第一章 我國高等職業教育的發展與資源配置概述

一 我國職業教育發展歷程

截至2017年底，全國共有獨立設置的高等職業（?？疲W校1388所，在校學生數為1105萬人，占到普通高等教育在校學生總數的40.1%；招生數為343.2萬人，占普通高等教育總招生規模的45.8%；畢業生為329.8萬人，占普通高等教育畢業生總數的46.8%（劉昌亞、李建聰，2018）。高等職業教育已經占據了中國高等教育的半壁江山，成為培養高技能人才的主要基礎力量。高等職業教育的快速發展，滿足了人們接受高等教育的強烈需求，促進了高等學校入學機會均等，為我國在21世紀初實現高等教育大眾化發揮了重要作用。同時，高等職業教育為社會培養了數以千萬計的高素質技能型專門人才，為我國的工業化進程提供了重要的人力資源，為國民經濟的快速發展做出了重要貢獻。

改革開放以來，經過數十年的發展，我國高等職業教育逐步從規模發展轉向內涵建設。高等職業教育的發展歷程大致分為四個階段。

（一）20世紀80年代初至90年代中后期，高等職業教育的雛形階段

改革開放后，為了適應地方經濟快速發展對技術應用型人才的迫切需求，興辦職業大學的設想成為現實。1980年，教育部批準成立了南京金陵職業大學、江漢大學等13所短期職業大學。這些學校屬于?？茖哟?，學制為三年，專業設置完全以地方經濟和社會發展需要為依據，靈活多樣。1982年，全國五屆人大五次會議上提出：“要試辦一批花錢少、見效快、可收學費、學生盡可能走讀、畢業生擇優錄用的?？茖W校和短期職業大學?！边@些短期職業大學，用較少的資源、較小的投入，提供了更多的上學機會，解決了當時社會人才緊缺問題。以短期職業大學成立為標志，國家明確提出了高等職業教育發展問題。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》（以下簡稱《決定》）首次提出“積極發展高等職業技術院校，逐步建立起一個從初級到高級、行業配套、結構合理又能與普通教育相互溝通的職業技術教育體系”?！稕Q定》提出“高中畢業生一部分升入普通大學，一部分接受高等職業技術教育”，并提出“高等職業技術院校，優先對口招收中等職業技術學校畢業生以及有本專業實踐經驗、成績合格的在職人員入學”。值得注意的是，《決定》首次提出“高等職業技術院?！?，將其定位為高中后實施，有別于普通教育并與行業配套的一種新的教育類型，可以說這是中國高等職業教育創立的標志。

進入20世紀90年代，中國政府從政策及法律層面進一步明確了高等職業教育的辦學體制和管理模式，提出多渠道籌措教育經費，使得高等職業教育得以穩步發展。下面分別從管理體制、辦學體制和財政體制方面梳理相關政策。

在管理體制方面，1991年國務院頒發的《國務院關于大力發展職業技術教育的決定》提出“發展職業技術教育的主要責任在地方，關鍵在市、縣”，將高等職業教育的管理責任下放。1993年的《中國教育改革和發展綱要》以及隨后的一系列政策文件進一步明確了高等職業教育的管理職責在于地方，將高職院校的辦學審批與管理權下放到省級政府，并且把高職經費投入的大部分責任也歸于地方政府。這不可避免地導致各地高等職業教育的發展不均衡。

在辦學體制方面，1994年，全國教育工作會議明確提出“通過現有的職業大學、部分高等?？茖W校和獨立設置的成人高校改革辦學模式，調整培養目標來發展高等職業教育。仍不滿足時，經批準利用少數具備條件的重點中等專業學校改制或舉辦高職班等方式作為補充來發展高等職業教育”。

1996年《中華人民共和國職業教育法》（以下簡稱《職業教育法》）出臺，第一次在法律層面規定了高等職業教育在中國職業教育體系中的地位，規定“職業教育分為初等、中等、高等職業學校教育”。1998年頒布的《中華人民共和國高等教育法》提出，“高等學校是指大學、獨立設置的學院和高等?？茖W校，其中包括高等職業學校和成人高等學?！?。這也明確了高等職業教育的定位，首先類型上屬于職業教育，其次層次上屬于高等教育范疇，是職業教育的高級階段。

1998年《面向21世紀教育振興行動計劃》提出，“部分本科院校可以設立高等職業技術學院”。1999年，教育部和國家計委頒發《試行按新的管理模式和運行機制舉辦高等職業技術教育的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），明確提出高等職業教育由以下機構承擔：短期職業大學、短期技術學院、具有高等學歷教育資格的民辦高校、普通高等?？茖W校、本科院校內設立的高等職業教育機構（二級學院）、經教育部批準的極少數國家級重點中等專業學校、辦學條件達到國家規定合格標準的成人高校。雖然這六類教育機構作為高等職業教育的辦學主體，在當時極大地促進了高等職業教育的發展，但弊端也很突出。本科院校、民辦高校和成人高校等在辦學模式、教學組織、師資隊伍等方面都與高等職業教育有明顯的差異，在人才培養模式上難免出現偏差，這在一定程度上影響了高等職業教育的人才培養質量。

在財政投入方面，1991年國務院頒發的《國務院關于大力發展職業技術教育的決定》［以下簡稱《決定》（1991）］指出，“各級政府、各級財政部門、各有關業務主管部門及廠礦企業等要從財力和政策上支持職業技術教育的發展，努力增加對職業技術教育的投入。各級各類職業技術學校的業務主管部門要根據財力可能和事業發展的需要，商同級財政部門，制定本地區、本部門（行業）職業技術學校的生均經費標準”。《決定》（1991）以文件的形式規定了政府和行業對職業教育的投入責任，但這一責任規定得比較模糊，尤其是生均經費標準在隨后的實踐中并沒有得到認真貫徹。同時，《決定》（1991）提出“非義務教育階段的職業技術教育，可以收取學費，用于補充教學方面的開支”，為高等職業教育收取學雜費提供了政策依據。

1996年，《職業教育法》提出“通過多種渠道依法籌集發展職業教育的資金”，在政府投入方面，規定了“省、自治區、直轄市人民政府應當制定本地區職業學校學生人數平均經費標準；職業學校舉辦者應當按照學生人數平均經費標準足額撥付職業教育經費；各級人民政府、國務院有關部門用于舉辦職業學校和職業培訓機構的財政性經費應當逐步增長”。

隨后，1998年國家教委、國家經貿委、勞動部印發《關于實施〈職業教育法〉加快發展職業教育的若干意見》，進一步提出“職業教育經費應通過各級政府財政撥款，行業組織、企事業組織及其他用人單位合理承擔，舉辦者自籌，受教育者繳費等多渠道籌集。各級政府和有關業務主管部門應保證用于舉辦職業教育的財政撥款逐年增長。各級政府每年可安排一定數額的職業教育專款，專項用于扶持職業教育的發展”，進一步明確了要多渠道籌措職業教育經費以及政府的財政投入責任。此外，該文件提出“職業學校和職業培訓機構可按生均培養成本的一定比例，對接收中等以上職業學校教育和接收職業培訓的學生收取學費。收費項目、標準和管理辦法由省、自治區、直轄市政府制定”，同時鼓勵職業學校興辦校辦產業創收，鼓勵企業和社會捐資助學，興辦職業教育。在此基礎上，基本形成了中國高等職業教育經費的幾大主要來源渠道：政府的財政預算內教育經費、學雜費收入、各級政府征收的教育附加稅、校辦產業收入等。

1999年教育部和國家計委頒發的《實施意見》提出，高等職業技術教育“教育事業費以學生繳費為主，政府補貼為輔”，“畢業生不包分配，不再使用《普通高等學校畢業生就業派遣報到證》，由舉辦學校頒發畢業證書，與其他普通高校畢業生一樣實行學校推薦、自主擇業”（以下簡稱“三不一高”）。同時，該政策提高了高等職業教育的學雜費標準，政府投入減少，向學生高收費，加重了學生和家長的負擔。有研究者認為，這一政策的提出為時過早，這是由于“高等職業教育在中國剛剛起步，各方面基礎還很薄弱，有關支持政策法規也未執行到位，所以一段時間內政府財政的大力支持是必要的，這是高等職業教育產品公共性強弱的時代性表現”（杜安國，2010）?！叭灰桓摺闭叩膶嵸|是把高等職業教育放置在“價高質次”的位置上，并不利于高等職業教育的進一步發展。

（二）20世紀90年代末至2005年，高等職業教育的快速興起階段

2000年前后，國家先后出臺了一系列政策文件，提出要大力發展職業教育，高等職業教育進入快速發展時期。1998年國家教委等部門印發的《關于實施〈職業教育法〉加快發展職業教育的若干意見》指出，“今后，國家每年新增的高校招生計劃指標應主要用于發展高等職業學校教育”。2002年國務院頒發《關于大力推進職業教育改革與發展的決定》，提出要擴大高等職業教育規模，“十五”期間要為社會輸送800多萬名高等職業學校畢業生。2004年《教育部等七部門關于進一步加強職業教育工作的若干意見》提出，“在高等教育中，高等職業教育招生規模應占一半以上”。2005年《國務院關于大力發展職業教育的決定》提出，“到2010年，高等職業教育招生規模占高等教育招生規模的一半以上?！晃濉陂g，為社會輸送1100多萬名高等職業學校畢業生”。在這些政策的調控下，高等職業教育的招生規模節節攀高，到2002年中國高等教育本（專）科在校生達到1463萬人，高等教育毛入學率達到15%，提前實現了政府的政策目標，中國高等教育進入大眾化階段。2006年，教育部提出高校招生計劃增幅控制在5%以內，高等教育的高速擴張階段中止（《石家莊日報》，2006）。招生規模的快速擴張，很大程度上緩解和改善了高等教育資源的極度短缺狀況，為全社會尤其是廣大適齡青年接受高等教育提供了更多機會，較好地滿足了人民群眾接受高等教育的迫切需求。

隨著中國經濟社會的發展，高等職業教育改革不斷深入，政府對高等職業教育的關注開始從規模發展轉向內涵建設。1998年國家教委等部門印發的《關于實施〈職業教育法〉加快發展職業教育的若干意見》提出，在職業教育內部改革和建設方面，“進一步調整學校（專業）布局結構，充分利用已有教育資源，努力擴大學校招生規模，走內涵發展為主的道路”。2000年，《教育部關于加強高職高專教育人才培養工作的意見》指出，“高職高專教育人才培養模式的基本特征是：以培養高等技術應用性專門人才為根本任務；以適應社會需求為目標、以培養技術應用能力為主線設計學生的知識、能力、素質結構和培養方案”。2002～2004年，教育部先后召開了三次全國高等職業教育產學研合作教育經驗交流會，確立了以服務為宗旨，以就業為導向，走產學研結合的高等職業教育發展之路。

（三）2006～2015年示范性高職院校建設時期，高等職業教育的改革提升階段

2006年，教育部發布了《教育部關于全面提高高等職業教育教學質量的若干意見》，關注的重點轉到高等職業教育強化教育辦學特色、提高教學質量方面上來，并系統地規范了高等職業教育的專業建設要求及其要素設置。

在重點抓內涵建設的大政策背景下，2006年教育部、財政部啟動了“國家示范性高等職業院校建設計劃”。到2010年，中央財政已分期投入25.5億元專項資金，帶動地方財政投入60余億元，以及行業企業投入近15億元，支持建設100所國家示范性高等職業院校（全書以下簡稱示范院校），重點建成500個產業覆蓋廣、辦學條件好、產學結合緊密、人才培養質量高的特色專業群，使示范院校在辦學實力、教學改革、管理水平、辦學效益和輻射能力等方面有了較大提高。隨后，2006年的《教育部、財政部關于實施國家示范性高等職業院校建設計劃 加快高等職業教育改革與發展的意見》中，提出要創新高等職業教育人才培養模式，“改革課程體系和教學內容，將職業崗位所需的關鍵能力培養融入專業教學體系，增強畢業生就業競爭能力”。

這一要求在2010年的《教育部、財政部關于進一步推進“國家示范性高等職業院校建設計劃”實施工作的通知》中得到了進一步細化和深化，“主動適應區域產業結構升級需要，及時調整專業結構；深化訂單培養，工學交替等多樣化的人才培養模式改革，參照職業崗位任職要求制訂培養方案，引入行業企業技術標準開發專業課程；推行任務驅動、項目導向的教學模式；探索建立‘校中廠’、‘廠中?！瘜嵙晫嵱柣?；試行多學期、分段式的教學組織模式；吸收行業企業參與人才培養與評價，將就業水平、企業滿意度作為衡量人才培養質量的核心指標，建立健全質量保障體系，全面提高人才培養質量”?！皣沂痉缎愿叩嚷殬I院校建設計劃”對高等職業教育的專業建設和人才培養模式改革起到了強有力的推動促進作用。

在第一期的基礎上，2010年，教育部、財政部繼續以中央投入、地方和行業組織配套的方式投入專項財政資金，支持100所骨干高職院校開展第二期“國家示范性高等職業院校建設計劃”，項目分三批開展。到2015年，最后一個批次骨干高職院校建設項目通過驗收評審，標志著為期十年的“國家示范性高等職業院校建設計劃”結束。截至“國家示范性高等職業院校建設計劃”結束，中央財政資金共投入45.5億元，引領帶動地方財政投入89.7億元、行業企業投入28.3億元，總投入160多億元，支持200多所示范（骨干）院校重點建設788個專業點（中華人民共和國教育部，2014）。政府對示范院校建設投入的財政資金力度前所未有，極大地改善了受資助學校的辦學條件，開啟了以重點院校建設帶動職業教育發展的先河?！皣沂痉缎愿叩嚷殬I院校建設計劃”對于我國高等職業教育的人才培養模式變革和質量提升具有廣泛而深遠的影響，在高等職業教育發展史上具有里程碑式的意義。

2014年，國務院頒發《關于加快發展現代職業教育的決定》［以下簡稱《決定》（2014）］，提出“到2020年，形成適應發展需求、產教深度融合、中職高職銜接、職業教育與普通教育相互溝通，體現終身教育理念，具有中國特色、世界水平的現代職業教育體系”。對于?？茖哟温殬I教育的目標是在2020年達到1480萬人，占到高等教育規模的一半以上。通過推進人才培養模式創新、健全課程銜接體系、建立“雙師型”教師隊伍等措施全面提高職業教育人才培養質量。為此，《決定》（2014）提出，要“完善經費投入穩定增長機制。堅持職業教育公益性，加大職業教育投入力度，新增財政教育投入向職業教育傾斜。堅持政府投入的主渠道作用，逐步提高財政職業教育支出水平，形成科學合理、績效優化的財政性教育資金分配結構。國務院有關部門要依法督促省級政府制定并逐步提高中等和高等職業院校生均經費標準、財政撥款標準或公用經費標準”。

同年，財政部與教育部聯合發布《關于建立完善以改革和績效為導向的生均撥款制度 加快發展現代高等職業教育的意見》，中央財政通過設立“以獎代補”機制，在全國建立以改革和績效為導向的生均撥款制度，要求“各地因地制宜、科學合理地確定高職院校生均撥款標準，并逐步形成生均撥款標準動態調整機制”。這一文件的出臺使我國高職院校辦學經費首次有了國家制度保障，明確提出各地高職生均撥款達到平均12000元，設立了明確的撥款標準。

（四）2015年以后，高等職業教育的穩步發展階段

在“后示范”時期，總體上沿襲示范院校建設時期的發展思路，一面重點強調職業教育質量改革提升問題，繼續完善宏觀層面的頂層制度設計；一面持續推出財政專項項目，以引導推進高等職業教育發展。2015年，教育部印發了《關于深化職業教育教學改革 全面提高人才培養質量的若干意見》，明確了深化職業教育教學改革，全面提高人才培養質量的指導思想和基本原則。文件提出，從改善專業結構和布局、提升系統化培養水平、推進產教深度融合、強化教學規范管理、完善教學保障機制和加強組織領導六個方面推進高等職業教育質量提升。

2015年12月，教育部發布了《高等職業教育創新發展行動計劃（2015—2018年）》（以下簡稱《行動計劃》）實施方案，指出《行動計劃》是高等職業教育面向“十三五”持續深入推進改革發展的行動指南。要求各地教育行政部門（行指委）主動發揮統籌規劃、綜合協調作用，積極爭取相關部門支持，主動承擔更多建設任務（項目）。在這一政策的指引下，各地紛紛推出“優質?！薄爸攸c校”的項目建設。

這一時期的一個典型項目是現代學徒制項目，這一項目最早在2014年提出。《教育部關于開展現代學徒制試點工作的意見》（教職成〔2014〕9號）決定穩步推進現代學徒制的試點工作，通過財政資助、政府購買等獎勵保障措施，引導企業和職業院校積極開展現代學徒制試點。2017年，教育部辦公廳發布了《關于做好2017年度現代學徒制試點工作的通知》，決定進一步開展第二批現代學徒制試點工作，并制定了相應的工作方案，進一步完善了試點內容、試點形式與保障措施等方面的相關規定，擴大規模進行推廣。