第一章 京津冀協同發展研究的社會背景與現實意義

一 京津冀協同發展研究的社會背景

（一）國際背景

1.城市群成為參與國際競爭的主要地理空間單元

經濟全球化是當代世界經濟發展的主流，第三次科技革命的發生、經濟自由化的發展、跨國公司的迅猛發展以及世界范圍內的市場經濟體制趨同有力地推動了經濟全球化的發展。自20世紀80年代以來，以貿易全球化、投資全球化、金融全球化和跨國公司生產經營全球化為主要形式的經濟全球化進程空前加速。隨著經濟全球化的深入推進，世界各國之間的經濟聯系日益增強，不同國家的生產和市場相互依存，過去單純依靠單一經濟體的資源優勢和本土市場的城市競爭思維日益受到挑戰。在全球化的競爭與合作的大環境下，國際競爭格局也發生了深刻的變革，城市群正逐漸取代單一的國家或經濟體成為參與國際競爭的地理空間單元。歐美發達國家已經占領先機，率先形成了若干個超大型城市群，成為國際競爭舞臺上的主角（已形成的幾個超大城市群，如美國東北部大西洋沿岸城市群、北美五大湖城市群、日本太平洋沿岸城市群、英國以倫敦為核心的城市群、歐洲西北部城市群，正在或已經成為當前國際競爭舞臺上的主角），因而對其他國家特別是發展中國家而言，打造發展協調、優質高效的世界級城市群，與世界城市體系對接，是其參與全球經濟角力和提升國際地位的關鍵。

2.世界經濟中心由歐洲、北美轉向亞太地區，為中國城市群崛起提供了契機

進入21世紀以來，中印俄等新興經濟體迅速興起，亞太地區在世界格局中的地位隨之上升，成為當今世界發展最為迅猛、最引人注目的地區之一，無論是其政治力量還是經濟力量均在全球占有舉足輕重的地位。毋庸置疑，全球地緣中心正在由大西洋逐漸轉向太平洋地區。世界經濟增長中心轉向亞太地區將為作為亞太地區核心的中國帶來新的發展契機。國際經驗表明，世界經濟中心的轉移與城市群發展有著密不可分的聯系：18世紀英國開啟了第一次工業革命，使得英國成為當時世界經濟增長中心，一大批工業城市迅速崛起，倫敦和英格蘭中部地區首先形成了以倫敦至利物浦為軸線的世界級城市群。19世紀第二次工業革命后，歐洲大陸的興起致使世界經濟中心由英國轉移到西歐地區，在法國大巴黎地區、德國萊因-魯爾地區、荷蘭和比利時的中部地區形成了以巴黎、阿姆斯特丹為核心的歐洲西北部城市群。進入20世紀后，世界經濟增長中心又轉向北美地區，以芝加哥、多倫多為核心的跨越美加兩國的北美五大湖城市群和以紐約為中心的波士華城市群因此興起。可以預見，中國城市群將在21世紀新崛起的城市群中占有重要席位。

（二）國內背景

1.城市群逐漸成為我國國家發展戰略的主要空間組織形式

當前中國城市發展正處于加速轉型和全面轉型新階段，而中國相對滯后的城市化勢必會拖累經濟轉型（周其仁，2012），轉變我國城市化發展模式就成為大勢所趨，需要其更加分工明確，更加集約，不僅要有差異化的競爭，更要有集群式的協作。我國許多大城市已經呈現“超負荷”態勢，人口的過度集聚造成了環境惡化、交通擁堵等一系列弊病，其承載力已達上限，而集聚力卻未有減弱趨勢，相反大多中小城市的承載力尚有很大發展空間，但缺乏集聚力，故而發展十分緩慢。城市群很好地平衡了大城市的集聚力和中小城市的承載力，不僅能夠緩解大城市的壓力，提升其質量，同時使得中小城市的區位劣勢弱化，成本優勢強化，因此優勢互補、協同演進的城市群成為我國推進新型城鎮化的主要空間形態和重要載體。我國城市群的建設逐漸被提到國家發展戰略的高度。國家“十一五”規劃綱要中明確提出要把城市群作為推進城鎮化的主體形態，逐步形成高效協調可持續的城鎮化空間格局；“十二五”規劃綱要中進一步指出未來要積極穩妥推進城鎮化“完善城市化布局和形態，形成以大城市為依托，中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中城市和小城鎮協調發展”。作為未來我國新型城鎮化發展的綱領性文件，新近出臺的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》指出：“建立完善跨區域城市發展協調機制。以城市群為主要平臺，推動跨區域城市間產業分工、基礎設施、環境治理等協調聯動。”強調在此基礎上推進各類城市協調發展。城市群建設成為國家發展戰略也催生了中國城市群規劃的高潮，近年來各地政府積極組織城市群區域規劃，盡管此類規劃多不屬于法規性規劃，但從規劃范圍和數量上也足見城市群已成為當前區域經濟發展的戰略空間單元。

2.協調南北方已經日益成為我國區域協調發展的戰略重點，為我國北方城市群將帶來重大機遇

改革開放前以及改革開放初期，我國的北方地區發展一直領先于南方地區，是中國的經濟重心所在。20世紀90年代后，隨著經濟體制的轉變和改革開放的深入推進，北方經濟重心的地位逐漸受到動搖，南方地區由于開放程度較高并且享受各種政策的傾斜，憑借地緣人緣優勢，迅速逆轉中國經濟格局，后來居上，其發展勢頭之強勁使得南北間的區域差異迅速拉大。進入21世紀以來，為了統籌區域發展，緩解區域發展不平衡狀態，我國先后實施了振興東北地區等老工業基地、促進中部崛起、東部率先發展等重大戰略舉措，從而形成了目前“四輪驅動”的區域經濟發展格局——“推進西部大開發，振興東北地區等老工業基地，促進中部地區崛起，鼓勵東部地區率先發展的區域發展總體戰略”。在此背景下，北部地區有足夠理由成為我國潛在的增長核心地區，隨著我國戰略重點的轉移和水資源條件的改善，制約北部沿海地區發展的因素將逐步化解，以京津冀為核心的環渤海地區將成為中國經濟的重要支撐（肖金成，2009）。京津冀協同發展是國家東西平衡向南北平衡轉向的重大部署，是優化國家發展區域布局、調整生產力空間結構、打造新的經濟增長極、形成新的經濟發展方式的必然選擇（周密，2016），其將與長三角、珠三角共同成為主導中國經濟發展的三極。

3.典型示范已成為我國探索區域協調發展新發展路徑的重要手段

2008年金融危機之后，我國經濟發展面臨增長結構性減速、發展差距擴大、環境污染日益嚴重和資源承載力不足等諸多問題，城市群發展面臨核心城市對其周邊地區帶動不足、核心城市自身面臨嚴重“大城市病”等問題，為解決上述問題，亟須尋找經濟體量相當、上述問題典型的區域，通過改革創新，為我國探索人口經濟密集地區優化開發模式，走出一條中國特色解決“大城市病”的路子。而京津冀區域正面臨區域內發展差距過大（環首都貧困圈）、核心城市生態環境惡化（PM2.5濃度高、霧霾嚴重）、交通擁堵、土地和水資源短缺、房價居高不下等問題，在我國具有典型性，如何通過核心城市與所在區域的協同發展破解核心城市集聚度過高而周邊地區發展不足的問題，可為全國區域協調發展體制機制創新提供經驗，可為完善城市群形態、優化生產力布局和空間結構、打造具有較強競爭力的世界級城市群提供啟示。

（三）京津冀區域背景

1.中央的推動使京津冀協同發展上升為國家戰略

京津冀地緣相接、人緣相親，地域一體、文化一脈，歷史淵源深厚、交往半徑相宜，完全能夠相互融合、協同發展。京津冀是繼長三角、珠三角城市群之后我國又一個最具活力的城市群和經濟增長極，也是我國北方最大和發展水平最高的經濟核心區域。在國家“十二五”規劃綱要中提出推進京津冀區域一體化，打造首都經濟圈。新一屆領導集體更是對京津冀的發展給予了高度重視，中共中央總書記習近平多次對京津冀區域協同發展提出重大戰略思想，2013年5月在天津考察時公開提出了“要譜寫新時期社會主義現代化的京津‘雙城記’”的戰略構想。2013年8月，習近平在北戴河主持研究河北發展問題時，又提出要推動京津冀協同發展。特別是2014年2月26日習近平在聽取京津冀協同發展工作匯報時，將京津冀協同發展上升為國家戰略，并對三地協作提出七項具體要求。隨后，李克強總理所做的首份施政報告提出將“加強環渤海及京津冀地區經濟協作”作為2014年重點工作，京津冀一體化也因此成為各方關注的焦點。黨的十九大報告明確提出，“以疏解北京非首都功能為‘牛鼻子’推動京津冀協同發展”。推動京津冀協同發展，打造以首都為核心的世界級城市群，是新時期我國解決區域不平衡、不協調問題的重要實踐，是統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局的具體體現，對于實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢具有重大戰略意義。

2.三地協同發展進入實戰階段的時機業已成熟

京津冀一體化的設想始于20世紀80年代，對于三地協同建設一直不乏規劃和研究，但多年過去，盡管三地對于相互協作有一定的共識，但京津冀一體化仍然在淺嘗輒止的階段徘徊，三地尤其是京津兩市過去很長時間存在定位不明晰的問題，利益關系難以理順，協同發展的需求并不迫切，致使京津冀城市群的發展遠遠落后于長三角、珠三角，因此有學者評論京津冀發展“起大早，趕晚集”。長期以來的區域內部的行政區經濟分割力大于整合力，使得京津冀地區在發展過程中產生了諸多矛盾和問題，“倒逼”三地協同發展：一是三地各自存在轉型發展的瓶頸。北京進入后工業化階段，人口過度膨脹，功能過度集中，使得城市不堪重負，“大城市病”嚴重，亟須疏解中心城市功能，需要盡快將非首都功能疏解出去。天津處于工業化后期，經濟發展亟須從投資驅動向創新驅動和消費驅動轉型。河北發展與北京和天津存在較大的差距，長期以來，河北以高能耗、高污染的重化工業為其主導產業，造成巨大環境壓力，亟待調整產業結構和產業結構優化升級。處于工業化不同時期的三地生產方式和結構上都有著較強的互補性，客觀上具備了區域間產業轉移優化的可能。二是三地共同面臨生態環境惡化的巨大挑戰。近年來，我國極端大氣污染事件頻發，空氣質量呈現加速惡化的態勢，京津冀地區是其中最典型、影響最大的區域。京津冀集聚了大量的高污染產業，如水泥、鋼鐵、石化等，與此同時，京津冀所處的地形和氣候條件不利于污染擴散，環境自凈能力弱。頻發的霾污染事件為京津冀環境危機拉響警報，協調經濟發展與環境污染之間的矛盾京津冀和則立，分則損，三地聯手已成為大勢所趨。同時，京津冀三地協同發展的共識增強。近年來，京津冀三省市相互簽署了新一輪合作框架協議，建立了多層次、寬領域的協作關系，協同發展的思路日漸清晰、領域不斷拓寬。

3.京津冀協同發展的頂層設計基本完成，各項制度政策不斷完善

2015年2月10日，習近平總書記主持召開中央財經領導小組第九次會議，審議研究京津冀協同發展規劃綱要。2015年4月30日，習近平總書記主持召開中央政治局會議，審議通過了《京津冀協同發展規劃綱要》，為京津冀協同發展戰略實施提供了形成強大合力的行動指南。該規劃綱要的出臺標志著京津冀協同發展進入全面實施、加快推進的新階段。隨后，《京津冀協同發展交通一體化規劃》《京津冀協同發展生態環境保護規劃》《京津冀產業轉移指南》等相繼出臺。2016年2月，《“十三五”時期京津冀國民經濟和社會發展規劃》印發實施。這是全國第一個跨省市的區域“十三五”規劃，是推動京津冀協同發展重大國家戰略向縱深推進的重要指導性文件，明確了京津冀地區未來五年的發展目標。

4.北京城市副中心的建設、雄安新區的設立推動了北京非首都功能疏解和京津冀協同發展的進程

2016年3月24日，習近平總書記主持召開中央政治局常委會會議，審議并原則同意《關于北京市行政副中心和疏解北京非首都功能集中承載地有關情況的匯報》。2017年4月，黨中央為深入推進京津冀協同發展作出重大決定：設立河北雄安新區，這標志著京津冀區域已經進入更高水平的協同發展階段，對解決北京“大城市病”，集中疏解北京非首都功能，探索人口密集地區優化開發新模式，調整優化京津冀城市布局和空間結構，培育創新驅動發展新引擎，具有重大現實意義和深遠歷史意義。2019年1月，國務院相繼批復了《河北雄安新區總體規劃（2018-2035年）》和《北京城市副中心控制性詳細規劃（街區層面）（2016-2035年）》。2019年1月11日，北京市委和市政府正式由東城區搬遷至通州區的城市副中心。2019年1月16日至18日，中共中央總書記習近平在京津冀考察并組織召開了京津冀協同發展座談會，對推動京津冀協同發展提出了6個方面的要求。