一 “黨委領導、政府負責”的貧困治理模式

多年來，我國以“黨委領導、政府負責”為主要形式的脫貧行動取得了顯著的成效，減貧成績突出，為全球減貧事業做出了巨大貢獻。黨的核心帶頭作用毋庸置疑，黨在脫貧攻堅戰中發揮了統攬全局的作用，指引脫貧的行動方向，為行動制定方針；政府則作為具體脫貧政策的制定者，加快推進脫貧政策的實行，并遵循黨的方針，調動政府資源以及整合社會力量，以優政良策實現精準扶貧。這種黨委統攬全局、政府負責推進的形式，是獨具中國特色的貧困治理模式。

（一）“黨委領導、政府負責”的脫貧攻堅模式的形成

“東西南北中，黨政軍民學，黨是領導一切的。”[5]隨著全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨“四個全面”戰略布局的深入實施和精準扶貧、精準脫貧方略的強力推進，我國貧困形式有了結構性變化，貧困人口的精準識別認定流程以及脫貧人員的多重鑒別程序的實施，使扶貧工作由“大水漫灌”向“精準滴灌”轉變，闡釋了堅決打贏脫貧攻堅戰的價值導向。

黨的十九大報告提出“強化黨政一把手負總責的責任制”[6]，即黨和政府在脫貧攻堅進程中是精準脫貧的責任主體，黨政機關在脫貧攻堅戰中的角色定位直接影響了脫貧攻堅進程的推進，從最初的體制改革緩解貧困階段，到經濟增長背景下的扶貧開發階段，再到我國“八七扶貧攻堅計劃”，最后到現在的精準扶貧階段，“黨委領導、政府負責”的模式逐漸形成，從開始的政府主導，到黨政合力，再到黨的十九大報告中提出堅持黨對一切工作的領導，讓黨政扶貧的形式進一步明晰化，使“黨委領導、政府負責”的扶貧形式成為我國精準扶貧的重要形式。

新中國成立初期，內外交困，我國是全世界最貧困的國家之一，根據聯合國統計資料，1949年，中國人均國民收入僅有27美元[7]。這一時期是我國工業化和現代化建設的初期階段，因此并沒有足夠的資源進行大規模專項扶貧，主要是以“政府提供的以實物為主的生活救濟、自然災害救濟、優撫安置等”[8]保障人民的最低生活標準。隨著國家實施土地革命等運動，消滅了土地私有制，農村土地公有制以及農村財產公有制建立起來，三大改造完成后，農村生產力得到解放。1949～1978年，中國社會主義建設在探索中曲折發展，為促進農村社會經濟發展和緩解農村貧困實施了一系列方針政策，各方面均取得了一定成果，為此后的扶貧計劃奠定了基礎，但受困于經濟發展水平低下，以政府為主體的扶貧只能以救濟為主。此外，一些地區在扶貧過程中“等、靠、要”的不良風氣開始出現，“輸血式”的救濟扶貧容易滋生依賴心理，使貧困人口忽略自身因素，失去自己努力脫貧的動力。

1978～1993年，隨著改革開放的日益深入，國民經濟快速發展，東部地區與中西部地區的貧富差距逐漸加大。這一時期，黨和國家啟動了新一輪的扶貧工作，開展大規模扶貧開發，取得了豐碩的成果，極大減少了貧困人口的數量。但是，在開發式扶貧的過程中，資金的落實使用存在偏差，一些地區在資金使用上不明確，不能將扶貧款項用在刀刃上，一些項目因為資金不足而爛尾，這在造成扶貧資金浪費的同時，也給貧困地區財政帶來了極大的負擔。

1994年，國務院制定并出臺《國家八七扶貧攻堅計劃（1994—2000年）》，提出堅持開發式扶貧方針，力爭用七年時間，大力建設廣大農村地區基礎設施，改善科教文衛的落后狀況，同時積極調動社會各方力量幫助貧困人口解決溫飽問題。“八七扶貧攻堅計劃”的出臺，為我國農村扶貧開發工作提供了系統的、規范的、科學的行動指導綱領。“八七扶貧攻堅計劃”施行以來，黨中央和國務院高度重視，2000年底，國家“八七”扶貧攻堅目標基本實現并取得了顯著成效，農村絕對貧困人口從1994年的8000萬人減少到2000年的2600萬人，貧困發生率下降到3.5%，農村溫飽問題基本解決。這一時期，一方面，雖然國家積極調動社會力量參與到扶貧行動中，但大多數情況下還是由政府作為主要扶貧力量，多元主體參與并沒有達到預想的效果；另一方面，雖然國家明確提出實施開發式扶貧方針，但由于缺乏完善的扶貧政策，缺少統領全局的指導，各級政府仍然沒有擺脫計劃經濟體制下以“輸血式”扶貧為主導的扶貧理念，一些地區扶貧工作開展僵硬且死板，貧困人口參與度不高，貧困人口自身“造血”能力培養嚴重缺乏，導致各地可持續發展能力薄弱。

2011年，中國政府發布《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》，提出了新的扶貧目標和扶貧戰略。中國特色扶貧開發道路進入一個“精準扶貧、精準脫貧”的新時期。在這一時期，精準扶貧的理念擺脫以往“輸血式”扶貧方式，改為“造血式”扶貧，從以救濟為主轉向扶貧扶智并行，避免以往短平快的為扶貧而扶貧的缺點，以調動貧困人口自身的能力，來實現可持續發展的長效脫貧。這一時期，隨著國家對黨建的進一步重視，黨領導一切的意識越發明晰，脫貧工作也從以往政府主導的模式，逐漸轉變為“黨委領導、政府負責”的黨委主導模式。以往“輸血式”扶貧，全靠資源的傾斜，以資金投入為主，旨在解決貧困人口的溫飽問題，這種模式在貧困人口基數龐大的時候效果明顯，但隨著貧困人口的減少，這種“澆灌式”扶貧的效果開始遞減，于是國家開始轉向精準扶貧的“滴灌式”扶貧，這種模式不單單是資源的投入，更多的是精確到個人，從貧困人口的自身出發，從根本上解決貧困，可以說，“黨委領導、政府負責”的扶貧模式，是新時期的必然要求，只有依靠這種模式，才能更精準更有效地解決貧困問題，打贏脫貧攻堅戰。

（二）“黨委領導、政府負責”脫貧攻堅模式的優勢

習近平總書記在華東7省主要負責同志座談會上提到：“要采取超常舉措，拿出過硬辦法，按照精準扶貧、精準脫貧要求，用一套政策組合拳，確保在既定時間節點打贏扶貧開發攻堅戰。”[9]用制度政策的“組合拳”打贏脫貧攻堅戰，其實就是充分發揮黨委以及政府機關的引領、導向作用，借助政策的導向功能引導人才、資金、技術和項目等扶貧資源向貧困地區和貧困人口流動。在這方面，《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》為國家相關部委和各級地方政府制定相對細化的扶貧政策提供了指導性意見。

首先，黨和政府作為公共權力的象征、承載體和實際行為體，代表人民意志。自1986年始，中國政府不斷進行政策調適，推動扶貧政策創新，并成立了負責扶貧工作的專門機構，逐步形成了“黨委領導、政府推進”的國家扶貧體系。隨著扶貧政策不斷向縱深領域推進，脫貧攻堅任務也被提上議事日程，公共財政支出和社會保障支出等向農村和貧困地區以及貧困階層傾斜的主導價值取向明顯增強。與此同時，扶貧理念向賦權和參與式合作轉變，國家扶貧戰略做出重大調整并進行了較為完善的制度安排，以解決貧困地區和貧困人口脫貧致富的扶貧攻堅問題。其次，黨政機關提供扶貧資源，決定著扶貧資源投向和項目選擇。扶貧資源作為一種政策資源，是依靠行政力量配置的稀缺性資源，扶貧資金源于財政部門預算，扶貧項目源于相關部門溝通協調，扶貧干部源于組織部、扶貧辦等的宏觀調配。扶貧作為一項復雜的系統工程，政府、市場和社會等力量聯合互動、協作推進是極為必要的，而各種力量的聯合互動、扶貧工作的對接和扶貧措施的落實，又離不開黨委強大的領導力和組織動員能力。

1.“黨委領導、政府負責”的政治優勢

“黨委領導、政府負責”的扶貧模式是中國在扶貧行動中不斷探索優化出的模式，帶有強烈的中國特色，推進國家脫貧事業不斷完善。貧困具有多種因素，因此扶貧不能只是資源上的，需要集中全國的各種力量，從內在外在多方面入手解決貧困。我國的扶貧工作吸取了歐美及亞洲強國的扶貧經驗，并結合自身扶貧行動成果，逐漸形成了現在的模式，具有更科學、更長效的扶貧能力。

美國從福利資本主義運動開始，經羅斯福、林肯、艾森豪威爾、肯尼迪等幾屆政府努力，再到約翰遜把“向貧困宣戰”作為政治綱領，扶貧運動從未中斷。約翰遜的“向貧困宣戰”將美國反貧困運動推向高潮，卻以失敗告終。

在約翰遜政府的反貧困戰中，政府是主要的扶貧力量，但美國兩黨制的制約使政策難以落地。從美國的反貧困戰中可以看出，政府福利保障和政策制定是推動扶貧行動開展的重要因素。不同于美國的兩黨制，我國一黨執政的特點，決定了我國扶貧政策能夠順利落地，由此，“黨委領導、政府負責”成為我國扶貧的主要模式，在我國扶貧行動中具有獨特的優勢和意義。

2.“黨委領導、政府負責”的制度優勢

“黨委領導、政府負責”的中國特色扶貧模式，結合國際扶貧經驗教訓，從中國實際出發，由黨指引方向、政府具體推進，黨委和政府分工明確。這種分工方式，使黨政資源形成了最優結構，能夠將各種資源用在刀刃上，將力量高度集中在刀尖上，從而使這種模式成為脫貧攻堅戰的破冰利器。以往“澆灌式”的扶貧行動以資源的調動為主要方式，因此政府是扶貧的主導力量，調動多少資源、如何分配、確保資源的合理使用都是政府的責任，但這種“澆灌式”扶貧在貧困人口逐漸減少時容易出現資源浪費的情況，有些地方資源過多，有些地方資源不足，扶貧項目閑置或者因資金不足而終止的情況時有出現，造成了國家資源的浪費。精準扶貧實施后，扶貧開始向“滴灌式”扶貧轉變，這就需要結合不同的地方特色及情況，深入了解每個貧困人口的現狀，有針對性地開展扶貧行動。在這種情況下，扶貧就不單單是國家資源的調動，黨委的帶頭作用越發凸顯。以往的“澆灌式”扶貧，不需要深入到個人，只需要地區層面的方向把握。到了“滴灌式”的精準扶貧，就需要精確的理念指引，持續指導扶貧行動的方向。“黨委領導、政府負責”的模式，就像一輛帶著GPS導航的汽車，黨委肩負起指定方向、直指目標的領航角色，而政府則負責提供動力，根據黨委的指引行動，推動汽車前進。這種模式，分化了以往政府主導模式的繁重工作，避免了各地政府因目標不明確而產生的落實不力。在政府主導模式下，大部分工作全由政府承擔，政府即使積極調動社會力量，但成效往往并不明顯，政府工作壓力巨大，影響了扶貧行動的推進；在現今模式下，黨委與政府分工明確，黨委引領方向、確立目標，政府則根據黨委的指引進行安排，黨委和政府運用各自的優勢完成自己的工作，這樣就減輕了扶貧壓力，使每個單位都能全心投入各自的工作任務中。