第一章 導論

第一節 問題的提出

背景1：環境容量作為公共物品的屬性長期沒有產權，環境容量的低成本或無成本使用導致環境資源的加速損耗

改革開放以來，我國以市場為導向的經濟社會發展取得了巨大成就，社會主義市場經濟體制初步建立，作為其核心的決定資源配置基本制度的產權制度，也進行了相應的改革與發展，為我國國民經濟的快速發展增添了活力。目前，我國財產類型日益增多，知識、商標、專利等無形資產在財產中的比重逐漸增大，個體、私營、外資等非公有資本和城鄉居民私有財產快速增長，產權的類型也由原來較為單一的公有產權向包括公有產權、私有產權以及各種形式的混合所有制產權在內的多元化產權發展。2007年我國頒布施行的《物權法》，成為產權制度發展的一大重要里程碑，為建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度邁出了重要一步。然而，由于受“狹隘產權觀”以及根深蒂固的“產權實物觀”的影響，資源環境產權制度尤其是環境產權制度長期以來成為一個被忽視的問題。[1]環境領域的產權一直沒有理順。

環境是影響人類生存及發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、土地、海洋、草原、森林、濕地、自然保護區等。我國憲法規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”由此可見，我國的環境資源主要是國家所有和集體所有兩種形式，其中大部分為全民所有，由政府作為全體國民的代理人，行使對環境資源的管理。從表面上看，產權主體是清晰的。但由于在實際管理中，每個公民都無法對環境資源行使真正意義上的產權，而由政府通過層層代理的形式，使國家所有的環境及資源轉變為部門所有或地方所有，在信息不完全、地方政府有限理性、政府失靈等現實條件下，使得環境容量的產權虛置或產權主體缺位，所有權的行使被異化，國家的所有權實際上被架空，產權本應有的排他性沒有得到體現，從而使部分環境資源事實上處于開放狀態，造成“公地悲劇”的出現。

產權經濟學認為，資源的市場價格是資源的產權價格，只有在產權明晰的情況下，資源的市場價格才會等于相對價格。[2]由于環境資源產權主體虛置或不清晰，市場中存在著沒有界定清楚的權利邊界，導致環境容量資源的市場價格與相對價格的不一致，因此，市場主體的私人成本與社會成本、私人收益與社會收益就不相一致。具體表現在，提供生態產品的行為由于沒有獲得相對稱的收益，生態建設和環境保護的行為沒有獲得應有的激勵，因此缺乏提供生態產品的積極性而導致生態產品供給不足。而那些造成環境污染或享受生態環境外溢效應的受益者卻沒有支付相應的費用，將本應由私人承擔的成本轉嫁到社會當中，普遍存在投機與搭便車的心理，造成了對環境資源的過度使用，環境問題的外部性日益凸顯。因此，環境問題的產生很大程度上不是因為人與自然的關系沒有處理好，而是人與人之間的關系沒有處理好，在市場主體中沒有形成責任、權利和義務相匹配的環境利用機制。

雖然我國早在20世紀80年代就確定了環境保護的基本國策，各級政府都把環境保護放在重要的戰略位置，確立了建設資源節約型和環境友好型社會，推進生態文明建設，走全面、協調、可持續發展的科學道路，政府每年投入巨資進行生態建設和環境保護，預計“十三五”期間各類環保投入將超過10萬億元，但我國環境質量并沒有得到明顯改善。習近平總書記在全國生態環境保護大會上指出：“總體上看，我國生態環境質量持續好轉，出現了穩中向好趨勢，但成效并不穩固，稍有松懈就有可能出現反復，猶如逆水行舟，不進則退。”[3]我國環境質量的惡化，除了跟經濟規模增加、工業化、城鎮化的深入推進對資源環境的消耗增加等原因外，其中一個重要原因是缺乏一個將環境外部性內在化的良好制度安排，現有的產權制度使得環境貢獻者和環境受益者間的付出和收益不對稱，沒有為生態產品的行為提供有效的激勵，污染者沒有動力進行技術更新、節能環保，從而很大程度上助長了環境破壞行為，導致污染物過度排放，環境污染迅速超過了資源環境承載能力而使得環境質量加速惡化。這正是我國環境問題屢禁不止，甚至在一定程度上愈演愈烈的重要原因。

背景2：環境容量由免費物品變成了稀缺資源，日漸凸顯的稀缺性成為可持續發展的約束瓶頸

環境作為人類賴以生存的客觀載體，是以人為中心而建構起來的整個自然與社會大系統有機融合的統稱。人作為環境的產物，在生存與發展進程中形成既依存于環境，又主宰著環境的雙重角色。

人類的發展就是一個認識自然、改造自然的演進過程。任何人類的生產生活都是在與大自然相互作用過程中展開的。回顧人類活動的環境足跡，在每一次輝煌燦爛的人類文明背后，都留下了不可磨滅的環境印記。在原始社會和農業社會時代，人類生產生活對自然的擾動較小，環境容量資源極其充裕。然而進入工業社會以來，人口急劇膨脹，人類開始無窮無盡地向自然索取資源，肆無忌憚地傾倒垃圾，人類活動規模和強度已超出了資源環境的承載能力，對自然造成了極為嚴重的破壞和影響，由此導致了資源環境危機不斷出現，全球氣候變暖、臭氧層的耗損與破壞、生物多樣性銳減、酸雨蔓延、森林面積不斷減少、水污染、大氣污染以及土地荒漠化等環境問題集中出現，已成為制約經濟發展、危害公眾健康以及影響社會穩定的重大問題，人類不得不反思自己的行為并采取積極行動加以遏制，以謀求人與自然的和諧發展。1962年卡爾遜的《寂靜的春天》一書問世，喚醒了全球環境意識；1975年羅馬俱樂部出版的《增長的極限》提出了人類必須零增長以保護我們賴以生存的地球；1987年挪威前首相布倫特蘭夫人領導的世界環境與發展委員會的研究報告《我們共同的未來》（Our Common Future）文本中，提出了可持續發展（Sustainable Development）的時代理念。1992年6月在巴西里約熱內盧召開了第二屆“聯合國環境與發展會議”（UNCED），該會議認真總結了自1972年“聯合國人類環境會議”（UNCHE）以來全球環境所呈現的基本狀況，并針對未來發展形勢，通過了《21世紀議程》（Agenda 21）等一系列重要文獻，并成立了可持續發展委員會。

就我國來說，改革開放以來，我國經濟發展取得了舉世矚目的成就，國內生產總值從1978年的3679億元增長到2019年的99.1萬億元，年均實際增長9.5%左右，遠高于同期世界經濟2.9%左右的年均增速。國內生產總值占世界生產總值的比重由改革開放之初的1.8%上升到15%左右，多年來對世界經濟增長貢獻率超過30%。GDP總量已超過日本，成為僅次于美國的世界第二大經濟體。然而，我國也為此付出了沉重的環境代價，造成了日益嚴峻的生態環境危機，發達國家一兩百年間逐步出現的環境問題在我國集中顯現，呈現明顯的結構型、壓縮型、復合型特點，環境質量總體不斷惡化。《2019年中國環境狀況公報》顯示，大氣環境質量方面，337個地級及以上城市環境空氣質量達標率僅為46.6%；469個監測降水的城市（區、縣），酸雨頻率平均為10.2%，酸雨區面積約47.4萬平方千米，占國土面積的5.0%。水環境污染嚴重，七大流域和浙閩片河流、西北諸河、西南諸河監測的1610個水質斷面中，有20.9%的斷面的水質超過Ⅲ類標準（不能做飲用水源），湖泊（水庫）富營養化問題突出，在監測水質的110個重要湖泊（水庫）中，有30.9%的水質超過Ⅲ類標準。107個監測營養狀態的湖泊（水庫）中，輕度及中度富營養化狀態的占28%。在全國10168個國家級地下水水質監測點中，Ⅳ類和Ⅴ類水占比達到85.7%。每年年初，嚴重的霧霾天氣讓許多人飽受呼吸之殤。因此，讓全社會以一種更加直接的方式感受到呼吸上新鮮的空氣、飲用到干凈的水已成了奢望，更加深刻地體會到環境污染的嚴重性和加強環境保護的迫切性。根據2018年水土流失動態監測結果，全國水土流失面積273.69萬平方千米，耕地污染嚴重。資源環境問題已成為制約我國可持續發展最大的瓶頸。

目前我國頻繁出現的各種環境問題就是環境資源稀缺性日益凸顯的直接表現。

未來一段時期，隨著我國工業化和城鎮化深入推進，我國環境保護面臨更大的壓力。中國不僅要解決環境污染和生態破壞遺留的歷史欠賬、避免爆發大的污染和生態破壞事故、維持基本的生態環境質量，還要應對經濟社會快速發展所帶來的環境壓力，大力發展低碳經濟。一是資源約束趨緊，環境污染嚴重。一方面，我國資源稟賦條件較差，多數資源人均占有量遠低于世界平均水平，人均淡水資源僅為世界平均水平的1/4，人均耕地資源不到世界平均水平的40%，人均森林面積不足世界人均占有量的1/4，45種主要礦產資源人均儲量不到世界平均水平的一半，石油、天然氣、鐵礦石、銅和鋁土礦等重要礦產資源人均儲量分別為世界人均水平的11%、4.5%、42%、18%和7.3%。另一方面，資源利用率低，資源消耗強度與世界先進水平相比還有較大差距，鋼鐵、有色、電力、化工等8個行業單位平均能耗比世界先進水平高40%以上，工業用水重復利用率、礦產資源總回收率低20個百分點左右。我國經濟每創造1美元所消耗掉的能源，大約是西方工業七國平均的5.9倍，美國的4.3倍，是德國或法國的7.7倍，是日本的11.5倍。[4]二是污染物排放量可能大幅度增加，生態環境質量改善難度大。中國正處于重化工業階段的加速期，高能耗的產業還將占一定比重，我國冶金、電力、化工、有色、水泥等行業的萬元GDP能耗與世界先進水平相比差距很大。未來一段時期，我國原材料工業和基礎工業仍將保持相對增長態勢，資源與環境壓力還將繼續加大。四是我國城鎮化正深入推進，中國平均每年凈增城市人口1500萬人，隨之而來的城市生活污水和垃圾產生量、城市機動車污染物排放量將大幅增加。城市環境質量改善任務艱巨，人口密集區空氣質量改善壓力巨大。面源污染難以得到有效遏制，農村生態環境問題將更加突出。三是國際環保壓力持續增大。目前，在應對氣候變化和環境危機的背景下，全球環境治理中關于責任與義務問題的爭論和博弈日益激烈，全球范圍內環境保護已呈現國際制度化趨勢，全球環境公約、議定書或協定對發展中國家的約束趨緊。中國作為世界第二大經濟體和第一人口大國，加之經濟高速發展以及以化石燃料為主的能源結構，導致我國溫室氣體排放總量大、增速快。目前，我國已經超過美國成為最大的溫室氣體排放國，受到的國際壓力也越來越大。中國已經締約或簽署了約50項國際環境公約，履約任務十分繁重。

以上出現的種種環境問題，正是環境容量資源稀缺性凸顯的一種外在表現。在此背景下，生態環境資源的經濟屬性發生了根本變化：由免費的公共品轉變成稀缺資源，并且這種稀缺資源隨著人類需求的發展越來越凸顯其稀缺性。[5]當前，我國工業化、城鎮化的加速推進，環境資源的稀缺性特征還將進一步凸顯，將成為我國可持續發展的最大約束瓶頸。

背景3：系統完整的生態文明制度體系正在加快形成，并要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用

黨的十八大報告把生態文明建設列入中國特色社會主義建設“五位一體”總體布局中，提出建設美麗中國，實現中華民族永續發展，報告把加強生態文明制度建設提到了前所未有的新高度，提出要深化考核辦法，獎懲機制、生態補償制度、耕地保護、水資源保護、資源性產品價格改革、稅費改革、生態環境保護責任追究制度和環境損害賠償制度改革。2015年4月發布的《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》對生態文明建設四大任務進行了部署，要求“到2020年，國土空間開發格局進一步優化；資源利用更加高效；生態環境質量總體改善；生態文明重大制度基本確立”。《生態文明體制改革總體方案》則對生態文明制度建設（四梁八柱的“八柱”）提出總體布局，成為我國生態文明制度體系的頂層設計，明確“到2020年，構建起由自然資源資產產權制度、國土空間開發保護制度、空間規劃體系、資源總量管理和全面節約制度、資源有償使用和生態補償制度、環境治理體系、環境治理和生態保護市場體系、生態文明績效評價考核和責任追究制度等八項制度構成的產權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統完整的生態文明制度體系”。黨的十九大報告再次提出加快生態文明體制改革，要求統籌山水林田湖草系統治理，并組建了生態環境部、自然資源部、國家林業和草原局。這次機構改革為加強生態文明建設提供了重要的制度保障，并從國務院機構設置上為推進生態環境治理體系和治理能力現代化提供了堅強有力的保障。這一系列的生態文明建設的制度安排，是對我國目前日益嚴峻的資源短缺、環境惡化和生態系統退化等問題和挑戰，從制度層面進行反思而做出的戰略選擇和準備完善的政策，同時，也折射出我國生態建設和環境保護方面的制度問題。

改革開放以來，我國初步建立了社會主義市場經濟體制，但在環保領域，“經濟靠市場、環保靠政府”基本是我國環境保護的主基調，由此形成了我國環境管理主要是行政命令式的，對于基于市場機制的環境保護政策運用得不充分。在我國的環保制度中，政府行政干預和控制為主的管制制度安排占據了主要地位，而具有經濟激勵作用的環境制度安排則很有限，市場化程度較低，僅是法規制度和行政命令的補充。[6]

十八屆三中全會提出，要緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革，完善主要由市場決定價格的機制。就環境資源領域來說，隨著其稀缺性越來越凸顯，需要更多地引入相應的經濟手段和市場機制來有效配置環境資源，促進經濟與環境的協調發展。傳統經濟學的理論告訴我們，價格是人的需求和資源存量的綜合體現。在市場經濟中凡是稀缺的資源必定具有較高的價格。[7]但我國目前尚未建立起能反映環境資源稀缺性的價格形成機制，許多環境資源仍然被低價格或無價格使用，其市場價格與相對價格嚴重偏離，導致了對環境資源的競爭性的過度使用。針對日益嚴峻的資源環境危機，建議提高環境資源價格，如采用開征環境稅、碳稅、提高水資源、礦產資源價格來實現環境成本內部化的呼聲日漸高漲，不可否認，在市場經濟條件下，通過政府干預來彌補“市場失靈”的不足是必要的，而且這一定程度上也確實有利于資源節約和環境保護。但從長期看，形成符合市場經濟規律的價格形成機制遠比價格水平本身重要。[8]因此，建立起符合市場經濟規律的、以企業為主體的節能減排長效機制，充分發揮市場配置環境容量資源的決定性作用，以促進環境容量資源的優化配置應成為環境管理的重要方向。各國環境保護的實踐也表明，越來越多地引入市場手段已成為環境管理的一大重要趨勢。

產權經濟學家認為，價格問題實際上是產權問題。價格是產權的價格，產權制度是價格形成的基礎。因此，隨著環境容量資源的稀缺性日漸突出，通過產權制度來矯正環境資源的低成本或無成本使用，促進環境資源的優化配置，可以為環境治理提供新的手段和激勵措施，對于當前生態文明建設和綠色發展具有重大的理論意義和現實意義。