第一節 問題的提出

城鎮化（國外亦稱城市化）是人類文明進步的重要表現之一。人類社會之初并無城鄉之分。只有出現了社會分工，工商業從農業中分離出來，形成了以人口、財產、需求相對集中和非農業活動為其存在基礎的聚落，才出現了城市的雛形[3]，城鄉分離也開始產生。馬克思恩格斯在《德意志意識形態》中分析指出：“一個民族內部的分工，首先引起工商業勞動同農業勞動的分離，從而也引起城鄉的分離和城鄉利益的對立。”[4]馬克思在《資本論》中還認為“一切發達的，以商品交換為媒介的分工的基礎，都是城鄉的分離”[5]。以城鄉分離為起點，人類開始了城鄉分治，城市也開始作為文明的象征成為人們的追求，中國概莫能外。

古代中國的城鄉分離是在春秋戰國，尤其是在秦王朝統一中國后才真正定型。[6]但與西歐封建社會城市的非農業活動不同，古代中國城市的特點主要是集中，是以汪洋大海般的鄉村為基礎的[7]，這種特點一直持續到近現代。中國城市化過于集中且數量一直過少，而廣袤之地都是農村，城市只是農村中偶爾的點綴，力量過于薄弱，因而毛澤東提出中國革命應走“農村包圍城市，武裝奪取政權”道路之說。

直到新中國成立后，中國城鎮化進程才開始真正起步。尤其是改革開放以來，中國的城鎮化水平得到明顯提升。據統計，1949年中國的城鎮化率只有10.64%，到1980年為19.39%，到了2011年已升至51.27%，實現了中國城鎮化率過半的歷史性突破。有評論認為：“這是中國社會結構的一個歷史性變化，表明中國已經結束了以鄉村型社會為主體的時代，開始進入到以城市型社會為主體的新的城市時代。”[8]然而令人尷尬的是，中國快速城鎮化的這一成果，卻被屢屢詬病為“偽城鎮化”[9]、“半城市化”[10]、“淺城市化”[11]等，表明城鎮化質量并不高。城鎮化質量不高的表現有二。其一體現為戶籍人口城鎮化率遠低于常住人口城鎮化率。當前的城鎮化率主要是以常住人口城鎮化率作為指標，即把暫住城市的外來務工人口計算到了城鎮化率中，使得城鎮化率虛高。[12]國家發改委中小城鎮研究室副主任喬潤令就指出，2011年我國城鎮化率達51.27%，城鎮人口達6.9億人。但是，2011年底中國農村戶籍人口是9.3億人，按照13.5億人來計算，真正的城鎮人口數量僅為4.2億人，實際上按照戶籍人口計算僅在35%左右，城鎮化質量并不好[13]，戶籍人口城鎮化率不高也因此成為“城鎮化的短板”[14]。其二體現為人口城鎮化大大落后于土地城鎮化。即城鎮化進程中，更多的是以城市用地的擴張為重點，忽視甚至有意限制人口的進入，使得土地城鎮化快于人口城鎮化，城鎮化呈現出外延擴張、粗放發展的特點。[15]

“偽城鎮化”“半城市化”“淺城市化”造成了不少的社會問題，如進城務工人員無法融入城市，農村存在大量留守兒童、婦女、老人，以致其贍養、撫養、教育、夫妻兩地分居等問題無法解決，單身打工者更容易犯罪，以及季節性“返鄉”給城市造成“用工荒”，對企業生產、市民生活等帶來困擾。這些現象表明：中國的城鎮化發展道路必須轉變，不能再延續過去的路子。中央也認識到了這個問題，因此在2012年黨的十八大報告中，提出了“新型城鎮化”的戰略，強調“要堅持走中國特色新型城鎮化道路”[16]。

何謂“新型城鎮化”？自“新型城鎮化”戰略提出以來，中央領導人已先后在多個場合做了說明。2013年1月，李克強總理在國家糧食局科學研究院調研時強調，城鎮化核心是“人的城鎮化”，關鍵是提高城鎮化質量。2013年3月17日，李克強總理在答記者問時指出：“我們強調的新型城鎮化，是以人為核心的城鎮化。”[17]2013年8月30日，李克強總理邀請兩院院士和有關專家到中南海，聽取城鎮化研究報告并在與大家座談時強調指出，“推進新型城鎮化，就是要以人為核心，以質量為關鍵，以改革為動力，使城鎮真正成為人們的安居之處、樂業之地”。[18]2013年11月，習近平總書記在山東考察時指出，城鎮化不是土地城鎮化，而是人口城鎮化。2016年2月底，習近平總書記對深入推進新型城鎮化建設做出重要指示，指出“新型城鎮化建設，要‘以人的城鎮化為核心’。城鎮化不僅僅是物的城鎮化，更重要的是人的城鎮化，城鎮的發展終究要依靠人、為了人，以人為核心才是城市建設與發展的本質”[19]。此外，中央有關會議與文件也對此做出過論述。2013年12月12～13日舉行的中央城鎮化工作會議要求，要以人為本，推進以人為核心的城鎮化，提高城鎮人口素質和居民生活質量，把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務。[20]黨的十八屆三中全會提出：“完善城鎮化健康發展體制機制，堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。”[21]上述一系列論述表明中央對“新型城鎮化”既有清醒認識，也有明顯共識，即“新型城鎮化”是以人為核心，特點是人口城鎮化，注重的是“提高城鎮人口素質和居民生活質量”，“促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化”；簡單地說，就是新型城鎮化不再是盲目追求城市規模擴張、城市面積的擴大，而是著眼于讓有能力進入城鎮的農村人口在城鎮中住得下、留得住、能就業，其中，“能就業”是關鍵。因為對于絕大多數人而言，通過就業獲得收入是在城鎮住得下、留得住的根本。沒有穩定的就業，沒有比較高的收入，農民進城，即使有房子，也很難在城市體面安居。[22]因此，人的城鎮化的第一要素是實現進城人口的持續而穩定的就業。從這個意義上可以說：“堅持就業優先，提高就業質量是提高城鎮化質量的新動力。”[23]

在民族地區，由于歷史、地理、自然、人文等原因，城鎮化發展較為滯后，加快推進城鎮化建設也就更具有現實性與緊迫性。在這一目標和趨勢下，大力推進人口城鎮化及優先解決進城人口的就業問題，也就成為民族地區城鎮化建設的必然路徑。雖然有學者認為，人口城鎮化靠市場解決就業。[24]但對于民族地區來說，由于在市場發育、產業發展、人口素質等方面發展程度相對較低，單純依靠市場解決人口城鎮化進程中產生的大量就業問題，顯然不現實，更容易出現“市場失靈”，從而民族地區人口城鎮化就業對政府的依賴程度更高。因此，民族地區政府應充分認識到這一點，從根本上幫助進城人口解決就業問題，主動承擔起更多的責任來促進就業。促進就業也由此成為民族地區政府公共服務的重要內容之一，是政府公共政策的重要部分。由此，研究民族地區人口城鎮化中的政府促進就業政策，就具有了很強的現實意義，也由此成為本書研究的主題。