把握做好流動人口服務的時代要義

肖子華

改革開放以來，隨著我國農村經濟體制改革的不斷推進，農民逐漸掙脫了土地的束縛，獲得了自由流動就業的機會，我國歷史上規模最大的人口流動現象自此發軔。到2014年末，全國流動人口從改革開放初的657萬人發展到2.53億人，占總人口的比例從0.66%上升到18.5%。流動人口中80%是從農村流入城鎮的農民。如此大規模的人口流動，不僅事關國家經濟發展，也對社會穩定產生了重大深遠的影響。在此背景下，黨和政府對進一步做好新形勢下流動人口服務工作，切實解決流動人口面臨的突出問題，有序推進流動人口市民化做出了一系列重要決策部署。事實上，對流動人口工作的理解，對中央決策部署的解讀，不僅要聚焦于流動人口本身，更要放眼于當前經濟社會發展的全局，結合“四個全面”戰略布局的重大現實議題，以創新的思維來解讀。

從服務的群體來看，做好流動人口工作是讓改革紅利惠及農民工等弱勢群體，著力解決全面建成小康社會民生“短板”的重大舉措。

由于城鄉分割、區域分割的戶籍制度的阻礙，流動人口從農村流入城鎮后，無法享受到和戶籍人口平等的就業、勞動報酬、住房、養老、醫療等公共服務和權益保障，其隨遷子女也沒有得到平等接受教育的權利，形成了“一代缺二代弱”的尷尬局面。此外，還存在與戶籍人口的收入差距過大、新生代農民工就業難、貧困人口占比較大、居住條件環境差等問題。我們不得不承認，流動人口已經成為所在城市的弱勢群體。

作為占全國總人口18.5%的龐大群體，作為中國特色社會主義事業的建設者，同時也是我國城鄉二元體制下的弱勢群體，流動人口（尤其是農民工）理應享受改革開放帶來的經濟紅利，享受與戶籍人口相當的基本公共服務，從而解決我國全面建成小康社會的民生“短板”。我們要找到形成“短板”的癥結所在，把握流動人口民生需求的階段性特點，拆除阻礙流動人口進入就業市場的門檻，努力增加就業機會和崗位，決不讓流動人口在全面建成小康社會中掉隊。

衛生計生部門應將流動人口衛生計生基本公共服務納入當地公共財政支出范圍，完善覆蓋流動人口、方便可及的衛生計生服務網絡體系。關懷關愛流動人口計劃生育家庭，推動計劃生育政策與醫療保障、勞動就業、養老照護、權益保障、子女教育等政策的銜接，提升流動人口家庭社會融合能力，主動關懷關愛流動人口及留守兒童、留守婦女、留守老人和留守家庭。

從服務的范圍來看，做好流動人口工作是流入地與流出地構建互動機制、東部發達地區與中西部欠發達地區平衡發展的現實要求。

人戶分離是流動人口的標志，鄉城流動人口是流動人口的主體。流動人口從一開始出現，就天然地將流出地與流入地、戶籍地與現居住地、鄉村與城鎮、欠發達地區與發達地區連接在一起，在某種意義上結成了利益連帶體甚至是命運連帶體。自2010年以來流動人口出現新的特征：流向出現分散化趨勢；舉家流動遷移的趨勢明顯，長期居留的比例越來越高；新生代流動人口逐步成為主體；就業大體平穩，生計發展是流動主因，集中在勞動密集型行業；等等。

流動人口在為流入地做出貢獻的同時，也為流出地立下了功勞。首先，流動給人們提供了改變生存狀況、提高生活質量的機會。其次，越來越多的農民工返鄉創業，將資金、技術、理念帶回家鄉，促進了中西部經濟的發展。最后，在國家產業布局調整和產業轉移的大背景下，東部發達地區的部分勞動密集型產業將轉移到中西部地區，為中西部地區的經濟發展和勞動就業創造了機遇，而中西部剩余勞動力的省內或區域內流動將成為我國人口流動新的重要特征。因此，做好新時代背景下的流動人口工作，有利于縮小區域差距，促進東中西部地區的平衡發展；有利于支持國家產業布局調整和轉移戰略的實施，促進中西部地區的經濟騰飛和社會發展。

當前，應當加強流入地與流出地的互動機制的構建，尤其是在推進戶籍制度改革背景下，要著力打破區域之間的藩籬，促進以流動人口需求為導向的政策變革，構建兩地政府相關部門信息互通、人員互動、經驗共享、責任共擔的全國“一盤棋”工作機制。推進衛生計生管理制度改革，為流動人口營造良好生育環境。改革生育服務證制度，推行流動人口婚育證明電子化，規范社會撫養費征收對象、標準、程序。

從服務的主體來看，做好流動人口工作是轉變政府職能、調動社會組織積極性、創新社會管理的重要支撐。

在新時期流動人口服務提供過程中，政府應主動盡最大責任，占據主導地位，采取有效措施，統籌社會力量，提供多元化的服務關懷，為我國轉變政府職能、調動社會組織積極性、創新社會管理提供重要支撐。

第一，做好流動人口服務工作應當建立政府主導的工作機制。在推進各項基本公共服務均等化建設中，政府是主導者，是責任主體。在推進新時期流動人口服務中，政府作為政策的決策者和信息的提供者，要科學制定服務規劃，確保公共服務經費的投入，保證公共服務產品的供給分配。

第二，充分發揮社會組織的主體性作用。要以社區為單位，企業、事業、群團為依托，建立起溝通順暢、聯系緊密的多方合作機制，共同為流動人口提供多元化的服務關懷。培訓機構、企業等要加強對流動人口職業技能和勞動能力的培訓，實行同工同酬，依法為其購買社會保險。

第三，新形勢下流動人口的服務方式也應有所突破和創新。政府和社會組織要從實際出發，因地制宜，推陳出新，形成一系列形式多樣、內容豐富的品牌活動，提高流動人口服務的利用效率。

第四，衛生計生部門應當著力解決看病難、辦證難、社會撫養費征收不規范等問題；充分發揮計劃生育協會、人口福利基金會等各種非政府組織、志愿者組織在計劃生育、生殖健康知識宣傳、計劃生育特殊困難家庭救助關懷、流動人口服務管理等方面的作用。積極培育多元化社會管理、社會服務資源，探索政府為計生家庭、育齡夫妻購買服務的有效方式。

從服務的內容來看，做好流動人口工作是推動公共服務均等化、提高城市社會融合能力、構建和諧社會的關鍵環節。總的來看，新時期流動人口服務的主要內容可以概括為延伸（接續）服務、均等服務、維權服務、關懷關愛服務、信息引導服務五個方面。

第一，延伸（接續）服務。一方面，對流動人口戶籍地來說是延伸服務，即人流動到哪里，服務就延伸到哪里；另一方面，從流動人口現居住地講是接續服務，即人流動到這里，服務就接續到這里。

第二，均等服務。新時期的流動人口服務核心在于均等服務，目的是逐步實現戶籍人口和流動人口服務的一體化和均等化。

第三，維權服務。具體而言，要規范使用流動人口的勞動用工管理，保障流動人口工資報酬權益，擴大流動人口參加城鎮社會保險覆蓋面，加強流動人口安全生產和職業健康保護，暢通流動人口維權渠道，加強對流動人口的法律援助和法律服務工作。

第四，關懷關愛服務。新時期流動人口服務遵循弱者優先和急需優先原則，為特定和特殊的流動人群提供關懷關愛服務。比如育齡婦女計劃生育管理服務、0～6歲兒童保健服務、老年流動人口健康體檢服務等都屬于衛生計生關懷關愛服務的主要內容。

第五，信息引導服務。目前流動人口對政策和服務的知曉和理解存在一定不足和偏差，信息的不充分和不對稱極大限制了流動人口的服務利用率。因此，做好新時期流動人口服務，必須為流動人口提供充分而有效的信息引導服務。

從服務的績效來看，做好流動人口工作是有序推進農業轉移人口市民化、加快新型城鎮化建設步伐的有力抓手。

顯而易見，做好流動人口工作已經成為我國加快新型城鎮化建設步伐的有力抓手。李克強總理在2014年《政府工作報告》中提出，要解決“三個一億人”問題，即促進一億名農業轉移人口落戶城鎮；改造約一億人居住的城鎮棚戶區和城中村；引導約一億人在中西部地區就近城鎮化。“三個一億人”實際上是要解決戶籍、住房、就業三個問題，這三個問題正是流動人口生存發展中遇到的最難解決也最需要解決的問題。

衛生計生部門要從實現人口與經濟社會全面協調可持續發展的戰略目標出發，考慮到資源總量和優質資源不足，城鄉、地區和人群方面存在顯著差異的情況，科學配置資源，改革現有供給管理模式，提高服務管理水平，兼顧戶籍人口與流動人口的需求。加強流動人口發展趨勢研究，建立完善流動人口信息共享和公共服務機制，引導人口有序流動、合理分布，促進人口長期均衡發展。

（原載《中國人口報》2015年7月10日）