第一部分 總論
促進流動人口社會融合的戰略思路
肖子華[1]
摘要：我國流動人口社會融合是一個伴隨著城鎮化、工業化、信息化、農業現代化進程的不可逆轉趨勢。流動人口社會融合問題既是推進新型城鎮化的重大課題，也是解決“三農”問題的重大課題。只有堅持問題導向與價值取向、理論邏輯與實踐邏輯、中國模式與世界模式、人口遷移流動規律與人類經濟社會發展規律相統一的戰略思維，才能更好促進流動人口的政治融合、經濟融合、社區融合及歷史融合，實現人口長期均衡發展，加速全面建成小康社會進程。
關鍵詞：人口流動 社會融合 新型城鎮化
流動人口是離開戶籍所在地，以工作、生活為目的的異地居住人員。2015年，全國流動人口數量為2.47億人，其中屬于外出農民工的有1.69億人，占全部流動人口的68.4%。[2]我們常說的城市農業轉移人口、外來務工人員、外來常住人口、外出農民工以及改革開放初期所說的外流農村富余勞動力等，都是典型意義上的流動人口。流動人口的社會融合是一個通過減少各種排斥、逐步融入城市社會的歷史過程，主要指流動人口在城市穩定就業、連續居住和生活的同時，與當地政府、社會組織及居民發生相互交往、構建相互關系，并逐步融為一體成為本地永久居民的過程。黨的十八大以來，習近平總書記從黨和國家事業發展全局出發，圍繞推進“四個全面”戰略部署提出了一系列新理念新思想新戰略，其中包含許多有關流動人口社會融合方面的論斷。習近平在地方工作時，對流動人口服務管理工作也有過許多重要闡述。認真學習、深入研究習近平關于服務流動人口促進社會融合的重要論述，對于全面貫徹落實新的發展理念，切實增強做好流動人口社會融合的使命感和責任感，促進人口長期均衡發展、全面建成小康社會具有重要意義。
一 堅持問題導向與價值取向的統一，促進流動人口政治融合，讓“優者有其榮”“力者有其樂”
對流動人口的城市排斥及與城市居民權利利益不平等，是當前社會發展的突出矛盾，是推進新型城鎮化需要破解的重大問題。解決流動人口面臨的一系列實際問題、具體矛盾，必須既堅持問題導向，又遵循價值取向，把問題導向與價值取向統一起來。習近平指出：“要有強烈的問題意識，以重大問題為導向，抓住重大問題、關鍵問題進一步研究思考，找出答案，著力推動解決我國發展面臨的一系列突出矛盾和問題。”（習近平，2013a）堅持問題導向，才能保證治國方略的現實性、針對性和有效性。同時，解決問題不能破壞和玷污價值取向，而是要遵循和堅持共產黨人價值，按照價值取向來化解矛盾。真正把人民對美好生活的向往，當作我們的奮斗目標。
促進流動人口社會融合首先要促進政治融合，政治融合目的是維護流動人口的政治參與權，是指通過制度化參與、非制度化參與的方式，使流動人口在流入地（現居住地）行使公民的合法政治權利。從當前情況來看，流動人口在流入地城市的政治參與程度低，無法參與資源分配的利益博弈環節和決策過程。這種階層失語的狀態，會使他們一直無法改變被動、無力的弱勢群體地位，最終可能導致流動人口社會融合進程的中斷，農民工市民化無法實現，新型城鎮化停滯不前，甚至出現將農民工逼回老家的“逆城鎮化”，影響經濟發展的有效性和社會公平正義。習近平指出，流動人口應當“享有民主政治權利，使‘優者有其榮’”，讓“外來務工人員在物質生活水平有所提高的同時，民主政治參與程度和應有的社會政治地位也在不斷提高”（習近平，2013b：258）。“要加快推進戶籍制度改革，完善城鄉勞動者平等就業制度，逐步讓農業轉移人口在城鎮進得來、住得下、融得進、能就業、可創業，維護好農民工合法權益，保障城鄉勞動者平等就業權利。”[3]
第一，促進政治融合，賦予流動人口政治權利。一是要賦予組織參與權利。流動人口可以在流入地入黨和接轉組織關系，是黨員的可以在當地過組織生活；可以加入流入地工會、共青團、婦聯以及其他群團組織和社會組織。二是賦予公民基本的政治權利。可以作為選舉人和被選舉人參加各級黨代表、人大代表、政協委員等推薦、選舉，各種榮譽稱號的推薦、表彰等。三是允許建立自己的社會組織。可以建立流動人口自己的社會組織，參與企業和其他社會事業的管理。四是建立維權機制。暢通利益訴求的渠道，有表達自己話語的通道和場所。
第二，促進政治融合，創新社會管理模式，發揮基層黨組織的優勢。習近平指出：“基層黨組織是黨全部工作和戰斗力的基礎。要強化基層黨組織整體功能，扎實做好抓基層、打基礎的工作，建立嚴密的基層黨組織工作制度，推動服務群眾、做群眾工作制度化、常態化、長效化，使基層黨組織領導方式、工作方式、活動方式更加符合服務群眾的需要。”（中共中央宣傳部，2016）基層黨組織要發揮優勢，積極引導流動人口合法有序地進行政治參與，吸納優秀精英參與城市基層黨政組織，建立流動人口政治參與的制度渠道，擴大黨組織在流動人口群體中的影響力，并由此帶動工青婦等群團組織和其他社會組織廣泛參與，使流動人口從過去的政治邊緣化群體成為社會主體，為實現流動人口社會融合開辟制度通道和打下組織基礎。
二 堅持理論邏輯與實踐邏輯的統一，促進流動人口經濟融合，讓“勞者有其得”“工者有其居”
流動人口社會融合既是一個理論問題，又是一個實踐問題。解決這樣一個問題離不開理論指導，因此不能無視理論邏輯。但是，歸根結底要落實到實踐中，體現在提高經濟效益、推動社會發展、增進人民福祉的具體行動上，因此理論邏輯要服務于實踐邏輯。“流動人口社會融合”既是人口與經濟社會全面協調可持續發展的戰略思想，又是人口與經濟社會全面協調可持續發展的戰略實踐。習近平的重要論述既提出了戰略目標，又制定了戰略舉措；既包含新形勢下怎樣促進融合的深刻思想，又提供了方法途徑。每一個“融合”既是思想又是方略，其整體既是戰略思想又是戰略實踐。
經濟融合是流動人口社會融合的前提和基礎。促進經濟融合，應當保障外來務工人員即流動人口與本地人口平等的就業權，并提升其勞動技能和人力資本，同時通過改革戶籍制度，使其非工資收入與戶籍人口的差距逐步縮小。習近平強調，“要以人為本，推進以人為核心的城鎮化，提高城鎮人口素質和居民生活質量，把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務”[4]。
第一，“完善城鄉勞動者平等就業制度”，“保障城鄉勞動者平等就業權利”。從思想上樹立法律的平等保護觀念，在行政執法與社會管理中對流動人口與本地居民一視同仁、平等對待，在勞動力資源的優化配置上，消除就業歧視，為勞動力市場在全社會范圍內的優化配置培育良好的社會環境。如同習近平指出的那樣，要“尊重勞動，尊重創造，尊重和切實維護外來務工人員的經濟權利”，“及時足額兌現勞動工資，使‘勞者有其得’”，“進一步規范勞動用工和分配制度，不僅使落實‘按勞取酬’成為政府依法行政的行為，而且成為企業的自覺行為和共同認可的社會風尚”（習近平，2013b：254）。
第二，“堅持自愿、分類、有序”的原則，解決流動人口在城鎮落戶的問題。城鄉二元社會就業分隔的現狀主要是由戶籍制度造成的。因此，改革戶籍制度，消除農村人口落戶城鎮的制度障礙，是促進流動人口享受公平勞動就業權利的首要任務和關鍵環節。正如習近平總書記所強調的：“要堅持自愿、分類、有序，充分尊重農民意愿，因地制宜制定具體辦法，優先解決存量，有序引導增量。要尊重城鄉居民自主定居意愿，合理引導農業轉移人口落戶城鎮的預期和選擇。要促進大中小城市和小城鎮合理布局、功能互補，搞好基本公共服務，還要維護好農民的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權。”[5]
第三，不同城市要明確不同工作重點。習近平指出：“農民工市民化，大中小城市有不同要求，要明確工作重點。”[6]他在山東省視察時說：“城鎮化不是土地城鎮化，而是人口城鎮化，不要拔苗助長，而要水到渠成，不要急于求成，而要積極穩妥。”[7]改革戶籍制度，落實好農業轉移人口在不同類型城鎮落戶的政策，主要任務是解決已經轉移到城鎮就業、居住的農業轉移人口的落戶問題。在這方面不同類型的城市有不同的要求：建制鎮和小城市要全面放開落戶條件，中等城市要有序放開落戶限制，大城市要合理確定落戶條件，特大城市要嚴格控制人口規模。同時要分類指導農民工市民化，建立完善與居住年限等條件相掛鉤的積分落戶制度，為公平有序落戶提供階梯式政策通道，加快提高戶籍人口城鎮化水平。
三 堅持中國模式與世界模式的統一，促進流動人口社區融合，讓“來者有其尊”
在長期加強流動人口服務管理、促進流動人口社會融合實踐過程中，我們摸索總結出了一系列的成功做法和有效經驗。這些做法和經驗與國際社會的做法和經驗既有共同之處，又有顯著中國特色。這些成功做法和有效經驗是中國特色社會主義理論體系、制度體系、文化體系的重要組成部分，是當代中國和中國共產黨人始終不懈進行文化建設、文化創造、文化選擇和文化超越的總體性成果，是中華人口文化的歷史連續性、空間廣延性和價值普遍性在當代中國充滿生機活力的現實展現與意義拓展。中國共產黨人完全可以自豪地說，促進流動人口社會融合的主張是中國邏輯與世界邏輯的統一。
第一，“加強城市社區流動人口服務管理”。習近平指出：“加強流動人口服務管理，更多運用市場化、法治化手段，促進人口有序流動。”（中共中央宣傳部，2016：226）城市流動人口服務管理問題，實際上也是一個現代城市管理問題。現代城市管理，必須堅持以人為本，服務至上，政府、社會、市場同為管理主體，互相協調，綜合運用經濟、法律、科技、教育等手段，著力提升城市的承載能級，不斷增強城市可持續發展能力。因此，一方面要健全法律法規，另一方面要推進市場化管理。
第二，總結推廣流動人口服務管理成功經驗。按照“以屋管人、人屋共管”的原則構建流動人口綜合治理格局，完善社區服務功能，著力寓服務于管理之中。重視少數民族流動人口服務和管理，“推動建立相互嵌入的社會結構和社區環境”。創新社會治理方式，充分發揮群團組織和社會組織服務流動人口的作用。
第三，“穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋”。習近平強調：“對2億多在城鎮務工的農民工，要讓他們逐步公平享受當地基本公共服務。”（習近平，2016a：3～10）習近平曾經指出，外來務工人員期盼政府提供公共服務的內容，主要以三個問題為“最”：一是以提供義務教育為最大愿望；二是以擴大社會保障為最大需求；三是以加快戶籍制度改革為最大期盼（習近平，2013b：255）。解決的辦法是推進基本公共服務均等化，讓流動人口“逐步公平享受當地基本公共服務”。推進以人為核心的新型城鎮化，促進流動人口社會融合，要急流動人口之所急、想流動人口之所想。“要按照加快提高戶籍人口城鎮化率和深化住房制度改革要求，通過加快農民工市民化，擴大有效需求，打通供需通道，消化庫存，穩定房地產市場。要落實戶籍制度改革方案，允許農業轉移人口等非戶籍人口在就業地落戶，使他們形成在就業地買房或長期租房的預期和需求。要明確深化住房制度改革方向，以滿足新市民住房需求為主要出發點，以建立購租并舉的住房制度為主要方向，把公租房擴大到非戶籍人口。”[8]
第四，“努力提高農民工融入城鎮的素質和能力”。改革開放之初，由于各種原因，流動人口的總體素質較低，農村流出的勞動力“低素質”與流入單位的“高素質”要求是不相適應的，甚至是對立的，農村富余勞動力的轉移并非易事。進入新世紀新階段，隨著經濟社會的不斷發展，人們物質生活水平的不斷提高，流動人口的受教育程度已經有了顯著提高，素質結構得到不斷優化。但是，從新型城鎮化的發展要求來看，流動人口的綜合素質仍然需要進一步提高，解決好人的問題是推進新型城鎮化的關鍵。正如習近平指出的，“主要任務是解決已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題，努力提高農民工融入城鎮的素質和能力”[9] 。
第五，“努力讓勞動者實現體面勞動、全面發展”。作為占全國總人口18%的流動人口群體，尤其是農民工，一直是城市常住人口中的弱勢群體，也是實現全面小康的“短板”之一。“2億多在城鎮務工的農民工要讓他們逐步公平享受當地基本公共服務”，“保障和改善民生，要更加注重對特定人群特殊困難的精準幫扶，使他們有現實獲得感”（中共中央宣傳部，2016：144）。習近平指出：“要建立健全黨和政府主導的維護群眾權益機制，抓住勞動就業、技能培訓、收入分配、社會保障、安全衛生等問題，關注一線職工、農民工、困難職工等群體，完善制度，排除阻礙勞動者參與發展、分享發展成果的障礙，努力讓勞動者實現體面勞動、全面發展。”（習近平，2015）
四 堅持人口遷移流動規律與人類經濟社會發展規律的統一，促進流動人口歷史融合，讓“外者有其歸”
流動人口最終融入城市社會，是當前廣大流動人口群體的熱情期望和迫切要求，是幾十年來我國人口流動遷移發展的必然結果，也是人類經濟社會發展的內在規律。歷史邏輯與時代邏輯在這里得到統一。如果我們不了解我國流動人口的發展歷史，無視人口發展的歷史邏輯，就不能充分理解流動人口產生的原因、發展的規律和對經濟繁榮、社會進步產生的巨大作用，就會模糊政治視線、消解經濟優勢、削弱社區根基。如果我們不考慮經過幾十年經濟社會高速發展以后流動人口特別是第二代流動人口迫切要求共享經濟社會發展成果的現實，不顧即將全面建成小康社會的時代邏輯，就不能理解經濟社會發展新常態，就不能緊跟世界人口發展進步潮流，就會導致人口流動遷移失去生機活力，人口均衡發展喪失動力。
第一，“人口問題始終是我國面臨的全局性、長期性、戰略性問題”，必須從富民強國安天下的高度來認識。習近平指出，“在未來相當長時期內，我國人口眾多的基本國情不會根本改變，人口對經濟社會發展的壓力不會根本改變，人口與資源環境的緊張關系不會根本改變，計劃生育基本國策必須長期堅持”。[10]建設中國特色社會主義，“構建和諧社會與人口問題密切相關。當前我們所面臨的就業人口、老齡人口、流動人口等幾個方面的壓力，還有性別比、人口素質等問題，都直接關系和影響到構建和諧社會”（習近平，2013b：190）。
我國在改革開放的同時，推行了計劃生育基本國策；在邁出城鎮化步伐的同時，也開啟了人口流動的閘門。30多年過去，我國人口發展已經完成了現代人口再生產類型的轉變，形成了人口紅利逐漸消退與低生育率并存、人口老齡化步伐加快程度加深、出生人口性別比長期失衡、人口流動規模持續增加、人口城鎮化進程加速的人口發展態勢。為了適應經濟社會發展與人口發展形勢，及時應對人口問題的挑戰，化解人口風險，維護人口安全，促進人口長期均衡發展，黨中央、國務院及時采取了應對戰略措施：一是全面實施普遍兩孩政策，推動計劃生育服務管理改革；二是出臺社會養老服務體系建設的規劃方案；三是出臺新型城鎮化規劃。上述人口發展戰略舉措在應對流動人口實現社會融合風險上既具有重大的現實意義，又具有長遠的歷史意義，是促進流動人口社會融合的有效戰略決策。實施全面兩孩政策，不分城鄉、區域、民族均可以生育兩孩，統一了流出地與流入地的生育政策，為流動人口計劃生育服務管理提供了便利；社會養老服務體系的建立，為流動老人、留守老人的養老提供了更多選擇。當然，在落實的操作層面上還存在需要重點關注、考慮的一些問題。例如，生育政策調整以后符合法律規定可以生育而不愿意生育的問題、想生而生不出的問題、生下來而養不起的問題等；在人口老齡化背景下如何實現健康老齡化、成功老齡化，即做到“老有所養、老有所醫、老有所為、老有所學、老有所教、老有所樂”；在新型城鎮化過程中，如何尊重流動人口的意愿，解決“農者有其地”“外者有其歸”的問題。習近平曾經說過：“要仔細研究引導農民進城的辦法，讓農民這邊進得來，那邊回得去，來去自由，左右逢源，有進取之路，無后顧之憂。”（習近平，2013b：159）
第二，“城鎮化是一個自然歷史過程”，“要積極穩妥推進”。流動人口城市社會融合問題，不是一個突然冒出來的問題，它既是一個現實問題，同時也是一個歷史問題。習近平總書記指出：“城鎮化是一個自然歷史過程，涉及面很廣，要積極穩妥推進，越是復雜的工作越要抓到點子上，突破一點，帶動全局。”[11]解決流動人口完全融入城市問題，必須循序漸進、順勢而為。
流動人口問題歸根結底是城鄉二元體制造成的。習近平指出：“由于城鄉二元的體制結構，國民分成了兩種身份，一是城市居民，一是農民。城鄉差別是客觀存在的，但城鄉二元成為一種體制，就人為地造成了農民與市民的身份差別。這種體制是歷史造成的，有歷史的合理性，突破這個體制目前還有很大的難度，不可能一蹴而就。”（習近平，2016b：188）他指出：“解決農民工問題，不僅是一個經濟問題、社會問題，更是一個事關鞏固黨的階級基礎的嚴肅的政治問題。解決農民工問題是一個長期而又復雜的過程，有賴于經濟社會發展水平的不斷提高。”“推進城鎮化，要更加注重以人為核心，推動更多人口融入城鎮。”“促進區域發展，要更加注重人口經濟與資源環境空間均衡。”（中共中央宣傳部，2016：144）
當前，流動人口流量、流向、結構和群體利益訴求都在發生深刻變化，有兩大特征十分明顯：一是流動人口穩定性增強，融入當地社會的愿望日益增加；二是新生代流動人口成為主體，融入愿望更加迫切。這些特點為推進新型城鎮化創造了有利條件，但同時由于人數龐大，要求迫切，歷史欠賬較多，也給新型城鎮化帶來諸多挑戰。但是，不管怎樣，隨著城市化的不斷推進，流動人口中的相當一部分終究要成為新的市民，這是不以人的意志為轉移的客觀趨勢。
總之，習近平總書記關于服務流動人口、促進社會融合的有關論述內容豐富，分析精辟，對流動人口社會融合理論和實踐中的重大問題都做了明確回答，為我們做好促進流動人口社會融合工作提供了基本遵循和行動指南。我們要對流動人口社會融合這一重大課題進行深入調研，多做調查摸底的工作，多做分析評估的探索，為決策部門多提建議，努力走出一條中國特色解決流動人口社會融合問題的新路，為全面建成小康社會做出積極貢獻。
參考文獻
習近平，2013a，《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日報》11月16日，第1版。
習近平，2013b，《干在實處走在前列——推進浙江新發展的思考與實踐》，中共中央黨校出版社。
習近平，2015，《在慶祝“五一”國際勞動節暨表彰全國勞動模范和先進工作者大會上的講話》，《人民日報》4月29日，第2版。
習近平，2016a，《在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上的講話》（節選），《求是》第1期。
習近平，2016b，《之江新語》，浙江出版聯合集團、浙江人民出版社。
中共中央宣傳部，2016，《習近平總書記系列重要講話讀本》，學習出版社、人民出版社。
（原載《中國領導科學》2018年第2期）
[1]作者簡介：肖子華（1963～ ），男，湖南新田人，國家衛生健康委流動人口服務中心主任，副研究員，研究方向：流動人口管理。
[2]《中華人民共和國2015年國民經濟和社會發展統計公報》，http//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201602/t20160229_1323991.html，2016年2月29日。
[3]《習近平：健全城鄉發展一體化體制機制 讓廣大農民共享改革發展成果》，http：//www.xinhuanet.com//politics/2015-05/01/c_1115153876.htm，2015年5月1日。
[4]《習近平在中央城鎮化工作會議上發表重要講話》，http//www.xinhuanet.com//photo/2013-12/14/c_125859827.htm，2013年12月14日。
[5]《習近平：改革要聚焦聚神聚力抓好落實 著力提高改革針對性和實效性》，http//jhsjk.people.cn/article/25116167，2014年6月7日。
[6]《習近平：真抓實干主動作為形成合力 確保中央重大經濟決策落地見效》，http//www.xinhuanet.com//politics/2015-02/10/c_1114323910.htm，2015年2月10日。
[7]《習近平心中的“城市中國”》，http//www.xinhuanet.com//politics/2015-12/09/c_1117399732.htm，2015年12月9日。
[8]《中央經濟工作會議提出2016年五大任務》，http//www.xinhuanet.com/fortune/2015-12/22/c_128554414.htm，2013年12月22日。
[9]《習近平在中央城鎮化工作會議上發表重要講話》，http//www.xinhuanet.com//photo/2013-12/14/c_125859827.htm，2013年12月14日。
[10]《習近平對人口與計劃生育工作作出重要指示》，http//www.xinhuanet.com//politics/2016-05/18/c_1118890622.htm，2016年5月18日。
[11]《習近平：真抓實干主動作為形成合力 確保中央重大經濟決策落地見效》，http//www.xinhuanet.com//politics/2015-02/10/c_1114323910.htm，2015年2月10日。