緒論

一 選題背景與意義

（一）選題背景

無論是以馬克思為代表的西方作家還是我國的社會學學者，都對城鄉關系做了大量研究，這充分說明無論是在西方還是在中國，城鄉關系都是影響一國經濟和社會持續良性發展的重要因素。“國家之強，在于州縣”“郡縣治，天下安”，這些都表明了縣域在我國國家治理體系中的重要性。但是，新中國成立以來，我國“優先發展工業和城市”的戰略所形成的城鄉二元結構，使城市和鄉村的發展嚴重失衡，縣域經濟、政治、社會發展嚴重落后于城市，城鄉發展極不協調，制約了經濟的發展，影響了社會的穩定，使基層治理面臨危機。因此，十六大以來，我國各屆政府都把促進城鄉協調發展作為重要的戰略任務。

正如馬克思所說，城鄉由對立走向融合不是自發的，它需要一定的條件，需要制度供給的主導。20世紀50年代以來，浙江省財政“省直管縣”體制促進縣域經濟發展的“示范效應”，相比于20世紀80年代開始暢行的“市管縣”體制對當前縣域經濟發展造成的種種“弊端”，使“省直管縣”行政體制改革成為化解縣域財政危機、激發縣域經濟活力、促進城鄉協調發展的突破口。2005年以來，中央層面陸續出臺了一系列政策和文件[1]，積極推動和鼓勵各省份依據省情依法探索“強縣擴權”“擴權強縣”“財政直管”“行政直管”等不同層次的“省直管縣”體制改革。“省直管縣”體制改革一經提出，便引起學界的熱烈關注，并激發了諸多省份試點的熱情。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下文中簡稱《決定》）指出，“優化行政區劃設置，有條件的地方探索推進省直接管理縣（市）體制改革”，進一步提出通過優化行政層級的“省直管縣”體制改革實現地方治理的現代化，以習近平同志為核心的黨的新一屆領導集體秉持城鄉協調發展的國家與地方治理理念，對通過“省直管縣”等行政體制改革統籌城鄉協調發展提出了更高的要求，激勵各省份競相試點，并在“十二五”期間把“省直管縣”改革推向了深入和高潮。但是，由于改革向“行政省直管縣”的推進產生了重重阻力、種種問題，目前的“省直管縣”改革陷入了“進退兩難”的境地。

在上述大背景下，本書選題的緣起可以從兩個方面論述。

1.以“省直管縣”體制改革為著眼點的緣起

（1）“省直管縣”體制改革由“高潮”進入“低潮”，改革的推進需要理論研究的支持。

從2008年8月，國務院頒布《中共中央國務院關于地方政府機構改革的意見》，提出“繼續推進省直管縣（市）的財政體制改革，有條件的地方可以依法探索省直管縣（市）體制，進一步擴大縣級政府經濟管理和社會管理權限”開始，“省直管縣”體制改革就引起了筆者持續的關注。依據筆者對文獻的梳理和研究，本書把“省直管縣”體制改革的研究分為以下四個階段。

A.“歡呼階段”（1992—2004年）。這一階段是“省直管縣”體制改革研究的起步階段，研究大多采用定性和規范分析的方法，成果多為抨擊“市管縣”體制的弊端，論述“省管縣”體制的優勢、必然性和可行性。大多數研究認為，“市管縣”體制產生的“漏斗效應”是導致“縣鄉財政困難”“縣域經濟發展乏力”“行政效率低下”“城鄉發展失衡”等一系列問題的主要原因，問題的解決必須依靠“省直管縣”體制改革，并從法律與實踐層面論證了改革的可行性，達成了改革的共識。

B.歡呼后的“冷思考階段”（2004—2009年）。該階段是對“強縣擴權”“財政省直管縣”改革試點進行跟蹤研究并總結改革經驗的階段，也是“省直管縣”改革在不同觀點、理論的激烈碰撞中走向深入和成熟的重要過渡階段。隨著試點改革的不斷深入，違背改革初衷的一系列制度意外紛紛呈現，如市縣關系惡化、直管縣干部晉升渠道受阻、公共資源共享機制割裂、“行政區”與“經濟區”的矛盾愈加尖銳、行政成本不降反升等。這些問題成為改革前行的阻力，誘發了學界對“省直管縣”改革態度的分歧，使諸多研究者和實踐者對待改革的態度從“歡呼”走向“冷思考”：“市管縣”體制是否被“錯殺”？是浙江省的“縣域經濟”成就了“直管縣”體制，還是“直管縣”體制成就了其“縣域經濟”？其經驗可否效仿？如何設計“省管縣”體制才能克服“市管縣”體制的弊端，又不會“按下葫蘆浮起瓢”？多數研究者認為，“省直管縣”改革的方向是正確的，問題源于配套改革的缺失，但問題最終定會消解在制度的不斷完善中；對改革持否定態度者認為，“市管縣”體制不是束縛縣域經濟發展的“根本癥結”，“省管縣”體制也不是激發縣域發展活力的“靈丹妙藥”。無論支持還是否定，研究者都為自己的觀點提供了理論或實踐的支持證據，盡管有些觀點不失片面，甚至是“頭疼治頭、腳疼治腳”，但各種觀點碰撞出來的思想火花卻從不同角度照亮了“省直管縣”改革向縱深發展的道路，成為后續研究的寶貴財富。

C.反思后的改革“攻堅”階段（2009—2015年）。2009年6月，《財政部關于推進省直接管理縣財政改革的意見》指出：“省直管縣財政體制改革的總目標是，2012年底前，全國除民族自治地區外，力爭全面推進省直管縣財政體制改革。”[2]這表明了高層全面推進“省直管縣”體制改革的決心，諸多省份陸續展開“財政省直管縣”體制改革。“財政省直管縣”體制改革是一個技術問題，本身沒有遭遇難題和阻力，但是改革造成的財政、行政“兩個婆婆”的問題卻使省、市、縣地方政府間的關系變得更加復雜，這充分證明了“財政省直管縣”體制改革不是終點，而是一個過渡階段，最終必然走向財政、行政全面直管的真正意義上的市縣并立的“省直管縣”體制。這一時期，江蘇、河南等省份已取得重大突破，改革已推進到“行政省直管縣”階段，標志著該地區的“省直管縣”體制改革進入了“深水區”、打響了“攻堅戰”。“全面直管”是真正意義上的省以下府際關系和地方治理格局的重塑，如果單純依靠形式上的“放權”“減少行政層級”等手段，而不從根本上轉變政府職能，處理好國家、市場與社會的關系，建立地方政府間權責劃分明確、獨立又相互合作的區域經濟關系，那么，無論是“省管縣”體制還是“市管縣”體制都無法解決基層地方政府治理的危機。這樣的話，“省直管縣”體制改革的推進將因缺乏“功能認同”而變得舉步維艱。因此，這一階段的研究主題已經不是“市管縣”與“省管縣”體制誰是誰非的問題，也不是“改”與“不改”的問題，而是在現代社會條件下，如何以“省直管縣”體制改革為契機，轉變地方政府職能，提高地方政府治理效率，發展壯大縣域經濟，重塑競合型的地方政府間關系，建立權責明晰的地方治理格局，這一系列內容成為“省直管縣”體制改革面臨的重要任務，也是決定改革能否持續推進的關鍵問題。

D.“攻堅”遇阻后的“低潮”期（2015年至今）。每一項改革都是所涉及利益的一次重新分配，停留在表面的改革難以觸動利益，也難以觸及靈魂。改革越是走向深入，觸動的利益面越廣，出現的問題越多，遇到的阻力就越大。“省直管縣”改革進行到“行政省直管縣”階段，觸及了權力、利益分配的根本格局，也因此面臨著如直管縣干部流動、市縣爭利、司法與垂直部門管理、府際合作與橫向資源流動、地方政府間財權與事權劃分等一系列難題，在理論與實踐層面同時感覺到“省直管縣”改革不只是一項簡單的地方政府層級減少的行政體制改革，還是一項極其復雜的政治改革，其實質是對省以下地方政府間人事、行政、財政關系的深刻調整，是地方政府間權力、利益格局的重塑。改革裹挾的利益訴求紛繁復雜，改革的難度和不確定性很大。因此，實踐層面“省直管縣”改革的決心和勇氣開始動搖，理論界質疑的聲音也開始高漲，改革的速度開始放緩，甚至陷入了“挖地三尺”的窘境：是繼續挖“水”，還是索性填“坑”？與此相呼應，學者對“省直管縣”改革研究的熱情也在下降，以“省直管縣”為關鍵詞檢索中國知網，2010—2015年，平均每年發表的文獻為70篇，而2016年只有41篇，2017年至今只有7篇。

“省直管縣”改革作為促進城鄉協調發展的制度供給，在統籌城鄉發展的重要時期，為什么進入了“低潮”期？是其根本無法起到促進城鄉協調發展的作用，還是制度設計不合理，抑或觸及本質定會遭遇難題？處于“進退兩難”尷尬境地的“省直管縣”改革，是進是退，需要決策的智慧，也需要改革的勇氣。我國行政體制改革中央財經領導小組辦公室主任楊偉民在解讀黨的十八屆三中全會的《決定》時曾指出，“改革要形成穩定成熟的制度體制，而不是缺乏定勢、變來變去”[3]。論證“困境”中的“省直管縣”改革該走向哪里是本書選題的重要緣起。

（2）為期一年的河南省“省直管縣”改革的調研以及對浙江省、貴州省“省直管縣”改革的走訪交流，使筆者深化并增加了對“省直管縣”改革的認識和研究興趣，也積累了豐富的素材。

發展經濟學家張培剛先生在20世紀80年代提出的“牛肚子”理論，形象地把廣大中部地區比喻為“牛肚子”，把東部發達省份比喻為“牛鼻子”。實現全國經濟騰飛，只拉“牛鼻子”，“牛肚子”卻墜在地上是不行的，必須托起“牛肚子”。“牛肚子”理論形象地描繪出中部地區經濟發展在整個國家發展中的地位和分量。中部地區縣域經濟較為落后，城鄉二元結構顯著，因此，旨在促進縣域經濟發展的“省直管縣”體制改革的重點和難點均在中部地區。2010年，中央編辦在充分調研的基礎上，綜合考慮各種因素，下發《關于開展省直管縣體制改革試點的通知》（中央編辦發〔2010〕100號），選擇河北、黑龍江、江蘇、河南、湖北、云南、寧夏、安徽8個省份的30個縣作為推進“省直管縣”改革的聯系試點。8個試點省份，中部地區占了一半，30個試點縣中河南占了1/3。由此可知，一方面河南省政府對改革充滿期待，另一方面中央有意使河南省成為中部地區“省直管縣”改革的樣板。

2011年6月1日，河南省委正式啟動中央編辦確定的河南省10個試點縣的“省直管縣”體制改革，并力爭用三年時間實現全面直管。在河南省中原發展研究院領導的推薦下，筆者有幸成為河南省省委、省編辦組織的河南省“省直管縣”體制改革課題調研組的成員，隨課題組兩次赴浙江省、貴州省走訪交流并對河南省的10個改革試點進行了為期一年的調研，取得了豐富而翔實的一手資料，并撰寫了匯報給省委的調研報告。筆者出生于河南省一個貧窮落后的農業大縣，在家鄉生活的18個春秋讓筆者充分見證和體驗了縣域經濟的落后和城鄉的差距。巧的是，家鄉有幸成為中央確定的河南省10個“省直管縣”改革試點縣之一，因此，以“省直管縣”改革為研究對象，從宏觀視野來說，是為全國范圍內的“省直管縣”改革提供理論支持；從中觀視野來說，是為河南省的改革獻計獻策；從微觀的“我”的角度來說，則是為了早日實現從小就埋在心底的“城鄉一體化發展”的夙愿，盡管那時根本不知道什么是“統籌城鄉發展”，但強烈地感知到了“城市在這邊，鄉村在那邊”。

2014年1月1日，河南省在8省份30個試點中率先實行10個試點縣全部推進“行政省直管”，標志著河南省的“省直管縣”改革向前邁進了具有實質意義的一大步，一年來的全面直管實踐，取得了明顯成效，也暴露了諸多重要問題。成效生成了后續研究的勇氣和希望，不足賦予了繼續研究、完善改革的使命。這是本書以“省直管縣”改革為研究對象的第二個緣起。

2.以“城鄉協調發展”為背景研究的緣起

“城鄉一體化”“統籌城鄉發展”“城鄉融合”等詞匯的含義雖稍有差別，但都屬于“城鄉協調發展”的范疇。實現城鄉協調發展既是馬克思城鄉關系理論研究者的目標，也是我國國家與地方治理現代化及社會和諧發展的題中應有之義。隨著我國經濟社會的發展和轉型，城鄉二元結構造成的縣域經濟落后和基層治理危機越來越成為經濟發展和社會轉型的桎梏，危及了國家政權的穩定，城鄉協調發展已上升到國家重要戰略地位，成為國家治理現代化的重要內容。“省直管縣”改革從啟動開始，就被賦予了“發展壯大縣域經濟、統籌城鄉發展”的偉大使命，基本上“省直管縣”改革出現的地方，“統籌城鄉發展”就會出現。因此，可以說實現城鄉協調發展既是“省直管縣”改革的出發點，也是其落腳點。

近幾年，學界發表的大量有關“省直管縣”改革的文獻都提到了“省直管縣”的改革目的是“壯大縣域經濟、統籌城鄉發展”，既然統籌城鄉發展是“省直管縣”改革的目標，那么對于改革的模式、路徑、問題、對策等的研究最終應回歸到能不能、在多大程度上能、怎樣才能起到統籌城鄉發展的作用。但大多數文獻的研究重點落在府際關系、財政分權、行政層級與效率、干部晉升等方面，固然這些研究與統籌城鄉發展有密切聯系，但最終沒有回到馬克思城鄉協調發展理論的框架內尋找解決問題的思路并確定改革的方向，顯然視野狹隘了許多，得出的方案也免不了“頭疼治頭、腳疼治腳”，難以證實“省直管縣”改革有沒有或在多大程度上實現了統籌城鄉協調發展的戰略目標，更難以制定出以“統籌城鄉發展”為目標的進一步推進和完善“省直管縣”改革的科學可行的方案。

不可否認，前期研究的豐富成果，從不同方面對“省直管縣”改革進行了細致的剖析，為后人的研究做了扎實的理論鋪墊。但前人的研究成果內容繁雜、結論紛呈，有的把“省直管縣”改革當成了包治縣域百病的“一招鮮”，賦予了“省直管縣”改革太多功能；有的則認為“省直管縣”體制根本解決不了“市管縣”的問題，“省管”“市管”一個樣。這種狀況導致改革研究者和實踐者對“省直管縣”改革越來越迷惑，太多的期望也給“改革”帶來了沉重的負擔，使改革步履維艱。馮俏彬這樣描述當前的省直管縣改革：人們對改革目標的認識不是越來越清晰，而是越來越模糊了，隨著改革的推進，問題不是越來越少，而是越來越多了。[4]面對越來越多的問題，必須先弄清楚改革的目標，然后以目標這條線串起紛繁復雜的各種問題，設計出系統性的、相互協調的政策方案，進而一步步推進“省直管縣”改革。

依上所述，本書以“城鄉協調發展”為背景研究“省直管縣”改革的緣起有兩點：一是在“省直管縣”改革目標被多元化的現實背景下，本書認為改革的目標最終都回到了“城鄉協調發展”的框架中；二是無論是評價“省直管縣”改革的效果，判斷“省直管縣”改革的走向，還是完善“省直管縣”改革的制度設計，都應該以“城鄉協調發展”的改革目標為準繩。

（二）研究意義

以往的“省直管縣”體制改革研究多停留在“論各種利弊、擺各種問題”的層面，較少在一個合適的系統框架內對“省直管縣”改革進行系統的、客觀的分析。因此，“省直管”改革即便走過了25年，[5]也沒有形成一個系統化的制度設計方案，改革的推進缺乏強有力的研究理論的支撐。本書試圖克服以往“省直管縣”體制改革研究“碎片化”“局部化”的缺點，以“省直管縣”改革“促進城鄉協調發展”的戰略目標為主線，對浙江省、河南省、貴州省“省直管縣”改革面臨的復雜問題進行分析、分類、定位、比較，總結出主要問題，然后置于“統籌城鄉協調發展”的背景下，設計推進和完善改革的政策框架，豐富馬克思主義城鄉協調發展理論，為后續的“省直管縣”改革研究提供系統化、可供參考的研究成果，為目前處于“進退兩難”境地的“省直管縣”體制改革破冰前行提供理論支撐。

二 研究目的與內容創新

（一）研究目的

從黨的十六大提出“統籌城鄉經濟社會發展”到黨的十八大提出“推動城鄉發展一體化”，我國促進城鄉協調發展的戰略一步步深化。浙江省“財政省直管”體制下發達的縣域經濟，對比“市管縣”體制下“歐洲VS非洲”的城鄉二元結構，“省直管縣”改革責無旁貸地成為“促進城鄉協調發展”的制度創新。中央所召開的多次會議強調“有條件的地方可以試點‘省直管縣’改革”，來自頂層的支持信號激勵多個省份競相試點，并在“十二五”規劃時期把改革推向了高潮。隨著改革逐步向“行政省直管縣”的高級階段推進，改革牽涉的利益面越來越大，出現的難題越來越多，局面越來越復雜，理論層面開始質疑“省直管縣”體制改革是對還是錯，能否取得預定的目標；實踐層面無力或者無心打破舊的格局，處于“進退兩難”的境地。在“省直管縣”體制改革陷入“窘境”的時期，在改革紛繁復雜的目標表述與利益訴求中，為迷茫者廓清“省直管縣”改革的根本目標，并指明正確的方向，在對典型省份的改革實踐進行深入分析、對比后，厘清“省直管縣”改革所要解決的本質問題，在馬克思主義城鄉發展觀的框架內，在更廣闊的視野中改善制度設計，為實踐者堅定信心和提供政策建議，是本書的主要研究目的。

（二）研究內容

從對“省直管縣”體制改革的背景、動因以及進入各個階段的時間節點的分析中可以清楚地看到，無論選擇何種模式和路徑，“省直管縣”體制改革的最終目標都是促進城鄉協調發展。因此，“省直管縣”改革推進的路徑及制度方案的設計必須圍繞城鄉協調發展這個目標，遵循馬克思主義城鄉關系演變和發展的規律。本書首先用比較大的篇幅綜述了中外城鄉關系理論及政策演變、“省直管縣”體制改革研究現狀及理論基礎、城鄉協調發展與“省直管縣”體制改革的關系，為后文的研究做了鋪墊。

城鄉協調發展有多種表現類型，“省直管縣”體制改革也有多種實踐模式。在對“城鄉協調發展”與“‘省直管縣’改革”涉及的重要概念和問題進行辨析、厘定的基礎上，通過“促進縣域發展”這個媒介，依托“省直管縣”體制改革的理論依據，揭示城鄉協調發展與“省直管縣”體制改革的關系機理，為后面的論證打下基礎。

按照抽象—具體—抽象的研究路線，對東部的浙江省、中部的河南省、西部的貴州省三個有代表性的省份的“省直管縣”體制改革實踐的動因、歷程、成效、經驗和問題進行“解剖麻雀”式的微觀分析，然后回到馬克思主義城鄉發展觀的宏觀視野中，依據“省直管縣”體制改革統籌城鄉發展的機理，對三省份改革的制度設計、成效、問題進行聚類分析，提煉并總結“省直管縣”改革遇阻的根本原因和所要解決的本質問題，為“省直管縣”改革走向確定和政策方案設計提供論據。

依據“促進城鄉協調發展”的目標要求，針對目前處于“兩難境地”的“省直管縣”改革所要解決的本質問題，完成立足現實又面向未來的“省直管縣”體制改革政策框架設計，為“困境”中的“省直管縣”體制改革堅定方向、提供方案、鼓足勇氣是本書的主要目的。

（三）研究創新

本書研究的創新點主要有兩點，一是理論研究的創新，一是實證研究的創新。

本書研究的創新點表現為在“城鄉協調發展”的目標框架下對“省直管縣”改革的方向、改革的問題、改革的政策建議進行了系統、深入的分析，得出“省直管縣”改革的方向是正確的。其現在遇到的難題，恰恰是改革的標的，只有先解決這些難題才標志著真正意義上的“省直管縣”體制的確立，才能保障“省直管縣”體制改革促進城鄉協調發展的目標實現。

本書實證研究的創新點在于對河南省的“省直管縣”改革進行了為期一年的實證調研，得到了來自試點縣的一手資料信息，形成了對“省直管縣”改革問題獨到的見解，豐富了“省直管縣”改革研究的資料庫。

三 研究思路與框架

（一）研究思路

本書在對“省直管縣”體制改革文獻及理論進行研究的基礎上，首先得出了“省直管縣”體制改革的目標內含于“促進城鄉協調發展”的目標框架中。其次，在對“城鄉協調發展”和“‘省直管縣’體制改革”的相關概念與問題進行辨析與厘定的基礎上，從理論層面論述“省直管縣”體制改革促進城鄉協調發展的機理。同時，從東中西部各挑選一個典型省份，對其改革的動因、模式、路徑、成效、經驗與問題進行“解剖麻雀”式的研究，依據“省直管縣”改革統籌城鄉發展的機理，對三個省份的制度設計、改革成效與問題進行聚類分析，揭示導致“省直管縣”體制改革陷入困境的本質問題，并指出改革的方向是“行政省直管縣”體制。最后，以“省直管縣”改革統籌城鄉發展的目標要求為導引，針對“省直管縣”改革的本質問題，制定出“行政省直管縣”改革的政策建議，如圖0-1所示：

圖0-1 研究路徑

（二）研究方法和資料來源

1.研究方法

本書主要采取的研究方法有兩種：一種是理論分析，一種是實證分析。

（1）文獻資料規范研究的理論分析方法。本書充分利用中國知網、萬方數據庫、國家及相關省份的統計年鑒等資源查閱了關于“省直管縣”行政體制改革的400余篇論文及中央有關文件，40多篇碩士、博士論文，10多本“省直管縣”改革專著以及40余本相關著作，查閱了國內外關于統籌城鄉發展的100多篇論文和20余部著作，對“省直管縣”體制改革的理論依據、背景、意義、具體實踐、主要問題和阻力、國內外地方政府層級設置及演變規律、國外地方政府治理的經驗、中外城鄉協調發展的理論和經驗等進行了細致的梳理、總結和分析。

（2）個案研究的實證分析。個案研究的最大優點在于“提供的分析的深度，這種深度是為某一個解釋所顯示出來的細致性、豐富性、完整性或差異的程度”[6]。對具有較強代表性的個案進行“解剖麻雀”式的微觀研究能夠更深刻、細致地認識事物及其本質，是用來證實或證偽規范研究下“似是而非”的觀點，或者加強或削弱某種理論或觀點的有效研究方法。本書采用的案例對象分別為位于東、中、西部的浙江省、河南省和貴州省，這三個省份代表了我國不同經濟發展水平的省域，其個案研究對于同等發展程度的省份具有借鑒意義。筆者作為河南省省委、省編辦組織的“省直管縣”課題研究組成員，取得了以“官方身份”入場調研的便利條件，對河南省的所有試點縣進行了為期一年的調研，舉行了多場不同層次的座談，直接獲取了河南省“省直管縣”改革的一手資料，并從河南省編辦獲取了浙江省和貴州省改革的較為全面的資料。實證調查主要采取入場考察、分層訪談、數據資料統計的方法。

2.資料來源

（1）文獻資料，包括與研究相關的論文、論著、官方文件、統計年鑒等。

（2）實證調研資料，主要有三種獲得方式：①對觀察式調查得到的感性資料進行整理，如直管縣工農業布局、基礎設施及公共服務提供狀況、城市及農村居民生活面貌、農村新型社區建設及村務公開狀況等；②深入多個不同類型的試點縣對四大班子一把手與所有局、委一把手兩個層面的深度座談資料進行整理；③從試點縣行政部門獲得的內部資料文獻、文件和會議章程等。

（三）研究框架

本書共包括7個部分，內容框架如下。

第一部分為緒論，主要介紹了論文的選題背景、研究目的和意義，以及寫作的思路與主要內容框架。

第二部分為文獻綜述，這一部分對馬克思及重要學者、領導人的“城鄉關系理論”，“省直管縣”體制改革的研究成果、現狀及相關理論，“省直管縣”改革與城鄉協調發展關系的研究文獻進行梳理、論述，得出各個階段的“省直管縣”改革目標都內含于“促進城鄉協調發展”的框架之中，作為城鄉協調發展的政策供給，“省直管縣”改革的制度設計應以實現城鄉協調發展的“帕累托改進”為標準。

第三部分在對“城鄉協調發展”“‘省直管縣’體制改革”的相關概念及問題進行辨析、厘定的基礎上，從理論層面分析了“省直管縣”改革促進城鄉協調發展的機理，認定了“省直管縣”改革的方向是正確的。

第四部分為實踐研究部分，是對“省直管縣”體制改革的具體實踐分析。本部分首先以東部的浙江省、中部的河南省、西部的貴州省的改革實踐為對象進行微觀分析，然后以促進城鄉協調發展的目標和機理為依托，進行宏觀聚類分析，抽象出阻礙“省直管縣”體制改革推進的主要難題，并指出這也是改革內含的本質問題。通過聚類分析發現，各個省份應該根據自身的條件相機選擇改革的路徑和模式。

第五部分根據典型省份“省直管縣”改革的具體實踐及聚類分析，以改革“促進城鄉協調發展”的目標為著眼點，對全國范圍內“省直管縣”體制改革的走向予以分析和判斷，并面向中央頂層、地方政府和學界提出了共同努力、持續推進“省直管縣”改革的新要求。

第六部分為政策建議。該部分針對“省直管縣”改革需要解決的三個本質問題，依據“省直管縣”改革促進城鄉協調發展的目標要求和內在機理，以“省直管縣”改革的最高階段——“行政省直管縣”為載體，制定出推動“省直管縣”體制改革走出“困境”的政策框架體系。

第七部分概括了本書的研究結論：“省直管縣”改革的目標是促進城鄉協調發展，“省直管縣”體制改革是促進城鄉協調發展的有效制度供給，“省直管縣”體制的內涵是促進城鄉協調發展的理論依據；“省直管縣”改革取得顯著成效，必須具有打破現有利益結構的勇氣，過渡到“行政省直管縣”體制，并解決好人事干部管理、財權與事權劃分、區域協作與公共資源共享三個本質問題；“省直管縣”改革應按照促進城鄉協調發展的“公共資源配置權下移、公共服務統籌權上移”要求，針對三個本質問題，以“行政省直管縣”為載體進行政策框架設計。

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[1] 2005年，溫家寶總理在全國農村稅費改革試點工作會議上指出，“具備條件的地方，可以推進‘省直管縣’的改革試點”，并在之后下發的《國務院關于2005年深化農村稅費改革試點工作的通知》中明確提出：“根據財權和事權相統一的原則，繼續改革完善縣鄉財政管理體制，積極推行和完善省直管縣財政管理體制改革。”2006年3月，我國“十一五”規劃綱要指出，“理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可以實行省級政府對縣政府的直接管理體制”。2009年2月1日頒發的中央“一號文件”指出：“推進省直管縣財政改革，將棉花、糧食、油料等農業大縣全部納入改革范圍。”2009年12月31日頒發的《中共中央國務院關于加大統籌城鄉發展力度，進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》明確提出，要穩步推進擴權強縣改革試點，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣（市）的體制，進一步擴大縣級政府社會管理和經濟管理權限。2011年3月，我國“十二五”規劃綱要指出：“擴大縣域發展自主權，穩步推進擴權縣改革試點工作，穩步推進省直管縣財政管理制度改革，有條件的地方可以探索省直管縣（市）體制。”2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“優化行政區劃設置，有條件的地方探索推進省直接管理縣（市）體制改革”。

[2] 《財政部關于推進省直接管理縣財政改革的意見》，財預〔2009〕78號文件。

[3] 人民論壇編《大國治理：國家治理體系和治理能力現代化》，中國經濟出版社，2014，第3頁。

[4] 馮俏彬：《“省直管縣”何去何從——基于新型城鎮化與行政區劃改革背景》，《地方財政研究》2016年第2期。

[5] 學界對“省直管縣”改革一般是從1992年浙江省開始的擴權改革算起的。

[6] John Gerring，“What is Case Study and What is Good for”，American political Science Review 98（2004）.