二 國家治理能力現代化理論

國家治理能力現代化理論是一種全新的政治理念，表明中國共產黨對社會政治發展規律有了新認識，是馬克思主義國家理論的重要創新，是中國共產黨從革命黨轉向執政黨的重要理論標志[20]，是政府治理能力現代化的直接指導理論。

（一）國家治理的概念界定

“國家治理”這個概念是中國國家與社會積極互動的產物[21]。國家治理與國家管理最大的區別是“治理主體由單中心向多中心轉變，治理手段由剛性管制向柔性服務轉變，治理空間由平面化向網絡化轉變，治理目的由工具化向價值化轉變”[22]。從內涵角度看，國內很多學者按照黨的十八屆三中全會決定的提法，認為國家治理的內涵包括國家治理體系和國家治理能力這兩個基本方面。王浦劬教授認為，中國共產黨人的國家治理“遵循的是馬克思主義國家理論邏輯，即國家的職能由政治統治與政治管理有機組成。其基本含義就是在中國特色社會主義道路的既定方向上，在中國特色社會主義理論的話語語境和話語系統中，在中國特色社會主義制度的完善和發展的改革意義上，中國共產黨領導人民科學、民主、依法和有效地治國理政”[23]。

國家治理可以有廣義和狹義之分。廣義的國家治理就主體而言，是主權國家范圍內包括政府、社會、市場和個人等多個主體間形成的政府、社會、企業、個人等共同治理的局面，理想的國家治理模式倡導多主體、多領域、多層次、多向度治理，一些學者將之簡化為“政府、企業、社會”三足鼎立的格局[24]。但毫無疑問，在國家治理過程中起主導作用的主體是國家及其政權系統。就客體而言，國家治理包括國家政權和職能涉及的經濟、政治、文化、社會、生態等領域（有學者將經濟、政治、文化、社會等幾個方面概括為社會公共事務[25]），國家可以根據不同時期的國情和社會發展需求體現出某個或某些方面治理的側重點。在這里，國家既是治理的地理空間，也是政權統轄的范圍和領域。丁志剛認為，“國家治理是國家政權系統按照某種既定的秩序和目標，運用國家權力，通過制度、法律、政策等方式對全社會進行自覺的有計劃的控制、支配、規范和引導、組織、協調的活動與過程”[26]，“具有治理主體多元、治理方式多樣、治理過程多向互動、治理結構穩定平衡、遵循協作、有序、民主、高效的治理價值等特點”[27]。狹義的國家治理就主體講僅指政府治理，就客體講僅指政治治理。

（二）國家治理的領域

根據治理的時空變化，國家治理領域可以分為歷時性領域和共時性領域，是二者的有機統一體。國家治理的歷時性領域就是一個主權國家或民族國家在歷史上的存在空間以及在此基礎上進行治理的歷史積累和時間延續情況。盡管不同時期的國家治理各有側重或各顯特色，但歷時性總是客觀存在的：前期的治理對后期的治理起奠基作用，后期的治理是前期治理的延伸或修正。在國家治理的歷時性領域中，國家的領土、人口、主權、政府等要素存在一定程度的變化或差異，因此，國家治理的方式、機制、績效也會有一定的差異。就新中國成立以來中國國家治理的歷時性而言，可以劃分為社會主義建設時期的全能治理、以經濟建設為中心的發展性治理和和諧社會視閾中的系統治理等不同階段[28]。國家治理現代化就是針對國家治理歷史上現代性發展不足、現代化程度不高而提出的。從這個角度看，國家治理的歷時性特點也是中國提出國家治理體系和治理能力現代化的理論基礎之一。

國家治理的共時性領域是指在一定的時期，國家治理所涉及的具體領域。就中國現階段的國家治理而言，其共時性領域可以劃分為國際領域和國內領域。就國際領域而言，包括雙邊關系、多邊關系，經濟關系、政治關系、文化交流關系，合作關系、對抗關系，大國關系、周邊關系等。就國內領域而言，包括經濟、政治、文化、社會和生態等領域，相應的就有經濟治理、政治治理、文化治理、社會治理和生態治理等具體領域的治理。這幾個領域的治理，在一個國家不同的發展階段往往也有所側重，國家要根據世情、國情、民情和國家治理能力的變化情況，統籌協調好各個領域。比較而言，經濟治理是國家治理的基礎領域，對其他方面治理具有決定性影響。當然，其他各方面治理對經濟治理也有重要影響或反作用，它們之間也有復雜的相互影響關系。國家治理的共時性領域，概括起來，包括內政外交國防、改革發展穩定、治黨治國治軍等。國家治理的共時性領域與中國特色社會主義“五位一體”總布局相輔相成，為正確認識政府治理能力及其內在要素奠定了堅實的理論基礎。

（三）國家治理的方式

國家治理的方式就是一個國家在一定的歷史發展階段和國際國內環境下，為實現國家治理的有效性和合法性而采取的治理方法、治理手段、治理技術和治理形式的統稱。概括地講，國家治理的基本方式有民主治理和依法治理。

民主治理體現的是價值理性，強調權力來源于人民、服務于人民、受人民監督。民主治理，“是民主政治的重要組成部分，其基本內涵是民主決策、民主管理、民主監督”[29]。民主選舉是民主治理重要的具體方式，但不是唯一方式。民主治理的具體方式還有協商民主、政務公開等。現階段，中國的民主治理方式概括起來講主要由“人民民主與黨內民主、選舉民主與協商民主、高層民主與基層民主三個維度所構成”[30]。中國治理方式變革的主要方向“是從一元治理到多元治理、從集權到分權、從人治到法治、從管制政府到服務政府，從黨內民主到社會民主”[31]。

依法治理體現工具理性，強調把治理建立在一套非人格化的規則基礎上。依法治理，就是運用法治方式進行國家治理，就是韋伯意義上的“法理—理性”型權威治理[32]。依法治理體現在立法、執法、司法、守法各個環節，體現在依法治國、依法執政、依法行政、依法司法、依法治軍、依法維權等各個系統，體現在依法建制、依法賦權、依法履職、依法決策、依法辦事上，體現在依法推進監督、依法健全基層民主、依法規范網絡行為、依法規范公共服務、依法處置社會問題、依法打擊違法犯罪、依法反對不正之風、依法保障祖國統一、依法處理涉外事務、依法維護僑胞權益等方面。

民主治理與依法治理有一定區別，民主治理主要體現價值理性，依法治理主要體現工具理性。民主治理與依法治理又密不可分。一方面，民主是法治的前提和基礎，依法治理要堅持人民民主。另一方面，法治是民主的保障，民主治理通過依法治理實現。總之，離開民主搞法治，會使法治喪失根基；而離開法治搞民主，會導致社會混亂無序，也無法真正實現民主。所以，國家治理必須是依法治理與民主治理相配合、相協調[33]。

從歷史角度看，國家治理還有一些很重要的方式，如德治的方式、宗教的方式、聯姻的方式等。以德治國就是國家治理通過德治、道德說教等方式對社會進行倫理的或精神的控制。在一些全民信教的國家，統治者往往通過宗教信仰的方式或將教義教規上升為國家法律來統治社會、治理國家。聯姻的方式在傳統社會是一種減少軍事沖突、降低異族仇視的“低成本”且“一舉多得”的國家治理方式。不過，這幾種方式或許在一些國家治理實踐中仍然不同程度地存在，但被國家治理實踐證明，它們都不是在現代國家最理想、最基本的治國理政方式。

（四）國家治理的價值目標

國家治理的定力來自價值觀的力量，中國國家治理需要社會主義核心價值的統領。國家治理的價值就是“國家應該做的正確事情是什么”[34]，就是國家依據什么治理，朝著什么方向治理的問題，即國家治理的價值依據和價值目標是什么。關于國家治理的價值，有學者稱之為國家治理的理想狀態，即善治，“就是公共利益最大化的過程，其本質特征就是國家與社會處于最佳狀態，是政府與公民對社會政治事務的協同治理，或稱官民共治”[35]。

黨的十八屆三中全會關于全面深化改革的目標總的提法一共是兩個方面：完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。就這兩個方面的關系看，推進國家治理體系和治理能力現代化是完善和發展中國特色社會主義制度的方式和手段，完善和發展中國特色社會主義制度是推進國家治理體系和治理能力現代化的制度保證和現階段的價值追求。相比較而言，這兩個方面的重點在于完善和發展中國特色社會主義制度。在這個前提下，眾多學者都認同社會主義核心價值體系和核心價值觀是國家治理的核心價值。社會主義核心價值體系和核心價值觀的政治價值屬性都是社會主義，都是為了完善中國特色社會主義制度。因此，中國國家治理與中國特色社會主義的價值目標是統一的，即完善和發展中國特色社會主義制度。

（五）國家治理體系及其現代化

國家治理體系是國家能夠順利運行的體制機制。多數學者在使用該概念時直接引用習近平總書記對國家治理體系的界定[36]，也有學者在這個概念的基礎上，豐富了治理主體、治理客體和治理效果等方面的內容，如國家治理體系即由“各個領域的指導思想、組織機構、法律法規、組織人員、制度安排等要素構成一整套緊密相連、相互協調的體系”[37]。關于國家治理體系的構成，有學者認為“既包括經濟治理、政治治理、文化治理、社會治理，也包括共治、法治、自治、能治和德治。前者是治理對象，后者是治理方式”[38]。有學者認為，國家治理體系包括宏觀上的價值體系和微觀上的結構體系、制度體系和運行體系[39]。另外還有三層制度說[40]、三個次級體系說[41]、五大系統說[42]、復雜體系說等。可見，廣義的國家治理體系包括主體體系（有學者稱之為結構體系）、客體體系、中介體系（包括制度、體制、機制、方式方法或手段等）、功能體系、方法體系、價值（目標、指導思想）體系、效果評價體系等。總體來看，研究者把國家治理體系理解為管理國家的制度、體制、機制等體系的居多，但這應是國家治理體系的核心部分，屬于狹義的國家治理體系（具體結構見表1-1）。

表1-1 中國國家治理體系（狹義）

國家治理體系現代化是國家治理現代化的重要基礎。竹立家認為國家治理體系現代化的本質內涵是政府權力體系、依法治國體系、民主治理體系三個體系的現代化[43]。也有學者認為，“國家治理現代化的核心就是要實現政府與市場、政府與社會的協同共治，在加快經濟轉型中使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。在社會體制創新中構建黨的領導、政府負責、社會協同、公民參與、法治保障的治理格局”[44]。國家治理體系現代化的特點，可以從不同角度進行描述。從國家角度看有：基本制度現代化、權力更替有序化、組織架構合理化、治理績效最大化、治理氛圍最優化。從治理角度看有：主體多層化、結構網絡化、方式民主化、手段法治化、制度理性化、技術現代化等[45]。從客體角度看：經濟領域的市場治理、政治行政領域的政府治理、文化領域的文化思想道德治理、社會領域的社會治理和基層群眾自治、生態領域的生態治理、國防領域的軍隊治理、黨建領域的政黨治理[46]。從善治角度看，有“制度化和規范化、民主化、法治、效率、協調”[47]。辛向陽認為，“八個能否”是評價國家治理體系現代化的標準[48]。

（六）國家治理能力及其現代化

習近平把國家治理能力界定為運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。有觀點將國家治理能力理解為國家的目標塑造和戰略執行能力，有觀點將國家治理能力具體化為黨和國家干部的組織和領導能力，有觀點強調國家治理能力不僅是制度整合能力和應對社會變動的能力，而且主要是執政者的理政能力，特別是國家領導人的執政理政能力，并將國家治理能力分層次界定[49]。可見，國家治理能力的界定，要么是結合國家治理體系進行，要么是結合國家職能進行，但更多強調國家治理主體中領導人和干部的能力在國家治理能力中的重要性。

就國家治理能力的構成而言，有觀點認為，國家治理能力包括黨科學執政、民主執政、依法執政的能力，國家機構履職的能力，人民群眾依法管理國家事務、經濟社會文化事務、自身事務的能力，集中體現為運用中國特色社會主義制度有效治理的能力[50]。有觀點認為，國家治理能力包括執政、決策、領導、執行、組織、規劃、計劃、溝通、協調、督導等幾大能力，這些能力依其所在層級不同各有側重[51]。有觀點認為，黨和政府的履職能力包括接納參與、政治整合、精英錄用、戰略規劃、法律實施、資源提取、監管、公正保障、政治溝通、政治革新、危機應對、制度建構、科學決策等能力[52]。丁志剛將以上情況歸納為三類標準多種能力，即從國家治理主體的主觀能動性、從履行國家治理過程諸職能對執政黨和政權能力的要求和從國家治理的層次領域劃分[53]。

就中國現階段的國家治理能力的評價而言，黨的十八大報告對中國自黨的十六大以來國家治理能力狀況做出了最權威、最客觀的定性評價。胡鞍鋼和他的團隊在《中國國家治理現代化》一書中，從六個方面對中美治理績效進行實證比較后得出結論：“2000—2012年，……中國的治理績效或已優越于美國，或已顯著縮小與美國的相對差距，形成了強有力的與美國競爭和趕超美國之勢。總體的對比形勢是，美國在相對退步，中國在相對進步。”[54]華東政法大學政治學研究院的研究顯示，2015年中國國家治理指數在全世界位列第19[55]。綜上所述，改革開放以來，特別是20世紀90年代以來，就世界范圍看，一方面，中國國家治理能力在迅速提升，與發達國家在治理能力方面的差距在迅速縮小；另一方面，中國國家治理能力需要在解決“三個沒有變”的具體問題方面不斷努力提升。特別是在新常態背景下如何提升國家治理能力是一個必須解決好的問題。

就國家治理能力現代化而言，其意味著以制度為基礎，正確處理以現代財稅體制為基礎的央地關系，以使市場在配置資源中發揮決定性作用為指導處理好政府與市場的關系，以充分發揮黨總攬全局協調各方的領導核心為基礎處理好黨與政府、人大、政協、司法、社會團體等的關系，以堅持人民是改革的主體為原則處理好政府與公民的關系；以治理主體為軸心，實現各個治理主體到位不越位，有為不亂為，市場主體競爭有序、調控主體主動有度、社會主體積極有位、個人主體創業有利的經濟社會狀態；形成一個讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發和讓一切創造社會財富的源泉充分涌流的局面[56]。

如何推進國家治理體系現代化，促進國家治理能力現代化，是各界非常關心的話題，也是本節論述的落腳點。丁志剛認為，推進國家治理能力現代化，“既改革不適應實踐發展要求的體制機制、法律法規，又不斷構建新的體制機制、法律法規，形成優良的國家治理制度，合理的國家治理結構，突出的國家治理績效，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化和民主化”[57]。俞可平認為，要從解放思想觀念、加強頂層設計、總結治理經驗、發揚治國理政優良傳統、借鑒他山之石、消除官本主義流毒等方面努力[58]。竹立家認為“國家治理能力的現代化，一般來說是指政府的公共政策制定能力、公共財政與預算能力和選人用人能力的現代化（約等于政府治理能力現代化）”[59]。這些論述為促進國家治理能力現代化提供了重要思路，也是政府治理能力現代化的基本要求。

總之，“國家是把政治的動力組織并使之形式化的機構……，政府意味著握有官方職權的人代表國家行使權力。……政府還暗含了國家內部統治者與被統治者的區分”[60]。從某種程度上說，國家包含政府，政府是國家在組織上的體現，任何政府都是一定國家在一定時期的行政機關。“政府是國家的基本要素，是國家權力的具體執行者，而市場在相當長的時間內是社會的主體部分，因此，國家與社會的關系，一定程度上可以看作是政府和市場的關系。”[61]在政治和經濟二分化的情況下，出現了國家代表政治，社會代表經濟。不過，馬克思主義早就認識到，經濟是政治的基礎，政治是經濟的集中表現，政治離不開經濟，經濟也離不開政治。換言之，政府離不開市場，市場也離不開政府。因此，問題的關鍵不是要不要政府，而是政府如何參與到國家治理、市場治理或經濟治理過程。中國共產黨關于國家治理現代化的理論和認識，為各級政府確定治理領域、轉變政府職能、完善治理方式、明確治理價值、實現治理體系和治理能力現代化特別是在科學行政、民主行政、依法行政和實現其制度化、規范化和程序化等方面提供了基本的理論依據，是各級政府治理能力現代化的直接指導理論。