閱諸端分時實行，政治、黨務(wù)、經(jīng)濟(jì)、社會、哲學(xué)、軍事分科研究，求才、儲才、試才、用才四者，悉心考慮”。[41]蔣對政治改革之迫切性多有表示，如1930年2月，蔣在日記中寫道：“各部內(nèi)容腐敗，反不如北京政府，殊可傷心，糜費之多，冗員之繁，為主管者，毫不經(jīng)意命令，不顧成績，此革命之所以失敗也?！?a id="w42">[42]蔣介石在10月的國慶書告中，表示“為洗刷革命之污點”，不負(fù)“人民的期望”計，澄清吏治迫在眉睫，“自今務(wù)必改善行政系統(tǒng)，確定政治責(zé)任，俾機(jī)關(guān)權(quán)限，與工作程序，劃然分明，絲毫無得以偽飾”。[43]1932年1月蔣就任軍事委員會委員長后，改革意愿愈加強(qiáng)烈，他更能深切認(rèn)識到“對于國內(nèi)政治，亦只有盡力改革，不能急激求成也”。[44]但蔣之內(nèi)心卻焦慮不安，“對于中央組織與制度，恨無一時為之研究”。[45]蔣對機(jī)構(gòu)改革之認(rèn)知，大體可見數(shù)端。

一是強(qiáng)調(diào)黨政協(xié)調(diào)。蔣介石認(rèn)為，在以黨治國的體制中，黨與政府是相通的，“既以黨治國，則政府者當(dāng)由黨部組織之政府也，故以常理而論，黨與行政人員斷無沖突之虞，惟行政為權(quán)力之機(jī)關(guān)，易為投機(jī)鉆營之所，而且行政人員之地位環(huán)境，往往與黨員不同，故行政人員有時或與黨員立于反對之見解。如黨員對于行政不以為然，則當(dāng)就其職責(zé)而忠告之。忠告之不停，則呈其意見于上級黨部而彈劾之。彈劾之無效，則呈請中央用合法手續(xù)改組之，而其最要職標(biāo)準(zhǔn)，則黨員黨部決不能直接干涉或處置行政。此乃黨員人人所應(yīng)知者也。茍黨員與行政人員以此為界限，則黨部與政府縱有反對，決不至于沖突矣。黨既為國民黨之黨，政府復(fù)為國民黨之政府，若國民黨黨員而處處反對政府，無異自己反對自己”。[46]

二是充分發(fā)揮黨的權(quán)力。蔣介石在1931年5月9日政治總報告的演講中談到黨的權(quán)力問題時指出：“一般人往往以為立法院是國家的最高立法機(jī)關(guān)，無論什么法律，都經(jīng)由立法院通過后才生效，才能由政府去頒布施行，不知立法院所通過的重要法案更須由中政會議決定原則，一定根據(jù)中政會議的原則立法院才可通過法律案。所以中央執(zhí)行委員會政治會議才是最高的立法和政治指導(dǎo)機(jī)關(guān)，而國府只是在黨的指導(dǎo)下的一個最高的行政執(zhí)行機(jī)關(guān)。我們?nèi)绮幻鞔_這一點，就以為國府總攬中華民國之治權(quán)。……一切權(quán)力全操于國民黨。由中國國民黨決定以后才交國府去執(zhí)行。沒有一件事可以經(jīng)由國府自由去行動?！瓏艺?，本以與時俱進(jìn)為原則。”[47]他早已告誡過，“以黨治國，并不是以黨員治國，是以黨義治國”，他不容許有人誤解“黨權(quán)高于一切”，享受超凡的政治特權(quán)，這樣的作為是“不配做黨員的”。[48]

三是盡快厘定行政系統(tǒng)，改變政治體系低效之狀況。蔣多次談到政治體系的完善與行政改革的急迫性。1934年3月19日，蔣在南昌行營擴(kuò)大紀(jì)念周上講解新生活的意義和目的時說：“中國自從17年（1928年）完成初步的統(tǒng)一以后，社會始終沒有恢復(fù)秩序，政治至今未上軌道，最大的毛病，就是系統(tǒng)復(fù)雜，政令紛繁，使下面的人無所適從。范圍廣泛，陳義高遠(yuǎn)，不切實際?！?a id="w49">[49]蔣對這種政治病情深惡痛絕，在3月20日對各省行政長官行政會議閉會訓(xùn)話中說：“現(xiàn)在使我們的工作不能生效、政治上不能進(jìn)步之最大的毛病，有三個，第一，就是行政系統(tǒng)復(fù)雜，一切事權(quán)和責(zé)任不能專一。沒有人肯來負(fù)責(zé)做事，也沒有人能夠放手做事。有責(zé)任便相互推諉，有權(quán)利則彼此爭奪?！薄暗诙€毛病就是因循怠惰，不重時間?！薄暗谌齻€毛病就是政治上一切工作，忽近騖遠(yuǎn)，不能由小而大?！?a id="w50">[50]1936年9月，蔣介石警告說：“如果我們不清除貪污、受賄、敷衍塞責(zé)和愚昧無知分子，不建立一個廉潔的、高效的行政機(jī)關(guān)，那么，就像我們革滿清的命一樣，一切反對我們的革命也將開始，這一天很快就會到來?！?a id="w51">[51]

雖然國民黨體制內(nèi)改革的意愿強(qiáng)烈，但對實現(xiàn)民主化政治或集權(quán)政治，卻頗有爭論。如李烈鈞公開談話，“時局至此，應(yīng)辟一新途徑以拯濟(jì)之，故最注意在開放政權(quán)，使全國人民得以盡力于救國與建國”。[52]張學(xué)良卻認(rèn)為：“中國今日之情形，與希特勒秉政前之德國情形相同。當(dāng)時德國需要一無限權(quán)利之獨裁者，以出人民于戰(zhàn)后痛苦紛擾之境。今日中國亦需要一領(lǐng)袖，以統(tǒng)一國家，復(fù)興民族?！蹦敲凑l是“今日中國”所要奉行的獨裁領(lǐng)袖呢？張學(xué)良說：“中國實行法西斯主義時，最適當(dāng)之領(lǐng)袖，非蔣中正先生莫屬?！?a id="w53">[53]陳誠亦建議采集權(quán)體制，1935年8月16日陳誠致電蔣介石，建議國事政治制度軍事等意見，“如中央政治會議改為主席制，以鈞座任主席，另設(shè)副主席，將國防委員會、軍事委員會并合為一國防委員會，仿意法組織，縱觀軍事政治經(jīng)濟(jì)等，以鈞座為委員長，比較名實相副，可負(fù)實際責(zé)任，并可減少糾紛”。[54]

體制內(nèi)改革目標(biāo)雖有不同，期待建立精簡統(tǒng)一、辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府能夠達(dá)成共識，但改革難度亦可想而知，因為蔣介石“繼承的是個已經(jīng)分崩離析達(dá)一個世紀(jì)之久的政治制度，這個制度在軍閥時期（1916～1927）幾乎壽終正寢，國民黨人如果能夠改變這種國家分裂的趨勢，這無疑將會提高他們的聲望。然而，國民政府的權(quán)力卻仍然受到繼續(xù)存在的各省軍閥的限制，受到鄉(xiāng)村豪紳階層的抵制”。[55]因此，改革是國民政府抵御外來侵略與完成建國的動力，亦受國家統(tǒng)一程度、改革手段與方式等主客觀條件的制約。

二 國外行政改革之借鑒

國民政府行政機(jī)構(gòu)改革也吸收與借鑒國外行政改革之經(jīng)驗。為應(yīng)對20世紀(jì)30年代世界經(jīng)濟(jì)大蕭條，美國推行了羅斯福行政；日本、德國、意大利加強(qiáng)了行政改革，走上法西斯道路；蘇聯(lián)作為第一個社會主義國家，大力推進(jìn)行政權(quán)力的集中，力求以國家政權(quán)力量推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程，提高工作效率。張金鑒提出，自歐戰(zhàn)以后，近來世界各國之政治運用就各國內(nèi)之政治組織論，約有四種重大新發(fā)展動向，即由放任主義到統(tǒng)制主義，由分權(quán)主義到集權(quán)主義，由民主政治到獨裁政治，由平民政治到專家政治。[56]此種國際行政改革潮流，對國民政府產(chǎn)生了重要影響。

（一）日本行政改革

日本明治維新后，一直進(jìn)行行政改革，行政系統(tǒng)日臻完善，改革步伐從未停止。明治年間的行政改革，最成功之處是機(jī)構(gòu)精簡。此后，經(jīng)歷大正年間（1913～1925）的精簡機(jī)構(gòu)，昭和初期（1929～1931）的官吏減薪，[57]政治現(xiàn)代化不斷推進(jìn)。然而，20世紀(jì)30年代前后，海陸軍中對抗政府的勢力勃興，是為“軍部勢力”。軍部對內(nèi)勾結(jié)財閥，破壞政黨民主，對外掀起戰(zhàn)爭，擴(kuò)充軍力。九一八事變后，日本軍部勢力進(jìn)一步發(fā)展壯大，通過軍事政變，完成了一次極其反動的政治“變革”，走上法西斯道路。日本法西斯思想家們主張消滅共產(chǎn)主義、社會主義，排斥政治民主生活，對現(xiàn)有的國家政治制度進(jìn)行法西斯改造，以實現(xiàn)天皇專制制度的政治獨裁。[58]法西斯主義者以軍部為核心力量，借助天皇權(quán)威，在連綿不斷的戰(zhàn)爭中，完成了軍部的政治化與法西斯化，進(jìn)而控制了國家政權(quán)，確立了國家法西斯體制。[59]

1936年日本的“二二六政變”是日本行政體制與改革的分水嶺。1936年2月26日，日本部分“皇道派”青年軍官發(fā)動軍事政變，追求軍部獨裁、國家政權(quán)法西斯化。盡管遭到鎮(zhèn)壓，但內(nèi)閣被以新首相廣田弘毅為首的文官法西斯集團(tuán)控制。有論者注意到，日本軍部在其國內(nèi)明顯確立了卓越的領(lǐng)導(dǎo)勢力，在政治上握有決定性的支配力，要求廣田內(nèi)閣實行行政機(jī)構(gòu)改革，并且用陸海軍兩大臣聯(lián)署的方式向廣田提出了改革具體方案，限期實施。要求有：（1）設(shè)置樹立并執(zhí)行國策的綜合統(tǒng)制機(jī)關(guān)——據(jù)說包括內(nèi)閣下的調(diào)查局、法制局、統(tǒng)計局，并將大藏省內(nèi)的主計局改為預(yù)算局，移于此新機(jī)關(guān)，同時新設(shè)人事局，均冶為一爐，以成為一內(nèi)容龐大、職能強(qiáng)化的國策機(jī)關(guān)；（2）設(shè)置無所任大臣（中國所謂不管部大臣），兼任以上綜合機(jī)關(guān)之長官；（3）合并外務(wù)省與拓務(wù)省而新置外政省，其下置外務(wù)部與拓務(wù)部；（4）合并農(nóng)林省與商工省而新置產(chǎn)業(yè)省，其下置農(nóng)林部與商工部；（5）合并鐵道與遞信省而新置交通省，其下置鐵道部、遞信部與航空部；（6）內(nèi)務(wù)省分掌事務(wù)如土木局之行政部門移交交通省，神社局之行政部門移交文部省；（7）拓務(wù)省執(zhí)掌之殖民事項移交內(nèi)閣掌管。廣田內(nèi)閣對此問題始終是抱著回避與拖延的態(tài)度。[60]

日本軍部持續(xù)向廣田內(nèi)閣施壓，要求進(jìn)行根本改革，軍部與政府的矛盾凸顯。關(guān)于日本軍部與內(nèi)閣行政改革的動向，中國媒體曾予以高度關(guān)注。對于日本行政改革的諸多報道，最值高度關(guān)注者有二：一是軍部要求進(jìn)行改革，其目的為加強(qiáng)統(tǒng)制，走法西斯化的道路；二是行政科學(xué)化、行政效率化。

《國聞周報》報道：“在近日的日本政局上，再也沒有比行政機(jī)構(gòu)改革這個問題更惹人注意的了?！备鲌蠹埳嫌小靶姓C(jī)構(gòu)改革尖銳化”“行政機(jī)構(gòu)改革問題與廣田與寺內(nèi)意見對立”等大標(biāo)題。各著名雜志對于此問題，亦皆有所論與推測。行政機(jī)構(gòu)改革，實為軍部的要求之一。3月17日廣田內(nèi)閣發(fā)表政綱時，聲明“庶政治匡革，若僅就運用上著眼，實難期其完成，故有大大的振肅吏道及更新行政機(jī)構(gòu)之必要。政府決不囿于舊來的習(xí)慣，當(dāng)曠觀內(nèi)外之大勢，以期實行適合時世之改善”。然而，軍部以為行政機(jī)構(gòu)改革，不是這些枝節(jié)問題，而是國策統(tǒng)制機(jī)關(guān)的設(shè)立。8月25日對國策大綱進(jìn)行最后閣議時，因軍部堅持，廣田在原案之上臨時加入“行政機(jī)構(gòu)之整個改善”項，作為七大國策的第七項，使廣田內(nèi)閣更走向法西斯化。軍部深知暴力政變?yōu)槿毡菊吻樾嗡辉S，故不如用和平手段，使現(xiàn)內(nèi)閣日趨法西斯化。如國策綜合機(jī)關(guān)的設(shè)立，如不管部的設(shè)置，如將部數(shù)減少，在表面上是要使內(nèi)閣統(tǒng)制力強(qiáng)化，而實際上則要使軍部統(tǒng)制內(nèi)閣的力量加強(qiáng)。日本政治機(jī)構(gòu)的改革，就是要將政治機(jī)構(gòu)向著戰(zhàn)時編制狀態(tài)邁進(jìn)，以期與戰(zhàn)時經(jīng)濟(jì)編制相合拍，這不外乎是政治的法西斯化。[61]

《申報》談到，“八月異動”的結(jié)果，荒木派的勢力好似冰山的融化，寺內(nèi)大將的手腕因而博得日本有產(chǎn)者的贊美。陸軍何以要改革行政機(jī)構(gòu)，“二二六”政變的代價，是教訓(xùn)少壯軍人和法西斯領(lǐng)袖，此后要奪取政權(quán)，不能再用直接行動的手段，應(yīng)采取合法的戰(zhàn)術(shù)。此時日本的內(nèi)閣，由外務(wù)、司法、內(nèi)務(wù)、大藏、商工、農(nóng)林等十二“?。ú浚苯M成，各?。ú浚┑氖聞?wù)，彼此互有聯(lián)系者，難免有重復(fù)掣肘之處，因此軍部要求加以改革，以適應(yīng)“非常時”。九一八到此時，日本資本主義的機(jī)構(gòu)，一天一天地離開了自由競爭，走上統(tǒng)制之路。[62]《申報》判斷，“日本政府與軍部關(guān)于改革行政機(jī)構(gòu)問題之意見互相背馳，將有招致政局危機(jī)可能性，誠為政治上重要問題”，“陸軍當(dāng)局關(guān)于改革行政機(jī)構(gòu)問題之態(tài)度頗為強(qiáng)硬”。[63]《東方雜志》對日本政壇的動向進(jìn)行了解讀，斷定“要使以后軍人干政得到習(xí)慣法的根據(jù)”，“促進(jìn)內(nèi)閣之法西斯化”。[64]

對于日本行政改革還存在科學(xué)化與效率的問題媒體也高度關(guān)注，并應(yīng)為我國所借鑒?！渡陥蟆氛J(rèn)為，“行政機(jī)構(gòu)的科學(xué)化是各國普遍的要求。在日本方面陸相寺內(nèi)所提出的行政改革案，已成為東京政潮的核心問題”，“日本的動機(jī)出于軍部，其用意在于使政府符合戰(zhàn)時的需要”?！渡陥蟆诽岬搅巳毡拘姓C(jī)構(gòu)調(diào)整與改革的具體內(nèi)容，“日本的改革案中，也主張裁并駢枝機(jī)關(guān)。如外務(wù)省與拓殖省之合并、商工省與農(nóng)林省之合并、鐵道省與遞信省之合并等”，“日本的改革案中，也有統(tǒng)合資源局與調(diào)查局作統(tǒng)制重要國策的機(jī)關(guān)之建議”?！渡陥蟆诽岢?，“希望當(dāng)局能由鄰國的新改革案里面，找出我們應(yīng)該改革的要點來”。[65]

日本軍部為達(dá)到改革行政的目的，加大造勢力度。據(jù)南京的《軍事雜志》報道，日本軍部現(xiàn)在全國各處散布一種小冊，其內(nèi)容頗足重視，據(jù)路透社消息，該小冊之重要點，乃為表示日本之政治機(jī)構(gòu)，應(yīng)即根本改革，并主張按照德國之方式，另造一種軍人握有政權(quán)之統(tǒng)一局面。[66]日本此種改革在全面侵華期間得到了高度強(qiáng)化。譬如，1938年7月，日首相近衛(wèi)文麿提出“近衛(wèi)計劃”，包含四大要點：（1）行政機(jī)構(gòu)之根本改造；（2）調(diào)整日蘇關(guān)系，以“滿洲國”邊界問題為中心；（3）調(diào)整日英關(guān)系，以中國問題為中心；（4）處理內(nèi)政問題之新方案。在改革行政機(jī)構(gòu)的內(nèi)容中，“近衛(wèi)擬采用不管部閣員制度，任命若干不管部閣員，組成內(nèi)閣之重要閣員會議。依據(jù)現(xiàn)制決定政策之閣員，與負(fù)責(zé)行政方面之閣員，其職掌并未劃清。近衛(wèi)改革計劃，則擬將兩者之職掌，予以劃分”。[67]這種改革實質(zhì)上即為明確權(quán)責(zé)。

日本全面侵華期間，為配合戰(zhàn)時體制，行政機(jī)構(gòu)改革也在一直進(jìn)行。1942年6月，日本進(jìn)一步刷新行政機(jī)構(gòu)，“俾使行政效率能益臻簡單而有力”，其內(nèi)容有：（1）以6月1日為標(biāo)準(zhǔn)，各官廳減少官員，以期事務(wù)刷新、機(jī)構(gòu)簡單；（2）以后除經(jīng)閣議承認(rèn)者外，一切人員不得增加及補(bǔ)充；（3）官員減少率，中央各機(jī)關(guān)為三成，地方機(jī)關(guān)為二成，技術(shù)機(jī)關(guān)為一成，國外亦以此為標(biāo)準(zhǔn)；（4）研究改善待遇之方針。[68]

對于日本行政改革之動向，蔣介石一直頗為關(guān)注，以為戰(zhàn)時中國行政機(jī)構(gòu)改革之借鑒?？计湫睦恚粍t蔣介石早年留學(xué)日本，對日本之社會政治有相當(dāng)程度之了解，易于理解改革用意之所在；二則他認(rèn)為日本近毗中國，兩國在諸多方面有相似之處，行政弊端也往往仿佛，日本改革思路與中國大可相通，易于取法。蔣介石于1943年1月4日記道，“戴季陶來談日本建國初期之教育與法律以其取法單純，故其人民國家觀念深切及其憲法為建立軍國之精神所在，殊足取也”。[69]1943年11月2日，蔣介石手諭張厲生、熊式輝，“敵寇對于此次所設(shè)置之軍需、農(nóng)商與運輸通信三省，實為平戰(zhàn)二時皆適用之制度，對此制度及其改組之經(jīng)過，與其重點及方針目的之所在，皆應(yīng)切實研討，以資我以后制度之借鑒（并將我國組織調(diào)整之意見，亦可作具體之陳述），又對于其此次兵役法改正各點，以及其內(nèi)閣新設(shè)之參事官制與加強(qiáng)典范行政機(jī)構(gòu)等皆應(yīng)同時研討，并將其結(jié)果呈報為要”。[70]蔣介石認(rèn)為，“敵倭之行政一元化與行政簡素化，及其行政綜合效率化之加強(qiáng)等方法，皆可為我國他山之石也”。[71]1944年1月10日，蔣介石手諭熊式輝，“對于帝國去年重大之設(shè)施，如（1）敵內(nèi)閣機(jī)構(gòu)之改革，如增設(shè)軍需省、運輸通訊省等；（2）國策運營綱領(lǐng)與決戰(zhàn)體制；（3）生產(chǎn)超重點主義；（4）工廠生產(chǎn)負(fù)責(zé)制等，希即切實研究與探討，以為我國今后行政機(jī)構(gòu)改革之參考”。[72]而于戰(zhàn)時，蔣介石對日本戰(zhàn)時體制或改革之論述比比皆是，足見蔣從來就將日本行政改革視為國民政府之借鑒。

（二）美、蘇等國行政改革

20世紀(jì)30年代，美國為應(yīng)對危機(jī)，推行了羅斯福行政。美國研究資深專家資中筠認(rèn)為，“新政”轉(zhuǎn)變的方向是從小政府向大政府變，從政府盡量少管事的觀念向多管事變。這種轉(zhuǎn)變不僅體現(xiàn)在具體措施上，也體現(xiàn)在根本觀念上，也就是說自由主義關(guān)于國家的理論產(chǎn)生了一次深刻的變革。羅斯?！靶抡钡膶嵤?，使聯(lián)邦政府的職和權(quán)都空前集中。[73]

對于美國羅斯福新政，《申報》注意到，美國行政改革案的動機(jī)不完全與日本相同。美國的動機(jī)出于總統(tǒng)，其用意在于“減少行政的糜費及統(tǒng)一指揮的權(quán)力”，“主張把政府現(xiàn)在統(tǒng)轄的一百多個機(jī)關(guān)，如各種委員會管理局等，分轄于內(nèi)閣各部”，主張?zhí)碓O(shè)社會福利部及建設(shè)部。這四年來，美國政府新設(shè)的行政機(jī)關(guān)，如公共工程處、農(nóng)民借貸處、塔河水利局等，完全因為救濟(jì)失業(yè)、資助貧民及解決經(jīng)濟(jì)恐慌而設(shè)立。費用之大，數(shù)倍于原有各部。經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的行政機(jī)關(guān)之添設(shè)是十分必要的。《申報》認(rèn)為這種改革，“頗足為我國政府效法”。[74]《申報》還注意到，美國的改革，其要點有三：一是強(qiáng)化聯(lián)邦政府對行政事務(wù)的統(tǒng)制權(quán)，加強(qiáng)計劃性；二是裁減不必要的機(jī)關(guān)；三是根據(jù)事權(quán)關(guān)系添設(shè)相關(guān)社會建設(shè)類機(jī)關(guān)。為應(yīng)對未來的戰(zhàn)爭，加速戰(zhàn)爭動員，1938年2月28日，美國參議院以49票對42票，通過法律案，授權(quán)羅斯?？偨y(tǒng)改組聯(lián)邦政府所屬行政機(jī)關(guān)。[75]

蘇聯(lián)作為唯一的社會主義國家，在社會主義革命理念之下，建立起高度集權(quán)的中央制度，對國家實行全方位的控制。經(jīng)濟(jì)上利用國家力量，進(jìn)行旨在提高效率的工作競賽運動，加快社會主義工業(yè)化進(jìn)程，對農(nóng)業(yè)進(jìn)行大規(guī)模的改造；政治上推行民主集中制，全面集中黨內(nèi)意見，使黨的政策高效推行。對于蘇聯(lián)的改革，蔣介石頗為關(guān)注，1939年初在國民黨五屆五中全會指出：“工作競賽，為蘇聯(lián)五年計劃成功之一大因素，蓋利用人類好勝心理，誘激其興趣而增加其效率，故效率始于礦工，終乃普之各業(yè)。”[76]蔣介石在1940年3月12日國民精神總動員紀(jì)念日時對全國廣播演說，“要推行工作競賽運動，蘇聯(lián)社會主義競賽的經(jīng)驗，可供我們的借鑒”。[77]

（三）德、意法西斯政體之影響

當(dāng)日、美、蘇等國進(jìn)行行政改革之時，德國、意大利在不斷強(qiáng)化法西斯政權(quán)的變革。法西斯政權(quán)最顯著的特點是軍權(quán)凌駕于行政權(quán)之上，即行政系統(tǒng)軍事化、行政運行高效化、行政組織集權(quán)化。德、意的法西斯政體，引起了中國的高度關(guān)注。1932年至1935年，國內(nèi)宣傳法西斯主義的刊物迅猛發(fā)展，有《法西斯主義與意大利》《法西斯蒂主義運動論》《法西斯主義之組織理論》等數(shù)十種。[78]陶百川創(chuàng)辦的《汗血月刊》聲稱，歷史已經(jīng)告訴我們，革命成功與否全系于領(lǐng)袖身上，如意大利法西斯運動成功，雖說完全是墨索里尼和黑衫黨的力量，“但沒有墨索里尼艱苦卓絕的領(lǐng)袖主持，我們相信黑衫黨也不會成功”。因此，該刊認(rèn)為“目前中國需要獨裁，而更需要領(lǐng)袖，有了獨裁的中心領(lǐng)袖，然后所有的革命力量可以環(huán)繞著這個重心而凝結(jié)起來。于是黨的組織有了中心，革命的力量有了最后的歸宿，從此中國便能得到空前的成功”。[79]這些刊物高度宣傳法西斯主義思想，為蔣介石的個人集權(quán)大造聲勢。在國民黨內(nèi)，黨政軍大員如胡漢民、汪精衛(wèi)、戴季陶、宋子文、孔祥熙乃至張學(xué)良等，紛紛出訪德意考察，大批的中國留學(xué)生、軍校學(xué)員與商界、軍界代表團(tuán)也被派往德意學(xué)習(xí)。[80]

蔣對德、意法西斯行政的高效大加贊賞，并試圖效法。1933年9月20日，蔣介石在演講中，闡述了對法西斯主義的理解，把各國法西斯共同的基本精神歸結(jié)為三點，“即民族自信，一切軍事化，領(lǐng)袖的信仰”。[81]蔣認(rèn)為，現(xiàn)代的政治，最要緊的第一個原則，“就是一切的事權(quán)都要統(tǒng)一集中，絕對避免分離割裂”。[82]1937年意大利顧問斯坦法尼來訪期間，蔣介石曾大感興趣地向其垂詢機(jī)構(gòu)改革，尤其是財務(wù)機(jī)關(guān)改良之法。斯坦法尼答以“為意大利和墨索里尼工作”時之經(jīng)驗見解，蔣聽后深以為然。[83]

不過，蔣介石對改革之指向，并不符合法西斯主義的特征。蔣謀求憲政，以實現(xiàn)國家政治生活的制度化。研究中國官僚政治的王亞南認(rèn)為，盡管當(dāng)時國外乃至國內(nèi)的政府反對派不時用“法西斯”這個字樣攻擊政府，但當(dāng)時的新官僚政治體制就是發(fā)達(dá)到了極高峰，依舊與軸心諸國當(dāng)時的壟斷與獨裁的政治組織不能混為一談；那顯然不是倫理上的善惡好壞的問題，而是由社會經(jīng)濟(jì)本質(zhì)和結(jié)構(gòu)所區(qū)分的差別。[84]換言之，國民政府并不具有法西斯主義的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與政治基礎(chǔ)。在以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主的中國，盡管出現(xiàn)了少數(shù)較大規(guī)模的官僚壟斷企業(yè)，卻并不占據(jù)經(jīng)濟(jì)主體優(yōu)勢。國民政府的組織架構(gòu)中政府主席處于虛職，政府體制內(nèi)部大量推行合議制、委員制，也與法西斯政體不可相提并論。

從上可知，上述國家的行政改革表現(xiàn)形式各異，但有其共同特點，即政府通過加強(qiáng)集權(quán)，提高行政效率。不同的是，德、意、日等法西斯國家的軍權(quán)廣泛介入了行政權(quán)；蘇聯(lián)通過黨權(quán)的高度集中而實現(xiàn)政府權(quán)力的高度集中，并使之貫徹于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域；美國加強(qiáng)政府對政治與社會的控制力，以應(yīng)對危機(jī)。這些在此后蔣介石推行行政機(jī)構(gòu)改革時均有不同程度之體現(xiàn)。