三 北京財經高質量發展亟待解決的重點問題

“高質量發展”是黨的十九大報告提出的新發展理念，推動高質量發展是適應我國社會主要矛盾變化和全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的必然要求。北京市“十三五”規劃綱要明確提出，加快轉變經濟發展方式，實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的發展。因此，課題組在對北京財經2018～2020年的現狀及展望情況進行客觀描述后，進一步研究北京財經在未來如何更快更好地實現高質量發展。課題組選取了世界級城市群、高端智庫產業、住房租賃市場、養老服務、財政協同機制構建、應對氣候變化公共資金機制、京津冀生態保護補償這7項與北京財經高質量發展密切相關的重要議題進行專題研究，分析北京及京津冀在這7個領域高質量發展過程中面臨的現狀問題及其背后深層次原因，并且積極探索推進北京財經高質量發展的策略、機制與路徑。

（一）高質量推進京津冀世界級城市群建設的路徑

此專題報告首先分析了高質量推進京津冀世界級城市群建設的必然性，一方面通過對國內外經濟形勢進行對比分析，認為高質量推進京津冀世界級城市群的建設不僅是中國作為全球政治經濟體系核心大國的內在要求，而且是進一步凸顯國家地位、釋放國際影響力的必然趨勢；另一方面通過對京津冀協同發展趨勢的判斷，認為高質量推進京津冀世界級城市群建設是京津冀協同發展的同期聲和載體。

其次，報告指出，按照國際公認的標準，京津冀城市群與世界級城市群尚有不小差距，若要建設成為高質量發展的世界級城市群，對標公認世界級城市群，結合京津冀協同發展戰略實施以來的情況，報告認為京津冀各城市間不協調問題依然突出，城市群內各城市目前所承載的功能與面臨的諸多問題抑制了京津冀的高質量發展，主要體現在八個方面：一是當前功能與高質量發展要求不協調，二是城市規模等級體系不完善，三是區域深度融合機制不健全，四是地區產業結構不合理，五是區域協同分工不明確，六是城市間經濟聯系不緊密，七是基礎設施和公共服務發展不平衡，八是生態資源環境矛盾較突出。

針對這些問題，報告從全局性、戰略性、前瞻性角度提出了高質量推進京津冀世界級城市群建設的路徑建議。

第一，構建網絡空間結構，合理完善城鎮體系。京津冀目前最突出的問題在于核心城市面臨“大城市病”而中小城市面臨“城市收縮”，因此應該構建由一核（北京首都發展核）、雙城（北京、天津兩大核心城市）、三軸（京津發展主軸、秦京保石發展次軸、秦唐津滄沿海發展次軸）、四區（中部核心功能區、東部濱海發展區、南部功能拓展區、西北部生態涵養區）、多節點（石家莊、唐山、保定、邯鄲等區域性中心城市，以及張家口、承德、廊坊、秦皇島、滄州、邢臺、衡水等節點城市）組成的城市群布局，改善當前“過密”與“過疏”并存的格局，以促進人口空間結構的均衡可持續發展。

第二，將北京打造為全球中心城市，高標準建設雄安新區與北京城市副中心“兩翼”，緊緊抓住疏解北京非首都功能這個“牛鼻子”，進一步優化城市功能和空間結構布局，奠定京津冀世界級城市群的首都核心地位，將雄安新區既建設成為非首都功能集中疏解的承接地，也建設成為周邊城市經濟社會發展的增長極。

第三，創新區域協調機制，強化功能分工互補。京津冀城市群要實現城市群內部各城市的協同高質量發展，科學高效的制度安排是推進區域協同發展的根本保障，需要不斷深化和創新區域協調機制，建立長效化、常態化、動態化、立體式京津冀協同發展機制；找準和凝練城市群內各中小城市的功能定位，建立常態化的城市間溝通協調機制，促進各城市分工合作，實現資源互補與功能融合，提高城市綜合承載能力。

第四，建設智慧型城市群，暢通要素流動渠道。高質量推進京津冀城市群建設，可以參考國外世界級城市群的建設模式與經驗，結合京津冀城市群自身特點，加強智能化、信息化建設，推進大規模信息基礎設施建設，普及信息基礎設施，縮小數字鴻溝。建立公共信息平臺，把各個城市間最基礎的公共設施與服務的信息匯集組合形成立體式交叉網絡體系，提升智慧基礎設施與服務的共建共享和互聯互通水平，形成以智能化服務城市生活、給城市居民帶來便利為最終目的的新型城市群形態。

（二）北京市智庫產業的發展思路和路徑

此專題報告首先指出北京地區智庫機構最為集中，是智庫機構規模最大、質量最好、影響力最強的地區。政策優勢、人才高地、資本支持、空間資源使北京市具備發展智庫產業的優越條件。目前，北京市智庫產業的發展現狀包括以下幾個方面。①高端智庫資源十分豐富，國家高端智庫建設試點工作會議上公布的25家首批國家高端智庫建設試點單位，其中駐地在北京的智庫有20家，占比達75%。②智庫在空間分布上呈現類型集聚。北京各類型智庫的空間分布與各區特征相符。中共中央、國務院直屬的綜合性智庫多分布于首都功能核心區（西城區和東城區），依托高校和科研機構的專業性智庫和科技型智庫多分布于海淀區，企業智庫和國外智庫多分布于朝陽區。③問題導向推動智庫建設。首批首都高端智庫建設試點的14家單位，研究重點領域涵蓋了首都城市戰略定位、京津冀協同發展、有序疏解非首都功能、城市副中心建設等重大戰略問題和公共政策。④地方智庫的系統影響力較弱。在2018年部委直屬事業單位智庫系統影響力排名中，排在前十位的智庫均位于北京，但是2018年北京地方性智庫的排名較其他同等級城市（省份）而言相對靠后。

其次，報告指出北京市智庫產業發展存在如下突出矛盾。①智庫產業發展定位缺乏戰略性。北京市智庫的發展主要是立足于市級官方機構智庫建設、對接北京市有關高端智庫等，更多的是立足于北京市屬智庫的建設。但北京作為國家首都，僅僅考慮自身的發展是不夠的，必須提高自身的政治站位，將落實首都功能、服務好黨中央國務院作為首要任務。②對市內高端智庫智缺乏管理權。由于我國實行條塊分離的管理模式，眾多的高端智庫雖然落在北京市的轄區內，但是高端智庫與北京市并沒有行政上的隸屬關系，而是隸屬于黨中央、國務院或者各部委，北京市只能去協調和對接有關智庫，這是北京市發展智庫產業的巨大障礙。③系統內智庫缺乏市場化的橫向聯系。從智庫所屬性質來看，多是系統內部的研究院，一般以系統內部的研究為主，較少涉及其他領域。由于我國固有體制的束縛，系統內部的研究院缺乏與其他領域的研究院溝通與交流，約束了各研究院的創新能力。

基于上述分析，報告指出北京智庫產業發展的路徑選擇是：首先，應從培育政策市場入手，建立高端智力資源交易市場、搭建多元智庫交流合作平臺，完善智庫產業配套服務；其次，應通過推動服務貿易雙向流動、提升智庫國際化水平，著重提升智庫的國際影響力；最后，建立智庫產業化長效機制，制定長效的智庫產業發展規劃，構建科學的智庫產業評價體系，實施創新的智庫內部管理機制，建立高效的智庫成果轉化機制。

本報告針對推進北京智庫產業發展提出了以下具體政策建議。①引導各類智庫特色發展，官方智庫、企業智庫、社會智庫、高校與科研院所智庫要依托各自專長、從服務對象入手，進行差異化發展。②推動市區現有資源的整合，從空間存量和智庫存量入手，進行空間資源的整合和智庫資源的整合。③通過創新人才選用機制、健全人才激勵機制和完善人才服務機制，打造創新型人才高地。④建立多元化資金籌措機制，加大財政資金投入，探索設立智庫發展基基金，引導社會對智庫的投入，優化資金使用管理。⑤健全政府保障服務機制，營造創新包容的社會輿論和政治環境，規范政府的決策咨詢服務購買行為，優化政府對智庫競爭的監管模式。

（三）北京市高質量發展背景下住房租賃市場建設

此專題報告首先指出，在北京高質量發展的要求背景下，解決好居民的住房問題是無法回避的重要問題。然而北京的高房價導致很多人購房困難，大量居民進入住房租賃市場，因此發展高質量的住房租賃市場刻不容緩。當前北京住房租賃市場的現狀包括以下幾個方面。①從承租人角度而言，當前北京市居民租房成本較高，而且目前北京的住房租賃市場成為賣方市場，承租人擁有較小的議價權和較低的權益保障能力；租房方式選擇仍以普通租賃為主，北京長租公寓的房源總數在總體租賃市場中的占比僅為10%～15%。②從出租方角度而言，目前北京住房租賃市場的機構化水平仍然不高，僅有20%左右的房源由專業的機構和企業進行管理。分散托管是現在住房租賃企業的主要運營形式，導致房源品質的篩選較為困難，住房質量參差不齊。③從政府角度而言，北京市政府通過增加租賃類土地供給、增加公租房供給等方式增加住房租賃市場的供給，同時規范住房租賃市場秩序，提出“三不得”“三嚴查”，穩定住房租賃市場的預期。

其次，報告進一步分析了當前北京市住房租賃市場的主要問題：第一，租賃住房市場供給結構不合理，不僅體現為房源供給的方式不合理，還體現為房源供給的租金價格水平結構不合理；第二，租售同權舉措難以落實，盡管北京市發布了《關于加快發展和規范管理本市住房租賃市場的通知（征求意見稿）》，表示京籍與非京籍符合條件的承租人子女將享所在區義務教育，但是具體政策落實不盡如人意；第三，相關法律法規不完善，擾亂市場秩序行為得不到懲戒；第四，政府對住房租賃市場的監管不足，盡管北京住房租賃監管平臺在2017年11月正式上線，但建設速度仍然相對緩慢，而且不直接對口普通的租房者或者出租者；第五，相關住房政策的合理性和可行性不足。

報告在借鑒多國住房租賃市場的發展經驗后，提出以下完善北京市住房租賃市場的政策建議。①增加住房租賃市場的土地供給。降低住房租賃項目土地的出讓價格，增加多來源的土地供應，推進集體土地進入租賃住房市場，采取村集體與開發商聯合經營、股份制的方式開展住房租賃業務。②加強北京市住房租賃市場的制度建設。一方面，要推進住房租賃公共管理服務平臺和監管平臺的建設，運用現代化技術如大數據、云計算等技術，健全檢測監管體系；另一方面，要加強信用體系建設，建立住房租賃市場信用體系，增加對房主租賃權可的認證，開展租客背景和信用調查。③建立住房租賃市場的法律法規體系。政府部門需要進一步做好住房租賃有關的法律法規的修訂工作，規范市場行為，穩定租賃關系，明確租賃雙方的權利義務，推行住房租賃合同備案制，并逐步實現租賃合同網上簽約。④建立人才引進的住房保障制度，北京市應結合自身城市條件和發展要求，加大對人才保障住房建設的重視。⑤發展住房租賃的金融服務。住房租賃市場回收周期長，收益率較低，解決資金來源是其可持續健康發展的關鍵，政府應該充分利用金融服務助力住房租賃市場的發展。⑥增加對住房租賃市場的稅收扶持。北京市政府應該對積極主動登記備案的運營機構和個人、對和運營機構簽訂較長合同的出租人給予一定的稅收優惠。

（四）北京市養老服務高質量發展的路徑對策

此專題報告首先指出，北京市的老齡化程度越來越嚴重，人口老齡化呈現基數大、程度高、增長快、撫養負擔重的特點，養老服務的供給側與需求側的矛盾凸顯。在以人民為中心的治國理政背景下，對社會老齡化養老服務從數量上和質量上提出了更高的要求，成為北京市近期需著力解決的重點問題。

目前北京市政府已經發布了諸多養老服務政策措施，養老服務政策已經初步形成系列政策體系，在養老服務業的發展和養老機構的審批與監管上出臺了諸多指導性和規范性意見。在政策、資本、市場、技術等多重因素的持續推動下，現階段北京市養老服務呈現四種發展趨勢：面向居家養老出現的互聯網養老服務平臺，養老服務機構進駐普通社區，老年人入住養老社區或購買養老房產，集生活、娛樂、醫療、保健等為一體的醫養結合模式。

然而，北京市在養老服務高質量發展過程中存在如下問題：①人口老齡化程度持續嚴重，老年人贍養比將持續擴大；②養老服務機構和設施整體水平與需求不相適應；③養老機構和設施空間分布不合理，主城區養老需求的缺口較大，但是遠郊區養老床位供給出現空置；④短期內養老服務專業人員供需矛盾突出，養老服務從業人員總量缺乏，而且專業人員較少，大多沒有接受系統的專業培訓；⑤養老設施與服務存在重形式、輕內容的問題，老年人社區娛樂中心普遍存在設施簡單、服務內容單一的問題；⑥養老機構和社區的醫療保健和護理設施不健全，服務不專業，無法提供針對老年人所需的一系列照護服務；⑦“互聯網+”社區智能養老服務平臺功能作用發揮不夠，行業標準缺失、規范管理欠缺。

為了貫徹落實習近平總書記在黨的十九大報告中提出的“加快老齡事業和產業發展”的思想，報告進一步提出了北京市養老服務高質量發展的路徑與對策：①完善多元主體參與的養老服務標準體系框架和績效評價體系，通過事前事中事后的標準引導、監督和績效管理，保障養老服務的良性健康發展；②進一步擴展居家和社區養老服務形式，使居家和社區養老服務形式得到有效擴展，保障養老服務產業沿著正確的方向發展；③建立養老機構床位和社區中心養老床位的分級輪候制度，對養老床位的進行合理和最優化配置，保障其實現該養即養、養有床位、醫養結合、精準養老的服務目標；④多渠道增加老齡人口實際收入，實現老齡人口“邊老邊富”，提升老年人的購買力；⑤推進養老服務實現產業化發展，解決養老服務產業營利性的問題，明確微觀經營層面實行產業化經營的原則，認可產業的“營利性”；⑥細分老齡人口多樣化的養老服務需求，為不同狀況的老年人提供區別化服務供給的服務模式，實現精細化、精準化養老；⑦通過京津冀區域協同發展，加強養老服務制度銜接和資源共享，建立區域性統一的養老服務資源要素市場，實現養老服務產業合理布局。

（五）高質量協同背景下京津冀區域間財政關系與協同機制構建

此專題報告認為，隨著長江三角洲、珠江三角洲的興起與發展，南方經濟“如火如荼”，而北方經濟卻日漸式微。為推動北方經濟崛起，習近平總書記于2014年首次將京津冀協同發展提升到國家戰略層面，一系列指導文件及配套措施如雨后春筍般出現。京津冀協同發展戰略作為一項國家的重大區域發展戰略，被視為繼長三角、珠三角之后中國經濟增長的第三動力。雖然京津冀協同發展五年來取得的成果顯著，但京津冀城市群發展仍面臨諸多挑戰。因此，習近平總書記在2019年1月18日主持京津冀協同發展座談時強調，應當從全局高度和更長遠的考慮來認識和做好京津冀協同發展工作，突出改革創新，突破利益藩籬，推動京津冀協同取得新的更大的進展。以此為背景，探索財政合作下京津冀地區協同發展的思路應運而生。此報告試圖探索以財政整合為基礎的京津冀地區協同發展的可能，提出財政支出作為京津冀協同發展的路徑選擇。

首先，報告選用了較為前沿的社會網絡分析法（SNA），利用京津冀三地43個區市的財政數據，全面考察了2002～2016年京津冀地區財政支出的空間關聯關系。經過測算發現：第一，京津冀地區財政支出存在普遍的競爭關系，其中京津冀投資性支出網絡密度超過0.6，遠高于民生性支出的網絡密度，這意味著投資性財政支出的財政競爭較為嚴重，外溢效應十分明顯，而民生性財政支出受經濟回報率低的限制，空間外溢現象相對較弱；第二，河北省環京津城市位于民生性支出關聯網絡中心，起著橋梁和傳遞的作用，環京城市的作用不容忽視；第三，在教育支出關聯網絡中，北京作為中國首都，聚集了大量優質的教育資源，為了縮小與北京市教育資源的差距，津冀的教育支出必然“緊盯”北京市各區教育支出，因此北京市教育財政支出溢出效應明顯；第四，北京位于京津冀科技支出關聯網絡的“中間”，北京對科技的大力支持，以及科技發展帶來的豐碩回報，都刺激著周邊的天津市和河北省也不斷加大科技支出力度，在京津冀地區形成以北京為中心的科技支出溢出效應。

其次，基于實證研究結果，報告提出了構建京津冀財政協同機制的政策建議。①建立京津冀地區間一般性橫向轉移支付制度，一方面可以增大北京市和天津市對河北省的財政轉移支付力度，以均衡地區間的財政能力，另一方面，依照三地間不同的功能定位進行橫向轉移支付，降低各地政治晉升而導致的財政競爭程度和產業趨同程度。②有效利用環京城市的“橋梁”作用，加大對環京城市發展的財政支持力度，可以考慮設立環京城市發展專項資金，重點解決環京城市建設發展問題，利用財政資金的支持和國家的行政力量，有效引導資源配置，實現區域經濟融合發展。③建立京津冀建設幫扶機制，弱化三地在教育、醫療和社保等方面的行政區界限，做到信息共享、區際協調和資源跨地區流動，實現三地均衡發展。

（六）京津冀應對氣候變化公共資金機制

此專題報告指出，為實現減排目標，在大量低碳技術尚未達到商業化階段以及大量低碳項目仍具有較高風險的背景下，必須充分發揮公共資金的引導、示范和激勵作用。隨著霧霾等嚴重環境問題的出現，針對京津冀區域環境治理的研究已經有所積累，但公共資金機制創新不足嚴重阻礙了京津冀環境治理工作的開展，因此有必要進行深入研究。報告首先對2℃情景下中國到2050年的氣候資金需求及供給進行了較為全面的測算，測算結果表明當前我國氣候融資的發展處于第Ⅰ階段，該階段需要快速追加投資規模，尤其是公共資金的投入，直到達到GDP的1.8%左右。基于此，本報告進一步梳理國際公共資金、國家和地方公共資金的使用情況，對典型的公共資金機制進行研究，并且選擇代表性的綠色產業引導基金、適應基金、綠色產業扶貧基金等進行了案例分析。

其次，報告指出，建立多層次的協同機制是支持京津冀地區應對氣候變化公共資金使用的核心問題，對京津冀地區建立環境治理協同機制具有政策意義。第一，建立行政協同機制。在我國地區的氣候資金一般來自地方政府的財政預算或預算外資金或中央政府資金轉移支付，另外還有來自國際公共氣候基金等國際方面的籌資。這些資金一般可以通過地方公共投資機構、城市發展基金、政府擔保基金、地方政府引導基金等中介，借由股權、債券、補貼或獎勵等工具投向減緩或適應領域。第二，建立減緩與適應協同機制，把氣候變化影響納入發展規劃中予以通盤考慮，應當在一系列不同層面上做出適應和減緩對策，形成協同效應，以期能夠降低與氣候變化相關的風險。第三，建立公共資金與社會資金協同機制，可以采取PPP模式，以政府部門資金撬動更大的社會資本，讓私營部門參與應對氣候變化，用他們所掌握的資源參與提供公共產品和服務，同時為私營部門帶來收益。

最后，報告進一步提出了京津冀地區應對氣候變化、建立環境治理協同機制的一系列政策建議：①建立以公共資金為主、以私人資金為輔的適應基金資金來源，其中公共資金應當以中央政府種子資金和地方政府配套資金的模式設計；②通過碳市場建設拓寬國內公共資金來源，方式包括加快建設國內碳市場建設，通過配額拍賣獲取收入，征收碳市場交易稅征收碳稅獲取稅收收入，將生態補償資金和扶貧資金用于適應基金，將CDM基金部分資金用于適應領域；③京津冀地區應重點考慮建立綠色產業扶貧基金和生態補償基金，并建立完善的績效評估、資金監管和信息披露機制；④采用基金模式替代生態補償機制，可以建立一只生態補償基金，以該基金為母基金，通過FOF模式與社會資本合作設立子基金，形成靈活的基金體系，提高資金杠桿和使用效率；⑤探索綠色產業扶貧基金運作模式。綠色產業扶貧基金是一種市場化較強的適應基金模式，同時具有較高的公益效益，其中比較活躍的是面向可再生能源的產業基金。

（七）綠色金融支持京津冀生態保護補償

此專題報告認為，發展綠色金融，支持多元化、市場化生態保護補償機制，是實現京津冀協同發展的關鍵任務，也是實現我國經濟高質量發展的重要內容。京津冀疏解非首都功能、產業轉型升級、生態環境保護等多方面正在穩步推進，亟須將綠色金融支持生態保護補償加以主流化，完善區域多元化、市場化生態保護補償機制，支持綠色經濟轉型與發展。

目前綠色金融支持京津冀生態保護補償的現狀是：綠色金融政策體系日趨完善，奠定了支持生態保護補償的政策基礎；金融機構主動推進綠色金融產品創新，為生態保護補償提供金融工具支持。北京市金融工作局、北京市發改委、北京銀監局、央行營管部等8部門也聯合發布《關于構建首都綠色金融體系的實施辦法》（以下簡稱《辦法》），明確提出加快構建基于包括綠色信貸、綠色債券、綠色上市公司、綠色基金、綠色保險、碳金融等在內的綠色金融體系，作為首都金融發展的戰略方向和京津冀協同發展的重要支撐。

報告指出，綠色金融支持京津冀生態保護補償面臨著如下挑戰：①綠色金融支持生態保護補償的法律法規體系尚不健全，現有綠色金融相關的文件多由國務院和各部委制定，尚無專門的體系化的綠色金融法律法規，對金融機構的約束力和權威性不足；②生態系統服務價值實現機制匱乏，生態資產資本化方式有待探索，科學評價生態系統服務的技術、核算和標準體系還未形成；③綠色金融產品發展不均衡，綠色標準口徑不統一，標準或評估指標之間的不統一容易引發概念混淆，造成資金和要素流動、綠色資產之間對接的不順暢以及額外的交易成本；④綠色金融支持生態保護補償的實質性激勵機制缺位，沒有資本、補貼、擔保、稅收減免等實質性激勵，綠色金融支持生態保護補償的長效發展動力不足，限制了綠色金融支持生態保護補償的資金規模、可持續性以及可復制性、可推廣性；⑤綠色金融支持生態保護補償相關的能力建設不足，缺乏專業知識的投資者，金融機構從業人員對于環境風險認識還存在不足，缺乏對環境風險敞口的監測數據和風險分析工具。

基于上述挑戰，報告提出了綠色金融支持京津冀生態保護補償的對策建議。第一，建立綠色金融支持生態保護補償的長效機制，一方面厘清特定領域項目的生命周期、各階段發展特點和相應的資金需求特點、各階段已有的綠色金融工具和潛在需求，另一方面還需要政府的配套政策和激勵措施及實施方案支持，為綠色投資規劃的系統性、長期性和安全性提供保障。第二，推進金融機構的綠色金融產品和服務創新，發展綠色信貸及其證券化、推動綠色債券發展、探索建立綠色基金，同時積極促進相關配套激勵措施的出臺。第三，建立京津冀綠色金融支持生態保護補償試驗區，探索不同類型生態保護補償項目全生命周期所需的綠色金融工具組合、政策支持及配套激勵措施，形成最佳實踐，并進行模式的復制和推廣。

---

[1] 本文為北京社科基金北京財經研究基地重點項目（175DYJA005）。

[2] 課題組組長張曉濤，教授，博士生導師，中央財經大學財經研究院院長，北京市哲學社會科學北京財經研究基地首席專家，中央財經大學國際投資研究中心主任。課題組副組長李向軍，副研究員，中央財經大學財經研究院副院長，北京市哲學社會科學北京財經研究基地副主任。課題組成員：寧靜、趙國欽、陳波、許寅碩、杜純布、趙浚竹、李姍姍、孫傳輝、王建業、蘇耀。總報告執筆人寧靜。