政治與國際關系

非洲國家憲法價值目標與實施機制研究[1]

程邁

【內容提要】非洲國家的憲法文本具有強烈的價值傾向，多承認國際社會的價值和精神原則，將憲法定位成全社會的價值共識基礎，并為國家的發展指明了方向。出于對本國政治文化和國民素質的不信任，各國憲法民主政治制度設計追求的更多是形式上的民主化，憲法設計高度重視國家的政治穩定，引入自衛民主理論，規定了行政機關的強勢地位，并設置了強勢的中央政府。為了有效實現憲法的價值和目標，非洲各國憲法高度重視憲法的規范約束力，絕大多數國家都建立了憲法審查制度，為公民提供了形式上便利的憲法訴愿渠道，賦予憲法審查機關政治爭議裁判權力，并建立了專門的憲法實施監督機關。要將制度設計中的良好愿望轉變成現實生活中的憲法，非洲國家還有很長的路要走。

【關鍵詞】非洲憲法；憲法實施；民主政治；憲法共識；制度設計

【作者簡介】程邁，南昌大學法學院副教授，南昌大學立法研究中心研究員（南昌，330000）。

雖然對于非洲國家，人們常常說這些國家的憲法只停留在了文本上，遠遠沒有轉化成現實中的憲法，所謂有憲法規定無憲法實施。但是，憲法文本的規定還是可以比較明確地反映出制憲者的價值立場，及對于不同憲法話題的不同重視態度。而且憲法實施中產生的許多問題，總是可以從憲法制度設計中追根溯源地去尋找問題產生的原因。對于作為局外人的研究人員來說，一國紙面上的憲法文本的各種規定，也是確定該國憲法制度的起點，相對于專門的學術論文、論著而言，具有更強的第一手資料性。所以，本文從非洲各國憲法文本出發，分析各國制憲者的制度設計目的和價值目標，尤其是其期待的憲法實施機制，并分析其中存在的問題。[2]

一 憲法具有強烈的價值傾向

（一）表現出對國際社會價值和原則精神的接受和尊重

1.普遍承認國際法的約束力

44個（81.5%）非洲國家的憲法在其序言或者正文中提及了國際法對其憲法秩序的約束力。沒有提及國際法約束力的10個國家[3]中，包括現行憲法歷史最久遠的兩個國家：博茨瓦納和毛里求斯。其他8個國家的憲法也頒布于2000年以前。

在前44個非洲國家中，對國際法約束力的表述方式有所不同，并表現為三種方式，第一種方式是在憲法序言中承認各種國際法文件以及國際法的普遍原則對本國憲法的指導作用。這樣的國家有21個。[4]第二種方式是在憲法正文中承認國際法文件以及國際法原則對本國憲法的指導作用。在憲法正文中，此類條款會規定得更詳細，例如，規定國際法文件對本國憲法和法律解釋的指導作用，有時會細化到規定，這些國際法文件和原則對解釋特定的憲法權利和自由，甚至選舉活動（摩洛哥）、武裝力量活動方式（斯威士蘭）的指導作用。這樣的國家也有21個。[5]第三種方式是在憲法文本中，明確肯定了國際法文件、精神和規定對本國的直接約束力。采取第三種規定方式的國家有14個。[6]

這三種類型的國家存在著交叉情況，即有的國家同時采取了兩種甚至三種以上的規定方式，如貝寧同時采取了三種規定方式；剛果民主共和國、尼日爾、幾內亞和摩洛哥同時在憲法序言和正文中宣布接受國際法文件和原則的指導；埃及、塞內加爾、南非、索馬里、埃塞俄比亞和馬拉維在正文中宣布接受國際法文件和原則的指導，并承認相應的直接法律約束力。

2.普遍建立有世俗共和政體

目前還有三個非洲國家，即萊索托、斯威士蘭、摩洛哥采取君主立憲制，其他國家都建立了共和政體。所有的非洲國家都在憲法中規定有定期選舉議會和國家元首的制度。

北非和西非地區受到伊斯蘭教的影響比較強，在這兩個地區中，有12個國家的憲法文本中對伊斯蘭教做出了優待性的規定。[7]優待伊斯蘭教的規定主要表現為三種方式：或是在憲法序言或正文中將伊斯蘭教規定為國家的官方宗教，這些國家有阿爾及利亞、埃及、吉布提、科摩羅、利比亞、毛里塔尼亞、摩洛哥、索馬里和突尼斯9國；或者建立有專門執行沙里亞的宗教司法機關，這些國家有岡比亞、肯尼亞、尼日利亞3國，有趣的是，這3國都沒有在憲法序言或者正文中規定伊斯蘭教的官方宗教性質，但是專門的沙里亞法院規定，可以說已經變相承認了伊斯蘭教的官教地位；或者有其他優待伊斯蘭宗教信仰的規定，例如，要求國家最高元首的候選人應當具有伊斯蘭教教信仰，這樣的國家有阿爾及利亞、毛里塔尼亞、索馬里與突尼斯4國。

在前文的討論中我們已經指出，非洲國家憲法表現出對國際法非常強烈的尊重和接受色彩，而許多國際法文件都規定了公民的宗教自由和宗教之間的平等。在明文或者變相規定了伊斯蘭教官方宗教地位的12個國家中，只有利比亞和尼日利亞的憲法文本中沒有明文規定國際法的指導地位或約束力。在其他10個國家中，國際法的要求和官方宗教規定有可能會發生沖突。正是在這種沖突中，這12個國家的憲法文本都出現了一些看起來有些自相矛盾的規定。這種矛盾性的一個代表是《索馬里憲法》第17條，它在規定每個人都可以自由地選擇其宗教信仰之后，同時規定不可以在索馬里聯邦共和國傳播伊斯蘭教以外的其他宗教。從這些矛盾中，我們可以看到，面對世俗國家這一現代憲法的普遍標準，這12個國家對自己優待伊斯蘭教宗教的態度，至少在憲法文本中做出了一些妥協性的規定。

（二）憲法是全社會的價值共識基礎

經典自由主義的憲法觀認為憲法只用于調整公民與政府之間的關系，其目的是保證公民免受政府權力濫用的侵害，是公民權利的保證書。基于這種理論邏輯，制憲者不應在憲法中寫入公民的義務，以及有關公民對社會和政府的義務。但是非洲國家的憲法顯然沒有全盤接受這種自由主義的憲法觀。

首先，在54個國家中，有21個（38.9%）國家的憲法文本明確規定，憲法具有普遍適用力，可以適用于私人主體之間，尤其是規定在憲法中的基本權利和自由。[8]其次，47個（87.0%）國家的憲法文本規定了公民對國家的憲法義務。[9]這兩類國家一共有51個（94.4%）。只有博茨瓦納、科摩羅和毛里求斯這三國的憲法文本中既未規定憲法在公民之間的適用效力，也沒有規定公民的憲法義務。其中博茨瓦納和毛里求斯憲法是非洲大陸最古老的憲法，代表的是經典自由主義的憲法觀。科摩羅目前的民主法治建設非常不理想，憲法文本也只有短短47條，沒有規定憲法的普遍適用力和公民憲法義務的情況。

憲法的普遍適用力與公民憲法義務的作用非常類似，會助推憲法突破其“公民權利保證書”的自由主義思想限制，上升為整個社會的行動綱領，并通過憲法條文中大量具有鮮明價值立場的規定，使憲法轉變成整個社會的價值共識基礎文件。

（三）利用憲法來指導和推動國家發展

一共有28個（51.9%）非洲國家的憲法在其文本中明確規定了國家的發展目標，為國家、社會的發展和建設設計了詳細的藍圖。[10]有43個（87.0%）國家的憲法文本規定了公民的經濟、社會和文化權利，即第二代權利。[11]在第二代公民權利更多地表現為積極權利的情況下，實現這些公民權利，需要國家提供相應的資源或者積極作為。由于非洲國家普遍比較貧窮，依靠社會力量來實現這些公民權利非常不現實，這更加重了國家在實現第二代權利時的責任。也正是因為非洲國家的經濟和社會發展水平普遍不高，使得政府本身可以利用的資源也非常有限。所以，肯尼亞、津巴布韋、厄立特里亞、布隆迪、南蘇丹這五國憲法在規定了第二代權利的同時，又明確規定，國家實現這些權利應當考慮到可用資源的限制。《莫桑比克憲法》第91條則規定，國家有義務“根據國家的經濟發展情況”向公民提供住房。南蘇丹憲法在規定了大量第二代權利的同時，又在第44條規定：“除非憲法或者普通法律特別規定，本章中列明的權利不具有法律約束力。”實際上是將這些第二代權利弱化到國家活動指導方針的程度。為了解決目前國家在經濟和社會發展中存在的問題，有20個（37.0%）非洲國家的憲法文本中授權國家從事糾偏行動，如優待婦女、老弱病殘、少數族群。[12]只有博茨瓦納、毛里求斯、吉布提、喀麥隆、科摩羅、利比亞、毛里塔尼亞這7個國家沒有在憲法正文中，以上述三種方式中的任何一種方式，對國家的發展方向、國家應當積極推進實現的政策目標，做出明確的規定。

二 憲法追求的是國家政治生活的形式民主化

前文已經論及，非洲國家普遍承認世俗共和政體，所有國家都建立了由國民選舉產生的議會。此外，32個（59.3%）國家的憲法文本規定了各種類型的全民公投程序，可以由全民公投議決的事項也比較寬泛，顯示出非洲國家的制憲者對國民政治素質的充分信任和尊重，對實現國家政治生活民主化的堅定決心。[13]但是進一步的分析將揭示出，非洲國家的憲法更多的是追求形式上的民主化，民眾參與國家政治過程的權利、方式，甚至議會的組成方式，都受到了許多國家憲法的明文限制。

（一）普遍規定宗主國語言作為官方語言表現出對本國文化的不信任

語言是文化和教育活動的載體，對一種語言的態度也表現出對這種語言背后的文化的認同程度。如果一國憲法規定非本地語言作為官方語言，這不可避免地將反映出制憲者對本國文化的不信任。

這種對本國政治文化的不信任態度的確存在于非洲國家的憲法文本中。非洲國家普遍族群構成復雜，而每個族群往往都有自己歷史悠久的語言的情況下，49個（90.7%）非洲國家憲法文本都規定了本國的官方語言或者國家語言（national language），許多國家規定了一種以上的官方語言或國家語言，這反映出非洲國家的制憲者對語言文化問題的重視態度。[14]其中39個（72.2%）國家的憲法文本，將歷史上曾經對本國進行殖民的宗主國的語言規定為本國的官方語言。[15]在這39個國家中，更有23個國家的憲法文本僅規定了殖民宗主國語言的官方語言地位，沒有提及任何一種具體的本國語言的憲法地位。[16]

對于在憲法中規定歷史上殖民語言作為本國官方語言的現象，人們可以找到許多解釋，例如，因為國內族群眾多、相互之間不信任，為表示在族群間的中立，只好選擇一種外邦語言；殖民語言實際上已經是本國行政系統中長期使用的語言，規定其為官方語言只不過是對現狀的承認；本國上層精英為了保護自己對國家的政治、經濟和社會生活的壟斷地位，有意利用本國大部分民眾都不會使用的殖民語言來維護其既得利益。[17]當一種語言不能進入國家正式的憲法實施過程和政治活動，或者最多只能享受次等地位時，這種語言代表的政治文化也將在國家的政治生活中被逐漸邊緣化。當在短時間內，這些本地文化在普通民眾中依然擁有巨大影響力的時候，憲法中規定的官方語言代表的“憲法文化”與“本地文化”的疏離，最終很有可能使得憲法成為一種異己文化的載體。

（二）對公民的被選舉權基于財產狀況或教育程度進行限制

22個（40.7%）非洲國家憲法文本，對于參選國家公職人員，規定了財產狀況或者教育程度方面的限制。[18]在歐美國家的憲法發展史的早期，同樣存在著基于財產狀況和教育程度，限制公民選舉權和被選舉權的情況，這些限制規定的目的是阻止下層民眾借助行使選舉權參與到政治過程中來。[19]目前的非洲國家的憲法文本，沒有根據財產狀況和教育程度直接規定選舉權方面的限制，但是這22個基于財產狀況或教育程度限制被選舉權的國家，還是會間接影響到公民選舉權的實現，實際上還是一種對公民政治參與的限制性規定。[20]

（三）議會中存在著受國家元首指定的代表

16個（29.6%）非洲國家憲法文本對議會組成人員中規定了議會外指定成員，即不是通過議會選舉過程產生且不受議會控制的議會組成人員。[21]這些指定代表都是由該國的國家元首，即總統或國王（斯威士蘭）任命產生。在規定這些指定代表時，這些國家的憲法很少規定總統任命這些代表的標準和理由，即使規定了，也只是含糊地說應當是杰出人士或者提高議會的代表性。這些內容含糊的規定，賦予了國家元首干涉議會組成的極大權力。這些國家元首往往也同時控制著國家行政機關，并且會更多地考慮行政機關利益，在這種情況下，這些指定代表的產生會為行政機關反向控制議會，提供絕好的制度渠道。

（四）地方自主權受到了憲法文本的忽視

在54個非洲國家中，只有埃塞俄比亞、尼日利亞和索馬里明確將聯邦主義作為國家組織的基本原則。有27個（50%）國家的中央議會是由兩院組成，即除去由選民直接選舉產生的代表院，還會設置專門代表國家內部各領土單元的第二院。[22]第二院的代表選舉基本上都是以中央政府以下的第二級政府管轄的領土范圍作為選舉單位，由該領土范圍內的選民直接選舉，或者該地區的代議機關間接選舉產生，其目的顯然是反映國家內部不同地區的特殊利益。此外，一些國家在設置第二院時，其目的不僅僅是更好地體現國家內部不同地區的利益，還希望它能夠體現不同族群、不同社會群體，例如青年、婦女、殘疾人的利益，這使得非洲國家議會第二院的設置，具有更強的多元主義色彩，而不僅僅是代表地區利益，這反過來也會弱化第二院的地區利益表述功能。

一半的非洲國家都在中央議會中建立了第二院的事實說明，非洲國家的制憲者意識到了回應國家內部各族群多樣訴求的需要。如果制憲者認真回應這些訴求，人們有理由期待，在非洲國家的憲法文本中，應當看到許多對地方自主性的保護性規定，至少應當對地方政府的組織制度、中央和地方的關系，在憲法文本中給出一個明確且具有可操作性的制度框架規定。但是，非洲國家的憲法文本在地方政府的組織方面，規定得都非常潦草。

首先，在27個規定了中央議會第二院的國家中，有19個國家賦予了代表院相對于地區院的優勢地位。[23]這種優勢地位主要表現為：當議會兩院存在不同意見時，代表院只需要通過簡單多數就可以壓倒第二院的不同意見，這將使得第二院對于代表院的決策過程，只具有延緩作用，不能形成實質制約。在這種情況下，實際上只有8個（14.8%）國家，在國家權力組織結構中，為地方政府提供了專門的強有力的保護機制。這使得地區利益很難在中央政府層面上得到實質性的尊重。

其次，非洲國家的憲法對中央與地方政府之間的權力劃分，規定得非常潦草。只有14個（25.9%）國家的憲法文本明文規定了中央與地方政府的立法權分配的問題。[24]在這14個國家中，尼日利亞、科摩羅、南非、肯尼亞四國更在憲法中規定，所有剩余權力歸屬中央政府。然而尼日利亞是非洲三個在憲法文本中明確接受了聯邦主義原則的國家。至于中央法律的執行、中央與地方的財政資源分配方式、地方政府的組織等事關地方自主權的核心問題，也很少出現在非洲國家的憲法文本中。例如，在非洲國家普遍比較貧窮，中央政府的收入因為依靠國家自然資源出口、國際援助而比地方政府相對寬裕許多的情況下，地方政府的發展離不開中央政府的財政援助。如果憲法想落實對地方自主權的保護，理應明確規定中央政府對地方的扶助義務，但是通過對各國憲法文本的分析表明，只有13個（24.1%）國家的憲法文本中，規定了有約束力的中央政府扶助地方地府發展的法律義務。[25]

三 憲法設計高度重視維護國家的政治穩定

（一）采用自衛民主理論

第二次世界大戰后，聯邦德國基本法首先引入了自衛民主理論，規定憲法的某些條文和原則不可被修改，公民、社團和政黨都不得破壞基本法的“自由民主的基本秩序”，否則將會失去相應的基本權利。[26]基本法第20條進一步規定，對于任何企圖推翻該秩序的個人，在沒有其他救濟的情況下，所有的德國人都有權反抗。

自衛民主理論提出后，對世界憲法史的發展形成了深遠的影響。積極認同國際社會價值原則的非洲國家憲法，也廣泛采取了該理論。36個（66.7%）非洲國家的憲法文本中，存在著基于自衛民主理論思考規定的條款，并且基本表現為禁止修改憲法的某些原則和條款或者取締違憲的政黨。[27]

在禁止修憲條款中，被提及最多的是政體、領土完整和宗教問題。最受重視的是國家的政體問題，有19個國家的憲法文本中禁止修憲涉及國家的政體性質。[28]有15個國家禁止修改憲法中規定宗教原則規定，[29]這些國家又分為兩種情況，阿爾及利亞、摩洛哥、索馬里、突尼斯是禁止在修憲過程中改變伊斯蘭教在國家的國教地位，其他11個國家則禁止在修憲過程中改變國家的世俗國家或者政教分離原則。有14個國家禁止會影響到國家領土完整的修憲活動。[30]其他禁止修憲的內容包括基本權利、總統任期、民主政黨原則等問題。有9個國家的憲法文本還規定了公民針對違憲的組織、個人或者行為的反抗權（貝寧、岡比亞、南蘇丹、加納、坦桑尼亞、布基納法索、多哥、馬里、剛果共和國），在貝寧、岡比亞、南蘇丹、加納、多哥這五國，與這些違憲現象做斗爭是公民的憲法義務。

（二）規定強勢行政機關

相對于議會，非洲國家的憲法文本對行政機關的設置表現出更加重視的態度。這種重視首先表現在，36個（66.7%）國家的憲法文本將對行政機關組織和權力配置問題，安排在了對立法機關的規定之前。[31]其次，41個（75.9%）非洲國家的憲法文本中規定了由公民直接選舉產生總統，進一步反映出非洲國家的制憲者們偏愛強勢的行政首腦。[32]埃塞俄比亞憲法第71條規定，議會經2/3的多數選舉產生總統，這種超多數的規定，無疑也容易產生強勢總統。在偏愛強勢的行政首腦的同時，這41個非洲國家中還有11個國家規定，總統可以獨立地任命政府組成人員，其中包括總理（如果該國憲法規定了總理的話），而且在這11個國家，議會沒有以不信任表決的方式罷免政府或者政府組成人員的權力。[33]在這11個國家以外，多哥、盧旺達、馬里的憲法，雖然規定了議會針對政府或者政府組成人員的不信任權，以要求政府或者特定的政府組成人員辭職，但是這一不信任權門檻為2/3，大大提高了議會要求政府對其負責的難度。贊比亞憲法規定議會只能駁回兩次總統的任命決定，到了第三次時，總統對政府組成人員的任命決定將自動生效。贊比亞憲法沒有規定議會的不信任表決權。這四國的憲法，實際上也在一定程度上賦予了總統相對獨立的政府人事任免權，強化了行政機關的地位。

此外，斯威士蘭是君主制國家，國王從議會下院中任命總理，并從兩院成員中挑選其他政府組成人員。議會下院同樣只能以2/3的多數才能通過針對政府的不信任案，迫使政府辭職。

非洲行政機關的強勢地位，不僅體現了行政機關相對獨立的人事任命權，更體現在行政機關具有的不受議會控制的憲法權力上。有23個（42.6%）非洲國家的憲法文本中，規定了行政機關獨立于議會控制的權力。其中比較多見的是第一類條文，都是行政立法范圍內事項的規定，保證了行政機關相對于立法機關獨立的立法權。[34]第二類比較常見的權力，是議會不能在指定時間內通過預算案，行政機關有權以行政法令的形式通過第二年的預算案。需要注意的是，這兩類規定也存在于目前的法國第五共和憲法文本中，而這23個國家，除去贊比亞，都為過去的法國、比利時、葡萄牙和西班牙這些歐洲大陸國家的殖民地。第三類比較常見的行政機關獨立權力，是關于緊急狀態的權力。第四類權力，則是行政機關獨立宣戰的權力，如阿爾及利亞、赤道幾內亞、剛果共和國、馬達加斯加、摩洛哥、尼日爾、贊比亞這七國憲法都賦予了行政機關獨立宣戰或者使用武裝力量的權力。

（三）設置強勢中央政府

在前文的討論中我們已經看到，非洲國家的憲法文本規定，對地方政府的組織乃至自主權的保護是不充分的，在地方組織制度的設置、地方自主的保護方面，多語焉不詳，在非洲國家的地方政府普遍面臨著財政緊張、資源不足的情況下，又沒有從制度上保證地方政府有權享有充分的自治資源。通過對非洲國家憲法文本的分析發現，有13個（24.1%）國家的憲法文本中規定了中央政府接管地方政府職權的權力。[35]8個國家（埃塞俄比亞、喀麥隆、烏干達、剛果民主共和國、尼日爾、莫桑比克、納米比亞、尼日利亞）的憲法規定，這些中央接管地方職權的決定，需要事先得到全國議會或者議會第二院的批準，5個國家（幾內亞比紹、佛得角、安哥拉、肯尼亞、南非）的憲法規定，行政機關可以獨立決定是否要按照憲法或者法律的規定，接管地方政府的權力。無論這種具體的程序是如何規定的，地方政府在這些程序中都處于絕對消極、被動的地位，基本上沒有事先主張自己的異議的機會，至多只能利用事后的救濟程序。

四 高度重視憲法的規范約束力

（一）僅兩國未建立憲法審查制度

目前只有利比亞和盧旺達憲法中，沒有明文規定憲法審查制度。其中利比亞憲法屬于過渡憲法，對于國家組織制度只做出了一些大綱性的規定，具體制度需要等待國家局勢穩定下來后，由未來的正式憲法規定。因此實際上，只有盧旺達一國，沒有在自己的憲法文本中規定憲法審查制度。

在52個建立有違憲審查制度的非洲國家中，只有幾內亞比紹和埃塞俄比亞憲法規定，由中央議會審查各種法律和政府行為的合憲性，實行的是所謂的立法機關審查模式。[36]其中幾內亞比紹議會實行的是一院制，全國代表大會有權決定全國代表大會做出的各種決定、法律和其他法律文件的合憲性。埃塞俄比亞是非洲大陸三個在憲法中規定了聯邦國體的國家，中央議會中設置有聯邦院，根據其憲法第61條的規定，聯邦院代表由各州議會或者各州人民直接選舉產生。聯邦院對各種憲法爭議和憲法解釋問題擁有最終決定權。埃塞俄比亞憲法又設立有憲法調查委員會，該委員會主席和副主席由聯邦最高法院的主席和副主席擔任，其他9名成員由議會和總統共同決定。憲法調查委員會有權調查各種憲法爭議。如果在普通訴訟過程中發生對某項聯邦或者州法律的違憲爭議，該審判法院或者利益相關人可以向憲法調查委員會提交該爭議，由該調查委員會決定是否要提交給聯邦院做出最終決定。在普通訴訟過程中產生了憲法解釋的需要時，憲法調查委員會認為沒有必要解釋時，可以發回原審法院不允解釋，利益相關人可以直接向聯邦院上訴；調查委員會也可以將自己的建議提交給聯邦院，由聯邦院做出最終的解釋。[37]從這些規定中可以看到，埃塞俄比亞的立法機關審查模式中，也混合了一些司法機關審查的因素。

有31個（57.4%）非洲國家建立了專門憲法審查機關。[38]在這31個國家中，對專門憲法審查機關的稱謂又分兩種：憲法委員會和憲法法院。有9個國家的憲法，將本國的專門憲法審查機關規定為“憲法委員會”，這9個國家中，除了莫桑比克曾經為葡萄牙殖民地外，其他8個國家都為法國前殖民地。[39]在22個建立有憲法法院的國家中，也不乏法國（如多哥）、比利時（如布隆迪）、西班牙（如赤道幾內亞）前殖民地，這說明，憲法法院制度，已經超越了不同非洲國家的宗主國法律傳統，受到了更多國家的青睞。當法國的憲法委員會不會接受公民憲法訴愿的時候，四個非洲國家（吉布提、科特迪瓦、乍得、莫桑比克）的憲法委員會依然向公民敞開制度救濟大門。再考慮到其他19個非洲國家規定由普通法院審理憲法訴訟的情況，進一步顯示出非洲國家在憲法司法化上的熱情。

（二）為公民提供便利的憲法訴愿制度渠道

前文的討論已經涉及，非洲國家的憲法強烈傾向于將自己定位成整個社會的價值共識基礎。這種直接適用的規定，實際上已經打開了在普通法院的訴訟程序中適用憲法的制度之門。在這種憲法普遍約束力的規定之外，還有43個非洲國家（79.6%）的憲法文本明確賦予了普通公民發動憲法審查程序即提出憲法訴愿的權利。[40]

只有10個國家的憲法既沒有規定憲法的普遍力，也沒有明文規定公民的憲法訴愿制度。[41]此外，盧旺達憲法雖然規定了憲法的普遍力，但是在憲法全文中沒有明文規定任何憲法審查制度，其中包括公民訴愿程序。這11個都是前法國、比利時、葡萄牙殖民地，這些宗主國自身的憲法審查制度，也尚處于發展完善過程中，可能是受到前宗主國制度傳統的影響，這些非洲國家的憲法審查制度建設步伐還顯得比較滯后。

（三）明文規定憲法審查機關同時具有政治爭議裁判權

有37個（68.5%）非洲國家的憲法賦予了憲法審查機制解決各種政治爭議的權力，尤其是給予政治過程中的少數派，例如議會中的少數代表、地方政府，獲得憲法救濟的可能。[42]在這37個國家之外，埃及憲法181條規定，地方政府之間的權限爭議，由省級議會解決。省級議會的權限爭議，由國務委員會的法律委員會決定。埃及憲法雖然沒有將該權力賦予該國的最高憲法法院，但是也可以視作建立了一種政治爭議解決機制。需要注意的是，非洲國家憲法審查制度的這種政治爭議解決功能，更多地發生在中央政府層面上，對于地方政府利用該機制的規定，非常少見。只有11個國家的憲法文本賦予了地方政府向憲法審查機關申訴的權利，這再一次驗證了非洲國家憲法對保護地方自主權的輕視態度。[43]

（四）建立專門的憲法實施監督機關

許多非洲國家的憲法中在專門的憲法審查機關之外，又規定了專門的憲法實施促進與監督機關，明確規定這些機關的使命就是支持民主發展、促進憲法實施、弘揚憲法文化。這樣的國家有24個（44.4%）。[44]考慮到歐洲國家的重要影響力，許多非洲國家的憲法也設置有早就存在于北歐國家的護民官等制度（Ombusman，在非洲國家多稱為public protector），這些制度的存在，還不能稱作非洲國家憲法制度設計的特色方面。非洲國家憲法的特色在于，它們根據非洲大陸在民主法治建設過程中面臨的各種問題，特別建立了有針對性的憲法實施促進與監督機關。其中最受重視的是“人權委員會”，18個國家建立有該機關。除去人權委員會，在一些曾經有過嚴重的種族對立和戰爭的國家中，憲法還規定了專門促進國家團結和和解的機構，例如，索馬里（真相與和解委員會）、布隆迪（國家團結與和解委員會、國家防止并消除種族屠殺、戰爭罪與反人類罪委員會）、盧旺達（全國團結與和解委員會，全國與種族屠殺行為做斗爭委員會）。

結語

非洲國家的憲法文本既反映出遠大的理想，又表現出對本國憲法在實施過程中將遭遇的各種障礙的清醒認識。各國憲法都確立了任務艱巨的憲法實施目標，同時又表現出對國民素質、政治過程的不信任態度。此時，憲法實施的成功，將需要強大且自覺的推動力量，來落實載明在憲法文本中的價值、目標，將紙面上的規定可以轉變成現實中的制度。這既是一個教育國民，也是一個重新塑造國家政治環境的過程，注定是一個長期、坎坷的轉變過程。或許正是這種不信任的心態、對未來將面臨的巨大困難的擔憂中，非洲國家的制憲者表現出了一些看似矛盾的做法，例如，在規定崇高目標的同時，又更傾向于只實現國家政治生活的形式民主化、高度強調國家的政治穩定。

在這一漫長的轉變過程中，掌握著最多資源和權力的政府，發揮著重要的推動作用，所以非洲國家的憲法既規定了豐富的經濟社會權利，又對國家生活設置了詳細的發展目標。不過，政府畢竟只是行使國家權力的代理人，在政府這個制度外殼之內，是在本國政治和社會生活中擁有最大話語權的社會群體、階層，等等。非洲國家憲法實施的成功，離不開這些群體、階層忠誠于憲法價值和目標的態度和意愿。

雖然非洲各國憲法都描繪了一些高尚、偉大的價值和目標，但是憲法和法律從來不會因為人們的善良愿望，就足以實現立憲和立法的目標。在道德說教的背后，還需要有切實的利益刺激，驅動行憲執法的當事人，忠實按照憲法和法律的要求采取行動。所以，非洲憲法實施的成功，關鍵在于各國憲法確定的制度框架，是否會為各種行憲當事人，尤其是掌握政治權力的群體、階層，創造有利于其利益最大化的制度框架，然后這些當事人才會真正積極按照憲法期待的行為模式活動，反過來強化憲法的現實有效性，形成良性反饋過程。這種良性反饋過程，不會隨著規定崇高目標的憲法的頒布，自動產生。這也是任何國家的制憲者始終要面對的難題。即使在憲法頒布實施初期，某些有權有勢的行憲當事人基本上認同憲法的價值目標，基本上會按照憲法期待的行為模式活動，但是隨著情勢的變遷，當這些當事人面對的利益激勵環境發生變化，尤其是出現了不利于其利益最大化的情況時，他們是否還能堅守當初的承諾，這些都是不確定的。

正是有這種危險的存在，像非洲在民主法治建設進程上還比較落后的國家，需要做出具有足夠前瞻性、預防性的設計。在這方面，非洲國家的制憲者們也的確花費了許多氣力，例如，高度強調憲法的規范約束力，建立了各種專門的憲法實施監督機關。但是，這些制度歸根結底依然只是形式上、紙面上的，它們的現實約束力，很難隨著憲法文本的頒布實施自動產生。這一點，在非洲各國的憲法審查機關的實際權威、各國憲法實施監督機關發揮的真正作用上反映出來。面對著國家發展、民主法治建設、人權保障等方面依然艱巨的任務，雖然非洲國家制憲者們已經付出了艱辛的努力，但是他們的路還遠遠沒有走完。

（責任編輯：李雪冬）

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[1]本文受國家社科基金2016年度青年項目“‘一帶一路’戰略下非洲國家政黨憲法作用研究”（項目編號：16CFX012）資助。

[2]本文研究過程中利用的憲法文本，除去《佛得角憲法》利用了《世界各國憲法》中的中譯本外[《世界各國憲法》編輯委員會：《世界各國憲法》（非洲卷），中國檢察出版社，2012]，其他憲法文本皆來自Constituteproject網站，本文在寫作過程中，最后文本更新時間為2017年12月1日。

[3]這10個國家是：博茨瓦納、毛里求斯、厄立特里亞、尼日利亞、幾內亞比紹、塞拉利昂、萊索托、坦桑尼亞、利比里亞和贊比亞。

[4]這21個國家是：埃及、貝寧、布基納法索、多哥、剛果共和國、剛果民主共和國、吉布提、幾內亞、加蓬、喀麥隆、科摩羅、科特迪瓦、馬達加斯加、馬里、毛里塔尼亞、摩洛哥、南蘇丹、尼日爾、塞內加爾、乍得和中非共和國。

[5]這21個國家是：阿爾及利亞、埃塞俄比亞、安哥拉、貝寧、赤道幾內亞、佛得角、岡比亞、剛果民主共和國、幾內亞、加納、津巴布韋、利比亞、馬拉維、摩洛哥、莫桑比克、南非、尼日爾、塞舌爾、圣多美和普林西比、斯威士蘭和索馬里。

[6]這14個國家是：埃及、埃塞俄比亞、貝寧、布隆迪、肯尼亞、盧旺達、馬拉維、納米比亞、南非、塞內加爾、蘇丹、索馬里、突尼斯和烏干達。

[7]這12個國家是：阿爾及利亞、埃及、吉布提、科摩羅、利比亞、毛里塔尼亞、摩洛哥、索馬里、突尼斯、岡比亞、肯尼亞和尼日利亞。

[8]這21個國家是：埃塞俄比亞、南非、莫桑比克、納米比亞、萊索托、南蘇丹、盧旺達、厄立特里亞、斯威士蘭、津巴布韋、利比里亞、肯尼亞、烏干達、岡比亞、佛得角、馬拉維、加納、索馬里、剛果共和國、贊比亞和尼日利亞。

[9]未規定公民憲法義務的7個非洲國家是：南非、萊索托、利比里亞、馬拉維、博茨瓦納、科摩羅和毛里求斯。

[10]這28個國家是：南蘇丹、埃及、坦桑尼亞、斯威士蘭、盧旺達、萊索托、加納、蘇丹、尼日利亞、利比里亞、塞拉利昂、厄立特里亞、津巴布韋、贊比亞、尼日爾、岡比亞、納米比亞、莫桑比克、埃塞俄比亞、圣多美和普林西比、肯尼亞、佛得角、赤道幾內亞、摩洛哥、安哥拉、南非、幾內亞比紹和馬拉維。

[11]這43個國家是：布基納法索、安哥拉、剛果民主共和國、莫桑比克、塞內加爾、津巴布韋、中非共和國、科特迪瓦、佛得角、阿爾及利亞、埃塞俄比亞、肯尼亞、突尼斯、幾內亞比紹、多哥、乍得、摩洛哥、圣多美和普林西比、烏干達、塞舌爾、南蘇丹、斯威士蘭、岡比亞、布隆迪、索馬里、加納、赤道幾內亞、南非、剛果共和國、馬拉維、坦桑尼亞、厄立特里亞、納米比亞、馬達加斯加、利比里亞、盧旺達、馬里、幾內亞、尼日爾、埃及、蘇丹、貝寧和加蓬。

[12]這20個國家是：津巴布韋、安哥拉、斯威士蘭、馬拉維、塞內加爾、埃塞俄比亞、蘇丹、烏干達、阿爾及利亞、肯尼亞、納米比亞、尼日爾、加納、南蘇丹、坦桑尼亞、布隆迪、摩洛哥、索馬里、埃及和盧旺達。

[13]這32個國家是：剛果共和國、乍得、突尼斯、阿爾及利亞、圣多美和普林西比、納米比亞、尼日爾、赤道幾內亞、貝寧、幾內亞比紹、幾內亞、塞內加爾、加納、布基納法索、科特迪瓦、馬里、多哥、毛里塔尼亞、塞拉利昂、喀麥隆、吉布提、烏干達、蘇丹、剛果民主共和國、布隆迪、南蘇丹、加蓬、安哥拉、埃及、莫桑比克、佛得角和盧旺達。

[14]沒有在憲法中對官方或者國家語言做出規定的5個非洲國家是：厄立特里亞、佛得角、幾內亞比紹、加納、圣多美和普林西比。

[15]這39個國家是：乍得、岡比亞、蘇丹、盧旺達、塞拉利昂、肯尼亞、坦桑尼亞、博茨瓦納、南蘇丹、津巴布韋、烏干達、剛果共和國、馬拉維、尼日利亞、尼日爾、毛里求斯、斯威士蘭、利比里亞、塞舌爾、赤道幾內亞、馬達加斯加、布基納法索、納米比亞、萊索托、多哥、科特迪瓦、馬里、加蓬、安哥拉、中非共和國、莫桑比克、贊比亞、喀麥隆、塞內加爾、科摩羅、剛果民主共和國、幾內亞、貝寧和吉布提。

[16]這23個國家是：岡比亞、塞拉利昂、博茨瓦納、南蘇丹、剛果共和國、馬拉維、尼日爾、毛里求斯、利比里亞、赤道幾內亞、布基納法索、納米比亞、多哥、科特迪瓦、馬里、加蓬、安哥拉、莫桑比克、贊比亞、喀麥隆、幾內亞、貝寧和厄立特里亞。

[17]〔喀麥隆〕梅曼·欽丹等：《非洲的語言與文化認同》，高尹倩譯，《國際博物館》（中文版）2008年第3期，第40-55頁；〔日〕梶茂樹：《非洲的語言與社會》，徐微潔譯，《非洲研究》2016年第2卷，第192-211頁。

[18]這22個國家是：肯尼亞、斯威士蘭、加納、岡比亞、蘇丹、尼日爾、烏干達、塞拉利昂、坦桑尼亞、尼日利亞、贊比亞、南蘇丹、博茨瓦納、索馬里、萊索托、馬拉維、南非、納米比亞、毛里求斯、塞內加爾、津巴布韋和埃及。

[19]關于歐美國家憲法發展中，以財產狀況和教育程度為標準，限制公民政治參與，尤其是行使選舉權和被選舉權的情況的論述，可以參見陶文昭《選舉權發展的歷史審視》，《天津行政學院學報》2010年第2期，第17-23頁；范偉：《美國公民選舉權的歷史演進》，《改革與開放》2014年第21期，第42-43，第72頁。

[20]有關對被選舉權進行限制的實踐，這種限制會同時限制公民選舉權的情況以及這些限制的設立原因是對國民素質的不信任，對這些問題的討論，可以參見韓大元、周望舒《試論被選舉權享有者的資格限制》，《法制與社會發展》1997年第4期，第11-14頁。

[21]這16個國家是：岡比亞、赤道幾內亞、馬達加斯加、盧旺達、布基納法索、坦桑尼亞、贊比亞、博茨瓦納、南蘇丹、多哥、萊索托、納米比亞、喀麥隆、埃及、阿爾及利亞和斯威士蘭。

[22]這27個國家是：埃塞俄比亞、布隆迪、赤道幾內亞、多哥、剛果共和國、剛果民主共和國、加蓬、津巴布韋、喀麥隆、萊索托、馬達加斯加、馬拉維、毛里塔尼亞、摩洛哥、納米比亞、南非、尼日利亞、塞內加爾、索馬里、利比里亞、南蘇丹、布基納法索、阿爾及利亞、肯尼亞、盧旺達、斯威士蘭和蘇丹。

[23]這19個國家是：埃塞俄比亞、布隆迪、赤道幾內亞、多哥、剛果共和國、剛果民主共和國、加蓬、津巴布韋、喀麥隆、萊索托、馬達加斯加、馬拉維、毛里塔尼亞、摩洛哥、納米比亞、南非、尼日利亞、塞內加爾和索馬里。

[24]這14個國家是：尼日利亞、津巴布韋、科摩羅、埃塞俄比亞、南非、加納、剛果民主共和國、烏干達、肯尼亞、蘇丹、南蘇丹、圣多美和普林西比、馬達加斯加和突尼斯。

[25]這13個國家是：尼日利亞、肯尼亞、加納、烏干達、蘇丹、埃及、剛果民主共和國、南蘇丹、馬拉維、摩洛哥、突尼斯、科摩羅和南非。

[26]有關聯邦德國基本法自衛民主理論及其實踐的相關討論，可以參見程邁《民主的邊界——德國〈基本法〉政黨取締條款研究》，《德國研究》2013年第4期，第4-24頁。

[27]這36個國家是：吉布提、阿爾及利亞、摩洛哥、利比里亞、莫桑比克、科摩羅、貝寧、岡比亞、塞內加爾、佛得角、乍得、南蘇丹、塞拉利昂、布隆迪、加納、坦桑尼亞、剛果民主共和國、尼日爾、盧旺達、布基納法索、馬達加斯加、圣多美和普林西比、幾內亞、埃及、多哥、赤道幾內亞、索馬里、納米比亞、中非共和國、科特迪瓦、馬里、毛里塔尼亞、幾內亞比紹、剛果共和國、加蓬和突尼斯。

[28]這19個國家是：阿爾及利亞、貝寧、佛得角、乍得、圣多美和普林西比、科特迪瓦、馬里、幾內亞比紹、剛果共和國、加蓬、摩洛哥、尼日爾、幾內亞、突尼斯、塞內加爾、吉布提、馬達加斯加、赤道幾內亞和剛果民主共和國。

[29]這15個國家是：阿爾及利亞、貝寧、佛得角、乍得、圣多美和普林西比、科特迪瓦、馬里、幾內亞比紹、剛果共和國、加蓬、摩洛哥、尼日爾、幾內亞、突尼斯和索馬里。

[30]這14個國家是：阿爾及利亞、貝寧、佛得角、乍得、圣多美和普林西比、科特迪瓦、馬里、幾內亞比紹、剛果共和國、吉布提、馬達加斯加、赤道幾內亞、科摩羅和布隆迪。

[31]這36個國家是：阿爾及利亞、安哥拉、貝寧、博茨瓦納、布基納法索、布隆迪、赤道幾內亞、佛得角、岡比亞、剛果共和國、剛果民主共和國、吉布提、幾內亞、加納、加蓬、津巴布韋、喀麥隆、科摩羅、科特迪瓦、馬達加斯加、馬里、毛里求斯、毛里塔尼亞、莫桑比克、納米比亞、尼日爾、塞拉利昂、塞內加爾、塞舌爾、圣多美和普林西比、斯威士蘭、蘇丹、坦桑尼亞、贊比亞、乍得、中非共和國。

[32]這41個國家是：阿爾及利亞、埃及、貝寧、布基納法索、布隆迪、赤道幾內亞、多哥、佛得角、岡比亞、剛果共和國、剛果民主共和國、吉布提、幾內亞、加納、加蓬、津巴布韋、喀麥隆、科摩羅、科特迪瓦、肯尼亞、利比里亞、馬達加斯加、馬拉維、馬里、毛里塔尼亞、莫桑比克、納米比亞、南蘇丹、尼日爾、尼日利亞、塞拉利昂、塞內加爾、塞舌爾、圣多美和普林西比、蘇丹、坦桑尼亞、突尼斯、烏干達、贊比亞、乍得、盧旺達。

[33]這11個國家是：貝寧、赤道幾內亞、岡比亞、剛果共和國、吉布提、幾內亞、津巴布韋、科摩羅、科特迪瓦、馬拉維、莫桑比克。

[34]這23個國家是：阿爾及利亞、貝寧、布基納法索、布隆迪、赤道幾內亞、多哥、佛得角、剛果共和國、幾內亞、加蓬、喀麥隆、科摩羅、科特迪瓦、馬達加斯加、馬里、毛里塔尼亞、摩洛哥、尼日爾、塞內加爾、突尼斯、贊比亞、乍得和中非共和國。

[35]這13個國家是：幾內亞比紹、埃塞俄比亞、喀麥隆、佛得角、安哥拉、烏干達、剛果民主共和國、肯尼亞、尼日爾、莫桑比克、納米比亞、尼日利亞和南非。

[36]幾內亞比紹憲法第56條第5、6項；埃塞俄比亞憲法第83條。

[37]見埃塞俄比亞憲法第82-84條。

[38]這31個國家是：吉布提、科特迪瓦、乍得、阿爾及利亞、喀麥隆、毛里塔尼亞、塞內加爾、莫桑比克、布基納法索、剛果共和國、加蓬、津巴布韋、南非、尼日爾、蘇丹、中非共和國、安哥拉、貝寧、剛果民主共和國、摩洛哥、圣多美和普林西比、索馬里、突尼斯、布隆迪、馬里、馬達加斯加、赤道幾內亞、幾內亞、多哥、科摩羅和埃及。

[39]這9個非洲國家是：吉布提、科特迪瓦、乍得、阿爾及利亞、喀麥隆、毛里塔尼亞、塞內加爾、莫桑比克、布基納法索。

[40]這43個國家是：吉布提、科特迪瓦、乍得、莫桑比克、剛果共和國、加蓬、津巴布韋、南非、尼日爾、蘇丹、中非共和國、貝寧、剛果民主共和國、摩洛哥、圣多美和普林西比、索馬里、突尼斯、布隆迪、馬達加斯加、赤道幾內亞、幾內亞、多哥、科摩羅、塞舌爾、埃塞俄比亞、納米比亞、贊比亞、佛得角、南蘇丹、坦桑尼亞、岡比亞、肯尼亞、萊索托、利比里亞、烏干達、博茨瓦納、加納、馬拉維、毛里求斯、尼日利亞、塞拉利昂、斯威士蘭和厄立特里亞。

[41]這10個國家是：阿爾及利亞、埃及、安哥拉、布基納法索、喀麥隆、利比亞、馬里、毛里塔尼亞、幾內亞比紹和塞內加爾。

[42]這37個國家是：吉布提、科特迪瓦、乍得、莫桑比克、剛果共和國、加蓬、津巴布韋、南非、尼日爾、蘇丹、中非共和國、貝寧、剛果民主共和國、摩洛哥、圣多美和普林西比、索馬里、突尼斯、布隆迪、馬達加斯加、赤道幾內亞、幾內亞、多哥、科摩羅、塞舌爾、納米比亞、贊比亞、佛得角、南蘇丹、坦桑尼亞、阿爾及利亞、喀麥隆、毛里塔尼亞、塞內加爾、布基納法索、安哥拉、馬里和幾內亞比紹。

[43]這11個國家是：埃及、剛果民主共和國、喀麥隆、科摩羅、馬達加斯加、南非、南蘇丹、圣多美和普林西比、蘇丹、索馬里和坦桑尼亞。

[44]這24個國家是：剛果民主共和國、南非、坦桑尼亞、肯尼亞、剛果共和國、津巴布韋、贊比亞、馬拉維、加納、毛里塔尼亞、馬達加斯加、烏干達、尼日爾、索馬里、布隆迪、岡比亞、斯威士蘭、摩洛哥、多哥、幾內亞、南蘇丹、蘇丹、盧旺達和突尼斯。