基礎(chǔ)理論

公共化：概念、結(jié)果與前景[1]

Hartmut Bauer[2] 著

李劍[3] 譯

摘要：本文致力于探討關(guān)于“公共化”的概念，該概念嘗試以一個(gè)統(tǒng)一的術(shù)語將（再）市鎮(zhèn)化與（再）預(yù)算化結(jié)合起來，并且為“重返公共性”提供一個(gè)適當(dāng)?shù)姆治隹蚣堋＿@一新的用詞所針對(duì)的是聯(lián)邦在社會(huì)福利方面的現(xiàn)代化，并對(duì)目前的法律事實(shí)以及法律教義學(xué)領(lǐng)域之基本狀況給予理論支持。此外，對(duì)公共給付領(lǐng)域可支配手段之“武器庫”以及針對(duì)忽略合作社作為公共給付之方式進(jìn)行了必要的補(bǔ)充和調(diào)整。

關(guān)鍵詞：公民協(xié)力 公私協(xié)力 公共化 合作社

目次

一 從公共到私人以及再次回歸？

二 從民營化到（再）市鎮(zhèn)化與（再）預(yù)算化再到公共化

　（一）（再）市鎮(zhèn)化

　（二）（再）預(yù)算化

　（三）公共化

三 結(jié)論與意義

　（一）法律事實(shí)上的結(jié)論

　（二）法教義學(xué)上的結(jié)論

　（三）組織形式與行為方式上的調(diào)整

四 前景

一 從公共到私人以及再次回歸？

回顧20世紀(jì)90年代“民營化時(shí)代突然襲來的巨大浪潮——它覆蓋了鐵路與郵政這類基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)以及直到地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的供電與供氣，以及供水與污水處理”，“醫(yī)院以及與地方生存照顧相關(guān)的其他領(lǐng)域”，[4]事實(shí)上民營化逐漸變?yōu)槔^兩德統(tǒng)一之后最重要的主題之一。[5]值得注意的是幾年之后對(duì)民營化基本問題的重新定位。民營化危機(jī)的出現(xiàn)不僅由于財(cái)政領(lǐng)域?qū)τ谑袌?chǎng)力量信任的動(dòng)搖，還涉及關(guān)于“國家VS市場(chǎng)”[6]的政治秩序的基本爭(zhēng)論的結(jié)束，以及重新被喚醒的“國家復(fù)興”[7]甚至是再次“強(qiáng)化國家（作用）”[8]的觀點(diǎn)。

長期以來理論界討論的基調(diào)已經(jīng)產(chǎn)生了反轉(zhuǎn)，下列問題成為主題：“從公有到私有，抑或是回歸？”[9]一種“范式轉(zhuǎn)變”，[10]這種啟發(fā)首先來自對(duì)再市鎮(zhèn)化現(xiàn)象的研究。[11]其核心是將目前一直由私人所承擔(dān)的任務(wù)重新變?yōu)榈胤秸呢?zé)任。在這一過程中，市鎮(zhèn)化方向與民營化方向之間所發(fā)生的搖擺狀況，[12]以及“對(duì)通常新的定位下地方任務(wù)的規(guī)整及其過去發(fā)生在‘地方經(jīng)濟(jì)’[13]層面上的多數(shù)民營化運(yùn)動(dòng)的規(guī)整”都并不罕見。

當(dāng)然“再市鎮(zhèn)化”這一關(guān)鍵詞在概念上對(duì)于這一潮流變化的描述并非十分恰當(dāng)。因?yàn)槭聦?shí)上（馬上就會(huì)有深入的回顧）這通常也是一種對(duì)公共事務(wù)發(fā)展的反映，不僅反映在地方層面，而且也反映在（傳統(tǒng)的解釋是：國家性的）州層面，盡管在聯(lián)邦層面上“再預(yù)算化”的趨勢(shì)已被放棄，但是在歐盟層面卻因?yàn)樾伦杂芍髁x下的民營化壓力而得以被部分地適用。對(duì)此人們也可以從“再市鎮(zhèn)化與國家化”、[14]“預(yù)算化”[15]與“再國家化”[16]等用語中看出端倪。顯然這些說法所涉及的是“重返公共性”[17]的重大意義——這是對(duì)事實(shí)上或臆想中的“民營化危機(jī)”[18]的因應(yīng)。這種不斷壯大的“回歸公共性”的趨勢(shì)，促使人們?cè)谙嚓P(guān)的規(guī)范層面做出結(jié)構(gòu)性的改變，并使人們有足夠的理由來對(duì)獲取這一概念的法律事實(shí)，它在法教義學(xué)上的基礎(chǔ)以及該問題發(fā)展的前景加以研究。

二 從民營化到（再）市鎮(zhèn)化與（再）預(yù)算化再到公共化

在理論的研討中“再市鎮(zhèn)化”這一術(shù)語是作為民營化[19]的對(duì)位概念而起作用的。與之相對(duì)應(yīng)的，“再市鎮(zhèn)化”通常作為以下法律事實(shí)發(fā)展過程的概念化識(shí)別，即在長期的民營化沖動(dòng)之后所再次產(chǎn)生的對(duì)典型國家性的需求，這幾乎是一種（與民營化）相反的類型。[20]其目標(biāo)在于“將私人履行之任務(wù)再次融合到地方公法人的直接效力領(lǐng)域中”，[21]并且使得早期的民營化得以還原或者至少是能夠被還原。需要指出的是，此過程無論如何都不是對(duì)過去狀態(tài)的一種重構(gòu)與恢復(fù)，也絕不是毫無差別的對(duì)“過去”情形的復(fù)辟。不如說它是充滿不同內(nèi)涵的關(guān)于一種新趨勢(shì)的未來主題，對(duì)于它那些具有暗示性的重大意義的維度，人們已經(jīng)有所證明。廣泛的分析為獲取這一概念提供了開拓性的視野，它打開了從民營化到（再）市鎮(zhèn)化和（再）預(yù)算化再到公共化的過程。以下分述之。

（一）（再）市鎮(zhèn)化

對(duì)于再市鎮(zhèn)化的定義與決定性的特征至今還沒有取得決定性的一致意見。[22]因?yàn)樵偈墟?zhèn)化是一種“針對(duì)變革地方任務(wù)承擔(dān)方式的復(fù)雜措施與組織形式的非結(jié)構(gòu)化的集合概念”，[23]此外，再市鎮(zhèn)化又可簡(jiǎn)單地被視為“民營化的對(duì)立物、對(duì)立存在”。[24]在此，術(shù)語上的問題并沒有隨著理論分支的發(fā)展而深化。因?yàn)橥ǔ？梢酝ㄟ^對(duì)照過去的民營化措施[25]來獲得第一手參照，從而把握作為民營化概念之鏡像的再市鎮(zhèn)化這一概念。迄今為止，公認(rèn)的這些現(xiàn)象產(chǎn)生于對(duì)公共部門所承擔(dān)的事務(wù)向私人領(lǐng)域的移轉(zhuǎn)過程的各種方式及其反向過程中的灰色區(qū)域。[26]所以這里的兩個(gè)術(shù)語涉及的是公、私領(lǐng)域的分配過程。當(dāng)然，相反的方向是：在民營化中分配的過程是“朝向私人”，而在地方層面上再市鎮(zhèn)化的分配過程則是“朝向公共領(lǐng)域”。

表面上來看，對(duì)概念形成過程的指責(zé)在于其沒有充分的特征。[27]相對(duì)坦誠地說，這一點(diǎn)使人們?cè)趯?duì)概念加以解釋時(shí)獲得了優(yōu)勢(shì)，該概念對(duì)行政實(shí)踐產(chǎn)生的限制微乎其微，而是作為一個(gè)集合概念而對(duì)這一含蓄的現(xiàn)象做了廣泛的觀察。相應(yīng)的，行政法學(xué)上的思考通常涉及的是消除“將私人或第三方手中的支配權(quán)重新移轉(zhuǎn)到地方政府手中”。[28]此外在這里人們所偏向的理解是具有結(jié)合能力的，這種能力針對(duì)的是在其他規(guī)范層面上“回歸公共性”的分配程序，這一點(diǎn)接下來還將進(jìn)行討論。

對(duì)概念的詳細(xì)表述之需求與修訂之需求發(fā)生在其他的面向上。單詞前綴“Re-”意味著“返回”[29]并且表達(dá)了“某些事物再次回復(fù)到原初狀態(tài)，或者是喚起新的狀態(tài)”的意思。[30]關(guān)鍵點(diǎn)在于民營化過程的逆轉(zhuǎn)，恢復(fù)到它早先的狀態(tài)。[31]當(dāng)然這一過程在很多方面還是受到了限制，那些再市鎮(zhèn)化的措施并不是強(qiáng)制性地簡(jiǎn)單地將早先的分配程序加以反轉(zhuǎn)并建立起一定的標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)樗⒉皇菍?duì)“回歸公共性”的新的形塑，如認(rèn)可地方政府的巨大影響力以及由此而建立起的強(qiáng)大的公共領(lǐng)域，但這些與人們最初的預(yù)設(shè)并不一致。另一方面，地方政府對(duì)任務(wù)承擔(dān)方式的干預(yù)不必以“對(duì)過去決定的反轉(zhuǎn)”之方式為之，即再市鎮(zhèn)化。[32]“更多的需要考慮的是地方政府本身”，比如對(duì)于地方民眾在供電、供氣、供水方面的照顧，“這些最初是由地方政府處理的，而現(xiàn)在則是由私人以及第三方來履行的任務(wù)”。[33]在該過程中以及相關(guān)結(jié)果中，這一類市鎮(zhèn)化[34]或者“新的市鎮(zhèn)化”[35]會(huì)被再市鎮(zhèn)化趨勢(shì)所覆蓋。因此它所提供的一切現(xiàn)象可以由“再市鎮(zhèn)化”[36]這一表述來進(jìn)行總體判斷。這一表述的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)問題雖然沒有被澄清，但對(duì)此討論持保留態(tài)度的意見在不久前還處于一種合目的性概念構(gòu)造問題的階段。

基于這種保留，人們可以預(yù)見到，在許多活動(dòng)領(lǐng)域都可以確定存在這種我們所理解的關(guān)鍵詞，它們涉及過去的民營化措施或者私人對(duì)公共任務(wù)的承擔(dān)，以及表明目前顯著的再市鎮(zhèn)化趨勢(shì)。[37]這些都屬于供給經(jīng)濟(jì)（水、電、氣、供暖、電信以及其他給付性質(zhì)的服務(wù)）與處理經(jīng)濟(jì)（廢水、垃圾、城市環(huán)衛(wèi)），此外還有交通運(yùn)輸、醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)（醫(yī)院、急救、緊急救援，等等）、社會(huì)及文化機(jī)構(gòu)（幼兒園、青少年救助中心以及游泳池、體育場(chǎng)館、劇院、博物館等節(jié)假日設(shè)施）、社會(huì)住宅、食堂、市場(chǎng)與民俗節(jié)日，還有由來已久的公共安全和危險(xiǎn)預(yù)防領(lǐng)域。

（二）（再）預(yù)算化

回歸公共性不僅限于地方層面，類似的情況還發(fā)生在聯(lián)邦的其他層面上，在這些發(fā)生過民營化的地方都能找到“重返公共領(lǐng)域”的潮流。

首當(dāng)其沖的是各個(gè)州。在柏林和漢堡就出現(xiàn)了在州層面以及國家層面都充滿爭(zhēng)議的、供水及污水處理還有能源領(lǐng)域的所謂“再市鎮(zhèn)化”。這其中突出的例子是對(duì)90年代末實(shí)現(xiàn)部分民營化的柏林水務(wù)機(jī)構(gòu)的再國有化。這一“部分民營化”曾是一個(gè)具有高度公共性的議題，同時(shí)也是法院反復(fù)爭(zhēng)議的對(duì)象。[38]柏林市民對(duì)于該領(lǐng)域的民營化在法律事實(shí)上的畸形發(fā)展的長期抗?fàn)帲瑢?dǎo)致了2011年初那次成功的全民公投。結(jié)果柏林市首先從私人手中回購了部分股權(quán)。2013年11月根據(jù)市民代表大會(huì)的最終決議，柏林水務(wù)機(jī)構(gòu)以12億歐元的價(jià)格被回購，終止了這場(chǎng)失敗的公私協(xié)力形式的投資。[39]在能源領(lǐng)域，我們可以舉出其他的例子，勃蘭登堡州提出了“加強(qiáng)電力供給企業(yè)國有化力度”[40]的政策，2010年它將早年出售給法國國有電力公司的一家電力企業(yè)的股份重新回購。[41]

對(duì)于回歸公共性而言，長期以來在州層面并不缺乏此類個(gè)別事例。所以地方上需要針對(duì)這一系列現(xiàn)象進(jìn)行立法修訂，也就是要在州法上對(duì)地方經(jīng)濟(jì)法上的備位條款加以定位，為的是對(duì)“回歸公共性”加以規(guī)范。[42]在過去幾年中Freie Hansestadt制定了所謂的“民營化剎車”機(jī)制，[43]并在州法中獲得確認(rèn)。[44]憲法條文中對(duì)于以下領(lǐng)域也有“回歸引導(dǎo)”，比如垃圾與污水處理，供能、供水，以及經(jīng)濟(jì)、交通和文化領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施，住房供給以及對(duì)一般民眾的醫(yī)療保障。在所有這些領(lǐng)域中，新的憲法規(guī)范[45]增加了關(guān)于通過適當(dāng)?shù)姆杀Ａ魜砼懦髦萜髽I(yè)的要求。法律保留使得出售國有企業(yè)以及公共部門參股企業(yè)變得復(fù)雜化，并且在一定的條件下以公民投票的方式來阻止議會(huì)操之過急的民營化決定。

比較聯(lián)邦層面的情況，對(duì)于以上內(nèi)容至今在學(xué)術(shù)上仍沒有充分的關(guān)注[46]和整理。尚可發(fā)現(xiàn)一些關(guān)于退出民營化以及重返公共性的線索。著名的例子是關(guān)于“德國鐵路”這一大型項(xiàng)目長期以來通過股票市場(chǎng)進(jìn)行的民營化，[47]以及拯救經(jīng)濟(jì)危機(jī)中遭遇破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的銀行。[48]具有指標(biāo)性的實(shí)質(zhì)觀點(diǎn)還來自聯(lián)邦國防軍，[49]在早期的民營化趨勢(shì)中大量的服務(wù)被轉(zhuǎn)移（給私人主體），比如軍服生產(chǎn)、私人IT服務(wù)以及針對(duì)軍隊(duì)車輛的“停車場(chǎng)服務(wù)”。然而現(xiàn)有的已經(jīng)完成的公私協(xié)力伙伴關(guān)系并沒有滿足人們的期待。甚至可以說這些項(xiàng)目常常從一開始就耗費(fèi)國帑。因此，2011年聯(lián)邦審計(jì)局就指責(zé)在停車服務(wù)領(lǐng)域造成的經(jīng)濟(jì)損失數(shù)以億計(jì)。此時(shí)圍繞著“軍隊(duì)（事務(wù)）”的民營化問題，國家不得不再次收回這類任務(wù)重新由自己來執(zhí)行。[50]最新證據(jù)表明，對(duì)于聯(lián)邦國防軍的IT升級(jí)項(xiàng)目（“Herkules”），它是歐洲最大的一項(xiàng)公私協(xié)力項(xiàng)目，其在一開始的項(xiàng)目金額就高達(dá)66.5億歐元。[51]隨著該項(xiàng)目的成本不斷攀升——這是由實(shí)踐中毫無標(biāo)準(zhǔn)的“給付變更”，以及缺乏充分準(zhǔn)確的資金安排造成的，對(duì)此聯(lián)邦政府的態(tài)度逐漸轉(zhuǎn)為在2016年終止私人企業(yè)參與該項(xiàng)目。[52]這樣無論如何都會(huì)必然涉及在這一過程中行使收回權(quán)與修補(bǔ)（國家與私人之間）現(xiàn)有關(guān)系的問題。參考法國的做法，他們已經(jīng)從“原則上避免（國家參與）”轉(zhuǎn)向了在其所參股的大型工業(yè)企業(yè)中保護(hù)國家的自身利益。[53]

與地方上的概念形成參照的是州層面、聯(lián)邦層面有關(guān)“（再）預(yù)算化”或“（重返）國家性”的現(xiàn)象。其疏忽在于，在迄今為止的學(xué)術(shù)討論中，尤其在德國的國家學(xué)上對(duì)“國有化”這一概念是從否定意義上加以解釋的，同時(shí)在地方層面上也是以（再）市鎮(zhèn)化概念來引起人們的關(guān)注。事實(shí)上，其合法性并不在于隱沒了國家的維度，因?yàn)樗蟹ㄕ邔W(xué)層面對(duì)公共性的反思都有待觀察，并且也應(yīng)有全面而廣泛的分析。（再）預(yù)算化與（再）國有化概念所觸及的或多或少都會(huì)聯(lián)系到“（再）國家化”這一在意識(shí)形態(tài)上具有負(fù)面性的術(shù)語。

當(dāng)然，這種術(shù)語上的選擇并不完全可信，因?yàn)檫@種轉(zhuǎn)變的背后是對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)調(diào)，其在國家層面之外不是以概念上的吸收和描摹來推動(dòng)發(fā)展的。特別是最近在歐盟層面上，通常會(huì)以聚焦于內(nèi)部市場(chǎng)的片面方式來標(biāo)示其對(duì)公共要素不斷增長的需求。值得關(guān)注的例子是今年3月份結(jié)束的歐洲公民倡議“right2water”。[54]簡(jiǎn)單來說，這一倡議針對(duì)的是歐盟事實(shí)上的或者潛在的對(duì)供水領(lǐng)域的強(qiáng)制民營化的企圖。在簽名集會(huì)結(jié)束時(shí)，人們已經(jīng)取得了將水務(wù)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域排除于歐盟特許協(xié)議指令之外這一成果。[55]在請(qǐng)?jiān)赋绦蚪Y(jié)束時(shí)，歐盟委員會(huì)已公布了它的決定。[56]歐盟委員會(huì)贊成這一倡議，并同意其具體的條款與措施。雖然委員會(huì)并沒有同意人們所期待的承認(rèn)水務(wù)權(quán)利為基本人權(quán)的法律建議，但這項(xiàng)倡議在許多方面還是獲得了積極意義——比如“承認(rèn)了供水以及污水處理應(yīng)該是地方政權(quán)的責(zé)任”，因?yàn)閷?duì)“再市鎮(zhèn)化趨勢(shì)”的接受是讓水務(wù)經(jīng)濟(jì)擺脫內(nèi)部市場(chǎng)規(guī)則最安全的路徑。[57]

（三）公共化

盡管如此，直到目前為止也沒有一個(gè)統(tǒng)一的術(shù)語來概括（再）市鎮(zhèn)化與（再）預(yù)算化現(xiàn)象，在歐洲（范圍內(nèi)）避免這兩個(gè)概念視角的窄化，在特征上歐盟的發(fā)展是開放的，并且對(duì)于總的結(jié)果有著合適的分析框架。基于對(duì)廣泛的概念性的需求，它并沒有排除以（再）市鎮(zhèn)化為例的法律事實(shí)上的特征，這些相互交錯(cuò)的事實(shí)是規(guī)范層面相互合作，并有意識(shí)地在原則層面上加以鞏固后的成果。這不僅涉及對(duì)相關(guān)有爭(zhēng)議的法律問題在特殊范圍內(nèi)的細(xì)節(jié)討論，而且涉及更廣泛領(lǐng)域內(nèi)的基礎(chǔ)問題。[58]對(duì)此，一個(gè)新造詞——“公共化”這一關(guān)鍵概念將進(jìn)入我們的討論范圍。

長期以來，[59]法學(xué)上已經(jīng)致力于研究不同的事實(shí)關(guān)系，這些關(guān)系涉及部分法秩序的結(jié)束以及對(duì)公共化現(xiàn)象在術(shù)語適用上（對(duì)于公共化以及至少是潛在的公共化）微不足道的偏差。法哲學(xué)本身對(duì)于“公共化”[60]概念具有確信。在此可以看到“私法的公共化”，它針對(duì)的是社會(huì)的法秩序，其目標(biāo)是在不同的公、私權(quán)利之間取得“社會(huì)平衡”，并且在相互分散的領(lǐng)域中相互促進(jìn)。[61]在民法學(xué)說中，這種公共化直到目前為止仍有著來自歐盟法上的法源，對(duì)此私法在功能上要服務(wù)于普遍的、福利為導(dǎo)向的目標(biāo)。[62]在公法的交流上，對(duì)“公共化”的反復(fù)提及很容易引起用語上的改變。[63]大部分情況下，公法有意對(duì)民法進(jìn)行覆蓋[64]或者是對(duì)私法組織形式和行為方式[65]進(jìn)行覆蓋，這有時(shí)也發(fā)生在部門法領(lǐng)域、[66]行政部門[67]以及相關(guān)法律關(guān)系中。[68]有時(shí)候公有化與“公共化”也是作為民營化的對(duì)位概念而存在的，[69]并且在行政學(xué)的文獻(xiàn)中對(duì)于“私人機(jī)構(gòu)的公共化”（在目前也是很重要的）作為一個(gè)向第三領(lǐng)域轉(zhuǎn)變的問題有過長期的討論。[70]所有這些概念的形成在主題上都符合“回歸公共性”這一基本趨勢(shì)，當(dāng)然這些概念具有并不完全一致的出發(fā)點(diǎn)，并且也有著不同的啟示作用。

這一基本的趨勢(shì)由上文提到過的“公共化”概念加以表述。[71]該概念將焦點(diǎn)定位在通過“回歸公共性”的分配程序?qū)崿F(xiàn)以福利為導(dǎo)向的聯(lián)邦現(xiàn)代化。這一新的關(guān)鍵概念允許在語言上具有國際性的結(jié)合能力，[72]并且被當(dāng)作尤其是對(duì)所描述的對(duì)象具有解釋功能的開放的框架概念來加以理解。通過放棄使用單詞前綴“Re-”，該概念避免了單方面地強(qiáng)調(diào)對(duì)早期狀態(tài)的恢復(fù)，從國家到地方的基于“公共性”的一系列調(diào)整在人員、層級(jí)以及特殊領(lǐng)域方面都呈現(xiàn)視域窄化。[73]相應(yīng)的“公共化”這一關(guān)鍵詞為長期以來疏忽的基礎(chǔ)討論提供了討論空間，并且為以福利為定位的提供公共產(chǎn)品及服務(wù)的行為方式與組織方式提供了概念分析框架。

就像在民營化問題中一樣，[74]公共化問題所涉及的也是程序。作為一個(gè)名詞化的動(dòng)詞，公共化代表一種程序上的過程，它要尋找的是一種關(guān)于自身公共化決定的合適的公共化選擇，并且通過多個(gè)階段在相關(guān)的工作領(lǐng)域內(nèi)轉(zhuǎn)變?yōu)楣不晒?a id="w75">[75]這不是簡(jiǎn)單的涉及“在一種國家與市場(chǎng)多極分工模式下”[76]對(duì)一般的政治秩序問題的解答思路。在傳統(tǒng)上人們幾乎不會(huì)注意到，在日常安排上也包含著許多公共化的措施，這些措施能夠?yàn)槁?lián)邦的現(xiàn)代化做出貢獻(xiàn)。第三方領(lǐng)域中的機(jī)構(gòu)能夠開辟出以福利為定位的活動(dòng)，這一類的互利協(xié)會(huì)、合作社以及其他非營利機(jī)構(gòu)，比如教會(huì)影響下的教團(tuán)法人，他們的作用也會(huì)突顯出來。

三 結(jié)論與意義

盡管公共化的現(xiàn)象長期以來在逐年擴(kuò)大，但理論上的準(zhǔn)備則剛剛開始。相關(guān)的首要問題具有原則上的意義。所以對(duì)于該現(xiàn)象的論題化在事實(shí)上或者主觀上逐漸背離了擔(dān)保國家以及“回歸典型的產(chǎn)出國家”[77]的概念，[78]這些要求對(duì)于國家理論的基本問題而言并不少見。相似的表現(xiàn)還在于對(duì)“經(jīng)濟(jì)憲法的修改”以及“國家法的經(jīng)濟(jì)學(xué)化”的擔(dān)心，這些通常僅僅只是對(duì)憲法的相對(duì)性的指導(dǎo)力量。[79]行政學(xué)上則指責(zé)沒有充分考慮“科學(xué)理論上以及方法論上獲取結(jié)構(gòu)性問題的知識(shí)，開放的、多極的以及……具有沖突性的目標(biāo)體系及其可適性”。[80]同時(shí)，迄今為止不僅缺乏理論定位上的觀點(diǎn)在基本問題上的回應(yīng)，而且首先也要對(duì)法律事實(shí)上以及法教義學(xué)上的結(jié)論進(jìn)行分析。

（一）法律事實(shí)上的結(jié)論

基于經(jīng)驗(yàn)上的結(jié)論，關(guān)于公共化問題的總體復(fù)雜性至今未被討論。換言之，對(duì)于個(gè)別部分而言，對(duì)再市鎮(zhèn)化的前景要有法律事實(shí)上的關(guān)注。當(dāng)然這里也缺乏體系化的、區(qū)域性的以及廣泛的關(guān)于再市鎮(zhèn)化實(shí)踐之可靠信息的調(diào)查。大量對(duì)于個(gè)案的研究，部分地引起了全聯(lián)邦范圍內(nèi)對(duì)再市鎮(zhèn)化過程的關(guān)注。此外來自聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)部門的數(shù)據(jù)材料，它包括設(shè)立市政公司的浪潮、潛在的再市鎮(zhèn)化中遺漏的特許協(xié)議、審計(jì)署的地位、實(shí)踐中的調(diào)查報(bào)告、[81]網(wǎng)絡(luò)調(diào)查以及法院判決等類似材料。[82]

一個(gè)特別著名的事例發(fā)生在波茨坦，[83]這個(gè)例子幾乎被拔高到經(jīng)典的地位：勃蘭登堡首府在1998年將其水務(wù)機(jī)構(gòu)以公私協(xié)力的方式加以民營化，并成立Eurawasser水務(wù)公司。合作的基礎(chǔ)是與全球性的大型康采恩公司的子公司所簽訂的“總共30頁的極為復(fù)雜的以及幾乎令人難以理解的合同”。[84]可以預(yù)見的是，合同中的售價(jià)（將近8500萬歐元）是Eurawasser水務(wù)公司很難賺取的，但該合作卻通過銀行的運(yùn)作而成功了；作為回報(bào)的對(duì)價(jià)，銀行在公司運(yùn)行過程的20年內(nèi)可以要求水務(wù)公司將水費(fèi)收入提高到2.05億歐元。但僅僅兩年，這一公私協(xié)力合作就失敗了。導(dǎo)致失敗的主要原因是持續(xù)不斷的水費(fèi)提價(jià)，以及裁員和地方政府對(duì)企業(yè)較小的影響力。這一切最終導(dǎo)致了2000年再市鎮(zhèn)化進(jìn)程的啟動(dòng)，在這一過程中支付私人合作方的損失補(bǔ)償約1.28億歐元。但在銀行操作的貸款模式下，水務(wù)公司仍有支付大筆貸款利息的義務(wù)。這就導(dǎo)致了再市鎮(zhèn)化之后水費(fèi)仍在不斷攀升，以至到達(dá)了聯(lián)邦范圍內(nèi)水費(fèi)的最高水平。

這類案例都屬于公共化過程中的頭條事件。對(duì)其他情況我們需要加以說明，以便有足夠的法律事實(shí)上的信息來進(jìn)行系統(tǒng)性的分析與評(píng)估。同時(shí)，對(duì)于這些事例理論上也并不缺乏進(jìn)一步概括的能力。[85]對(duì)公共化效果具有分量的陳述需要以大量的經(jīng)驗(yàn)積累為前提，但這些還遠(yuǎn)未到來。這種缺陷只要在意識(shí)到（對(duì)公共化問題的）有限的說服力的情形下，就不會(huì)被公共化實(shí)踐研究所針對(duì)的現(xiàn)有的法律事實(shí)上的結(jié)論所排除。

在有所保留的前提下，人們需要確定一系列的公共化動(dòng)機(jī)。[86]人們很少對(duì)早期民營化的失敗結(jié)果做出反應(yīng)（比如提價(jià)、給付質(zhì)量的下降），而是爭(zhēng)取清除這些失敗的發(fā)展。[87]進(jìn)一步的動(dòng)機(jī)則要在地方層面來提及。那就是為了提升地方政府對(duì)于這類公共給付的影響力之可能性，比如開放公民參與、動(dòng)員居民參與給付、保障合理價(jià)格下的較高給付質(zhì)量、創(chuàng)造并獲得勞動(dòng)機(jī)會(huì)、維持環(huán)境與社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)以及改善財(cái)政狀況。同時(shí)也是為了改變一種大的政治氛圍，即一味地認(rèn)為私人經(jīng)濟(jì)在效率和成本上優(yōu)于公共部門。

當(dāng)然這種目標(biāo)的成功轉(zhuǎn)化無論如何都是具有決定性意義的。所以需要注意的是反壟斷委員會(huì)在能源市場(chǎng)[88]競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì)之特別報(bào)告中所提及的“反對(duì)目前對(duì)部分占優(yōu)勢(shì)的再市鎮(zhèn)化之樂觀態(tài)度”。[89]委員會(huì)已經(jīng)清楚地表達(dá)了對(duì)于地方政府參與能源供給企業(yè)的態(tài)度，并且也指出地方的能源供給向來就不能通過市場(chǎng)機(jī)制找到有效的定價(jià)方式。當(dāng)然設(shè)定價(jià)格的空間也是有界限的，因?yàn)槿刖W(wǎng)費(fèi)用受到聯(lián)邦網(wǎng)管局的管控；此外以環(huán)境和資源為目標(biāo)的能源網(wǎng)絡(luò)的回購計(jì)劃并沒有實(shí)現(xiàn)。盡管如此，委員會(huì)還是堅(jiān)持認(rèn)為參與這類活動(dòng)與“地方政府投資能源企業(yè)從效率上來看不具有合法性”。關(guān)于這一點(diǎn)，具體到柏林市議會(huì)在2013年11月所倡議的“柏林能源圓桌會(huì)議”，將在會(huì)議上討論如何執(zhí)行關(guān)于對(duì)柏林能源企業(yè)再國有化的全民公決；人們并沒有意識(shí)到，這個(gè)“人民決議”最后可能是以失敗收?qǐng)觥?a id="w90">[90]對(duì)于民眾而言，公共化并不會(huì)導(dǎo)致低開支，對(duì)此可以看看波茨坦水務(wù)公司的情形。在再市鎮(zhèn)化之后，水價(jià)仍在上漲，這就意味著轉(zhuǎn)化為公共給付也并不能保證給付變得有效率。所以最后留下的暫時(shí)還是早先那個(gè)“冷酷的”結(jié)論。

（二）法教義學(xué)上的結(jié)論

與民營化不同，對(duì)公共化始終存在法律規(guī)制，其中大量的規(guī)范來自歐盟法，以及聯(lián)邦及各州的憲法與行政法，最近還有民法。[91]歐盟法上所強(qiáng)調(diào)的是補(bǔ)助法與采購法對(duì)國家法的具體化與補(bǔ)充作用，憲法上則是根據(jù)地方自治權(quán)與基本權(quán)，以及民主原則和社會(huì)國家原則，還有預(yù)算法上的經(jīng)濟(jì)儉省原則以及功能化的組織結(jié)構(gòu)；行政法上則是依據(jù)地方在經(jīng)濟(jì)、預(yù)算、稅收方面的行政規(guī)章，以及地方政府之間相互合作以及公共服務(wù)方面的法律，從擔(dān)保法、稅法、競(jìng)爭(zhēng)法到能源經(jīng)濟(jì)法上的特殊條款，以及一直以來的民法上有關(guān)合同及公司法方面的條款，甚至還有勞動(dòng)法上的條款。但在所有這些層面上都能找到那些支持或是阻礙公共化的法律條款。關(guān)鍵是在過去的立法中已經(jīng)提到過對(duì)公共化具有支持性的立法——比如將水務(wù)經(jīng)濟(jì)的適用領(lǐng)域排除在歐盟特許指令之外，在州憲法中的民營化“剎車條款”，以及在地方經(jīng)濟(jì)法中對(duì)備位條款的改變。[92]

進(jìn)一步的論述要通過司法判例來得悉。相關(guān)的司法判決是關(guān)于一個(gè)大型能源供給企業(yè)針對(duì)地方行政法人依據(jù)有效的特許協(xié)議來收回地方供氣網(wǎng)絡(luò)的所有權(quán)的請(qǐng)求，[93]地方監(jiān)管局所提出的異議有很多都是對(duì)以一定標(biāo)準(zhǔn)來維持特許協(xié)議上的條款有利的意見，[94]并且不久之前在能源經(jīng)濟(jì)法中也有來自采購法上的要求，[95]這一要求已經(jīng)在“聯(lián)邦最高法院使得電網(wǎng)的再市鎮(zhèn)化變得困難”[96]的標(biāo)題下，在全德國范圍內(nèi)引起了人們的關(guān)注。在歐盟的審判實(shí)踐中，2013年10月由歐盟法院做出的判決被歸為是“有利于公共化”的，在此法院針對(duì)在國有的供電及供氣企業(yè)中排除私人投資者股份的情況進(jìn)行保留。根據(jù)法院的觀點(diǎn)，這種對(duì)民營化的禁止并沒有違反歐盟法，只要它不違背四大基本自由；實(shí)踐中的結(jié)果是有可能承認(rèn)成員國對(duì)民營化的禁止。[97]

針對(duì)公共化的特殊法律條款存在于廣闊的范圍內(nèi)，但在法教義學(xué)上卻幾乎沒有準(zhǔn)備。雖然也存在一些類型學(xué)上的思考[98]——就像在民營化中一樣，這些事例在組織法上、公共任務(wù)上以及財(cái)產(chǎn)關(guān)系上的表現(xiàn)形式都不一樣。可是對(duì)這些法律實(shí)踐中的類型只能進(jìn)一步地加以限制，因?yàn)橄嚓P(guān)的給付是由不同的公法組織形式甚至通常是由混合型的合作組織形式來提供的。具有啟發(fā)意義的是發(fā)生在波茨坦的再市鎮(zhèn)化例子，在組織類型的分析上可以看到并沒有純粹的公法組織形式來履行給付。正如在以下組織結(jié)構(gòu)示意圖中[99]（見圖1）所表明的那樣，是一個(gè)以私法組織形式成立的波茨坦市政公司廣泛參與下的結(jié)構(gòu)，它作為唯一的私法組織形式，涵蓋其他兩家公私協(xié)力形式的公司。總之，這種多重關(guān)系指明了混合型的組織形式，對(duì)早期經(jīng)驗(yàn)的不受限制的思考所帶來的共識(shí)，在民營化中也能得出同樣好的結(jié)果。

圖1 波茨坦市政公司組織結(jié)構(gòu)

波茨坦的經(jīng)驗(yàn)從其組織結(jié)構(gòu)圖可以看出，公共化與民營化在行政實(shí)踐中并非是彼此不相干的，而是在地方的現(xiàn)代化戰(zhàn)略中有著互為補(bǔ)充的關(guān)系。[100]這就要求根據(jù)兩種現(xiàn)代化方式之間的關(guān)聯(lián)，即在組織形式與行為方式相關(guān)領(lǐng)域的法教義學(xué)上——已經(jīng)在其他部分加以詳細(xì)陳述[101]——給予證明。這就涉及對(duì)總體上的“組織形式種類”進(jìn)行分析和調(diào)整，對(duì)于以公共福利為定位的給付是適用的，并且需要對(duì)行政合作在合同上加以設(shè)計(jì)，比如公私協(xié)力（PPPs/?PP）與公公協(xié)力（PuPuPs/??P），這些都要根據(jù)實(shí)際情況來定。

（三）組織形式與行為方式上的調(diào)整

本文并不想就所有組織形式和行為方式加以廣泛的研究，比如從股份公司法到復(fù)雜的合作協(xié)議。而只是想表明在行政組織法的討論中幾乎被完全忽略的組織形式——合作社。[102]這一忽視應(yīng)該加以彌補(bǔ)，合作社的給付活動(dòng)通常位于傳統(tǒng)領(lǐng)域，但它在早期的時(shí)候在社會(huì)中也出現(xiàn)過飽和，所以被作為一種過時(shí)的模式來看待。但是在秩序政治的思維方式下“非公即私”的簡(jiǎn)單選擇模式窄化了人們的思路，人們把目光轉(zhuǎn)向了第三領(lǐng)域以及其他的可能性上。然而以合作社來改變這種扭曲的任務(wù)承擔(dān)模式并不是因?yàn)樽罱》辍昂献魃鐕H年”[103]，而是要感謝立法者近年來在地方層面上的推動(dòng)[104]所造成的（合作社形式）巨大繁榮。

許多地方政府只是把合作社看作備選的合作形式，也就是僅僅看作一種選擇，以便在目前困難的財(cái)政條件下，以及人口的增長與遷徙所帶來的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的壓力下獲得支持，并使民眾在傳統(tǒng)的生存照顧領(lǐng)域獲得盡可能多的給付。在這樣的背景下，合作社成為一種現(xiàn)代化戰(zhàn)略，在功能上它甚至能完全承擔(dān)起地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的職責(zé)。[105]因此，當(dāng)我們回顧地方政府在做出選擇合作社形式（來履行公共任務(wù)）的決策時(shí)，就已經(jīng)意味著它開辟并綁定了一種現(xiàn)有的潛在趨勢(shì)、對(duì)公民的承諾以及廣泛參與的可能性。[106]這一潛在性的開拓是對(duì)地方管理的重新思考，這本身就已經(jīng)帶來了許多創(chuàng)新。

合作社不僅在能源領(lǐng)域，甚至還在許多其他領(lǐng)域發(fā)展出了成功的模式。[107]此外，大量的投資領(lǐng)域重新發(fā)展起來。[108]以下羅列出除了能源合作社之外的一些事例：

——供水合作社

——污水處理合作社

——幼兒園及學(xué)校合作社

——城市市場(chǎng)合作社

——合作社形式的數(shù)據(jù)運(yùn)轉(zhuǎn)中心

——健康及護(hù)理機(jī)構(gòu)合作社

——合作社醫(yī)院

——合作社養(yǎng)老院

——多代同堂住宅合作社

——交通合作社

——鄉(xiāng)村店鋪合作社

——合作社文化及假日機(jī)構(gòu)

——合作社電影院

——市民游泳池合作社

——住房合作社

——跨地區(qū)的采購合作社

所以合作社應(yīng)該更多地“被看作是在公共討論中更適合履行公共任務(wù)的模式，并且在未來鄉(xiāng)村、城市以及地區(qū)的改造中被引入”。[109]在行政法學(xué)上可以推導(dǎo)出這并不是一種強(qiáng)制性的要求，地方政府有選擇性地支持合作社理念，并與不同層級(jí)的合作社展開合作，[110]從而形成了以社會(huì)福利為定位的各種“公民協(xié)力”（PCP）[111]模式的變體形式，它實(shí)質(zhì)上已經(jīng)包含了迄今為止的各種組織形式與行為方式，并且“未來模式的合作社”[112]完全是已經(jīng)準(zhǔn)備好的組織選擇形式或選擇手段。

四 前景

合作社給付的例子證明，這種可選擇的決定受到政治上的宏觀原則的影響，比如“國家優(yōu)先私人”或者“私人優(yōu)先國家”，在多元化的世界觀下想要獲取行政事實(shí)，這是十分復(fù)雜的。出現(xiàn)在這里的問題在其他地方也會(huì)出現(xiàn)。正如一種理智的分析所指出的，不加選擇地公布相互矛盾的情況，不僅是市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象，也是國家與政治失靈的現(xiàn)象。[113]這同樣還有著來 自制度經(jīng)濟(jì)學(xué)上的啟發(fā)，以及對(duì)其理論基礎(chǔ)的討論，公共化與民營化被當(dāng)作聯(lián)邦現(xiàn)代化的互補(bǔ)性戰(zhàn)略來加以把握，并且——長久以來已經(jīng)過期的——第三領(lǐng)域也以其大量的非政府組織而獲得實(shí)質(zhì)性的強(qiáng)化。通過組織選擇與行為方式選擇來進(jìn)行具體的模式建構(gòu)為人們開拓了廣闊前景：要求無成見的全面分析，即針對(duì)個(gè)案開辟出在特殊的任務(wù)與形式下的解決方式，[114]并且使得最優(yōu)給付成為可能。

（責(zé)任編輯：毛琦）

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[1] 收稿日期：2018年11月27日。

[2] Hartmut Bauer，法學(xué)博士，德國波茨坦大學(xué)公法教席教授。

[3] 李劍，德國慕尼黑大學(xué)法學(xué)博士生。

[4] Huber，in：Bauer u.a.（Hrsg.），?ffentliches Wirtschaftsrecht im Zeitalter der Globalisierung，2012，S.35（37），mit erg?nzenden Hinweisen auf weitere Privatisierungsgegenst?nde wie “B?rsen und Sparkassen，die Bundesdruckerei u.v.a.m.”

[5] 雖然，民營化的目標(biāo)早已在20世紀(jì)80年代就已經(jīng)確立，但真正的“發(fā)力”卻是在90年代；Schoch，in：Stürner（Hrsg.），Die Bedeutung der Rechtsdogmatik für die Rechtsentwicklung，2010，S.91.Einer der letzten，freilich bereits etwas versp?teren H?hepunkte in der rechtswissenschaftlichen Diskussion war der Erfurter Juristentag 2008；另見于Burgi，Privatisierung ?ffentlicher Aufga-ben-Gestaltungsm?glichkeiten，Grenzen，Regelungsbedarf，Gutachten D für den 67.Deutschen Juristentag，2008。

[6] 參見對(duì)再市鎮(zhèn)化背景的討論Bud?us/Hilgers D?V 2013.701（701）。

[7] Huber，in：Bauer u.a.（Hrsg.），?ffentliches Wirtschaftsrecht im Zeitalter der Globalisierung，2012，S.52 und passim；相似觀點(diǎn)見于Stober NJW 2008，2301（2301：“Bedürfnis nach einer Renaissance klassischer Staatlichkeit”）。

[8] Brüning VerwArch 100（2009），453（453）.

[9] Wollmann，F(xiàn)rom public to private and return？Discourse swings forth and back，Congrès de l’AFSP-Strasbourg 2011，Section Thématique nr.25 du Groupe de Travail “Seience politique compare des administrations”（SPCA），Les administrations publiques en réforme（s）：une comparation Allemagne-France，2011.

[10] Brosius-Gersdorf，Rekommunalisierung-die Renaissance der kommunalen Wirts-chaftst?tigkeit，unver?ffentlicher Habilitationsvortrag（2010），I.

[11] 參見以下新增文獻(xiàn)Brüning VerwArch 100（2009），453 ff.；Libbe/Hanke/Verbücheln，Rekommunalisierung-Eine Bestandsaufnahme，2011；Libbe/Ha-nke der gemeindehaushalt 2011，108（108）；R?ber Verwaltung &Management 2009，227 ff.；Scholle，in：Festschrift für Rüdiger Robert，2010，S.95 ff.；Bauer/Büchner/Hajasch（Hrsg.），Rekommunalisierung ?ffentlicher Daseinsvorsorge，2012；Bauer D?V 2012，329 ff.；Burgi NdsVBI.2012，225 ff.；Guckelberger VerwArch 104（2013），161 ff.；Leisner-Eggensperger NVwZ 2013，1110（1110 ff.）；Budaus/Hilgers D?V 2013，701 ff.；Wollmann，in：Kronauer/Siebel（Hrsg.），Polarisierte St?dte.Soziale Ungleichheit als Herausforderung für die Stadtpolitik，2013，S.242 ff.；Reichard，in：Schr?ter/Maravic/R?ber（Hrsg.），Zukunftsf?hige Verwaltung？Herausforderungen und L?sungsstrategien in Deutschland，?sterreich und der Schweiz，2012，S.187（213 f.）；Schr?ter/Reichard，in：dies.（Hrsg.），Zur Organisation ?ffentli-cher Aufgaben，2013，S.11（28 f.）；T.I.Schmidt D?V 2014，357 ff.；de-rs.，Kommunalrecht，2.Aufl.2014，Rn.265，739。

[12] Z.B.Libber/Hanke der gemeindehaushalt 2011，108（108）；R?ber Verwaltung & Management 2009，227（227）.

[13] Bud?us/Hilgers D?V 2013，701（702）.

[14] 參見Schlacke/Kr?ger DVBI 2013，401 ff。

[15] Collin JZ 2011，274 ff.

[16] Bud?us/Hilgers D?V 2013.701（701）；?hnlich Sodan LKV 2013，433（433：“Wieder-verstaatlichung der Berliner Energieversorgung”）.

[17] Candeias/Rilling/Weise，Kries der Privatisierung-Rückkehr des ?ffentlichen，2009.

[18] Candeias/Rilling/Weise，Kries der Privatisierung-Rückkehr des ?ffentlichen，WSI Mitteilungen 2008，563 ff.

[19] 另可見于第5頁注⑥。Zwingend ist dies freilich nicht，Denn “（Re-）Kommunalisierung” kann begrifflich auch auf das Verh?ltnis Staat-Kommune bezogen werden.Sie meint dann die（Rück-）Verlagerung von staatlichen Aufgaben und Rechten（Bund，Land）auf die Kommunen；參見Burgi NdsVBI.2012，225（225）；Gackelberger VerwArch 104（2013），161（162 f.），Zur Verwendung des Kommunalisierungsbegriffs in diesem，hier nicht interessierenden Kontext siehe etwa Burgi Die Verwaltung 42（2009），155（156 f.）；Kremer VerwArch 102（2011），242（245 ff.）。

[20] 相對(duì)的觀點(diǎn)可參見Leisner-Eggensperger NVwZ 2013，1110（1112）。

[21] Guckelberger VerwArch 104（2013），161（163）.

[22] Knappe überblicke über Definitionsans?tze bei Burgi NdsVBI.2012.225（225）；Guckelberger VerwArch 104（2013），161（163 f.）；Bud?us/Hilgers D?V 2013，701（702 f.）.

[23] Bud?us/Hilgers D?V 2013，701（702）.

[24] T.I.Schmidt D?V 2014，357（359）。

[25] 另可參見Bud?us/Hilgers D?V 2013，701（703）。

[26] 另可詳見Bauer D?V 2012，329（334 m.w.N.）.Dem steht nicht entgegen，dass auch “Privatisierung” bis heute ein Sammelbegriff für sehr heterogene Sachverhalte（可參見K?mmerer，Privatisierung，2001，S.16 ff.；Kirchhof A?R 132〔2007〕，215 ff.）geblieben ist。

[27] 還可參見Bud?us/Hilgers D?V 2013，701（702 f.）。

[28] 參見D?V 2013，701（703）。

[29] Duden，F(xiàn)remdw?rterbuch，3.Aufl.1974，S.616.

[30] Dudenonline，http：//www.duden.de/suchen/dudenonline/re（29.6.2014）.

[31] G?ngige Definitionen knüpfen deshalb mit unterschiedlichen Akzentuierungen verbreitet an konventionellen Privatisierungsformen（Verm?gens-，Organisations-und Aufgaben-privatisierung）an.另可參見Wikipedia上的定義，Artikel “Rekommunalisierung”，http：//de.wikipedia.org/wiki/Rekommunalisierung（29.6.2014）：“Prozesse”［…］，in denen eine Privatisierung zuvor ?ffentlich-rechtlicher Aufgaben und Verm?gen wieder rückg?ngig gemacht wird und diese erneut in kommunale Tr?gerschaft übergehen”，und die Erg?nzung um Aspekte der Organisationsformenwahl bei Guckelberger VerwArch 104（2013），161（163：“Vorg?nge，bei denen eine privatisierte T?tigkeit durch die Kommune selbst oder ein von ihr ganz oder überwiegend beherrschtes Unternehmen übernommen werden soll”）。

[32] Brüning VerwArch 100（2009），453（454）.

[33] 所以可參見Brüning VerwArch 100（2009），453（454）mit konkreten Beispielen aus Konstellationen ablaufender Konzessionsvertr?ge；instruktiv auch Leisner-Eggensperger NVwZ 2013，1110（1112）。

[34] 該概念確實(shí)有多重意義，因?yàn)樗舶藦膰业降胤降摹八凶兓保℉erabzonungen）；參見K?mmerer（見第8頁注⑤），S.60，以及第7頁注①。

[35] Leisner-Eggensperger NVwZ 2013，1110（1112）.

[36] Brüning VerwArch 100（2009），453（454）.

[37] 另可參見以下最新論述T.I.Schmidt D?V 2014，357（357）；此外還有R?ber Verwaltung & Management 2009，227 ff.；Brüning VerwArch 100（2009），453（454）；Libbel/Hanke der gemeindehaushalt 2011，108（109）；Burgi NdsVBI.2012，225（226）；Bauer D?V 2012，329（334）；Bud?us/Hilgers D?V 2013，701（703 f.）；aus der Sicht der vergleichenden Verwaltungswissenschaft；Schwab/Richter/Kublmann/Wollmann D?V 2014，839 ff。

[38] 詳細(xì)還可參看Bauer D?V 2012，329（331 m.w.N.）；Water Remunicipali-sation Tracker，Berlin，http：//www.remanicipalisation.org/#case_Berlin（12.8.14）。

[39] http：//www.morgenpost.de/berlin-aktuell/artiele121668882/Abgeordnetenhaus-stimmt-Rueckkauf-der-Wasserbetrieb-zu.html（30.6.2014）.

[40] Schlacke/Kr?ger DVBI 2013，401（401）.

[41] 另可詳見Schlacke/Kr?ger DVBI 2013，401（401，402 f.）。

[42] 參見北威州的特色事例“Grenz zur Revitalisierung des Gemeindewirtschafts-rechts” von 2010 und das brandenburgische “Gesetz zur St?rkung der kommunalen Daseinsvorsorge” von 2012；對(duì)于新的趨勢(shì)通常可參見Guckelberger VerwArch 104（2013），161（170 ff.）；Burgi NdsVBI.2012，225（229）；Bauer D?V 2012，329（335 f.）；knapp T.I.Schmidt D?V 2014，357（361）。

[43] 另見Boehme-Neβler LKV 2013，481 ff.mit ergr?nzenden Hinweisen auf entsprechende überlegungen auβerhalb Bremens。

[44] Art.1 des Gesetzes zur ?nderung der Landesverfassung der Freien Hansestadt Bremen vom 3.9.2013，BremGBI S.480.

[45] Art.42 Abs.4，70 Abs.2 BremVerf.

[46] 對(duì)國有企業(yè)的回顧可參見Bud?us/Hilgers D?V 2013，701（701：Re-Verstaatlichung “nicht ernsthaft gefordert”）。

[47] Zum（vorl?ufigen）Scheitern der ursprünglich geplanten materiellen（Teil-）Privatisierung der Deutsche Bahn AG Stamm，Eisenbahnverfassung und Bahnprivatisierung，2012.S.234.

[48] 另可參見Bauer D?V 2010，20 ff.；Peters D?V 2012，64 ff。

[49] 接下來可另參Hegmann/Steinmann，Truppe dreht Privatisierung zurückk，F(xiàn)inancial Times Deutschland vom 15.8.2012，S.1。

[50] Die Gründe hierfür sind indes komplexer und beschr?nken sich nicht ausschlieβlich auf negative Erfahrungen mit Privatisierungsmaβnahmen.Als wichtigstes Beispiel sei hier das mit der Instandhaltung der Fahrzeugflotte des Heeres befasste Gemeinschaftsunternehmen von Bund und drei deutschen Rüstungsfirmen（HIL）erw?hnt.Obschon diese Kooperation funktionierte，trat der Bund auch hier den Rückzug an.Hintergrund hierfür war eine EU-Richtlinie，wonach Rüstungsauftr?ge künftig europaweit auszusehreiben sind.Folge davon w?re，dass bei den Ausschreibungen ausl?ndische Unternehmen st?rker zum Zug kommen k?nnten.Daran hat die Bundeswehr in sensiblen Sicherheitsbereichen aber kein Interesse.詳細(xì)的區(qū)分可參見Hegmann/Steinmann，Truppe dreht Privatisierung zurückk，F(xiàn)inancial Times Deutschland vom 15.8.2012，S.1。

[51] 接下來可另參見Eggers，Es geht um unser Geld；Die teure Verkabelung der Bundeswehr，F(xiàn)rankfurter Allgemeine Zeitung（online）vom 11.8.2014，http：//www.faz.net/aktuell/wirtschaft/gebt-der-staat-mit-unserem-geld-gut-um-berr-eg-gers/es-geht-um-unser-geld-die-teure-verkabelung-der-bundeswehr-13103856.html（10.9.2014）。

[52] Doch ist dies nur eine Option-alternativ kommt auch eine neuerliche private Beteiligung an dem Projekt in Betracht（Eggers，見第13頁注④），Hier zeigt sich exemplarisch，dass sich Privatisierung und Publizisierung bei der Suche nach dem “wirtschaftlichsten Modell” als komplement?re Strategien wechselseitig er-gr?nzen。Dementsprechend sind trotz negativer Erfahrungen auf der Bundesebene Privatisierungsüberlegungen nicht generell ad acta gelegt.So sucht etwa Bundesw-irtschaftsminister Gabriel in der aktuellen Diskussion über die Renovierung der Verkehrsnetz “die N?he zu Finanzbranche.Ein neuer Beirat aus prominenten Vertretern aus Versicherungsunternehmen，Wissenschaft und Verb?nden soll ihm dabei helfen，privates Kapital für die Finanzierung n?tiger Bauprojekte aufzutr-eiben”（Kr?ger，Renovierung der Verkehrsnetze：Warum Deutschlands Straβ-en so holprig sind，Der Spiegel［online］，vom 29.8.2014.http：//www.spie-gel.de/wirtschaft/soziales/strassenbau-undverkehrsnetz-gabriel-hofft-auf-das-ge-ld-privater-investoren-a-988661.html［10.9.2014］）.

[53] Schubert/K?hn，F(xiàn)rankreich wird Groβaktion?r von Alstrom，F(xiàn)rankfurter Allgemeine Zeitung vom 21.6.2014.S.21，unter Hinweis auf eine Stellungnahme des franz?sischen Wirtschaftsministers.

[54] 接下來可另參見http：//www.right2water.eu/de（30.6.2014）。

[55] 參見Erw?gungsgrund 14a und Art.9a des Richtlinienvorschlags vom 12.7.2013，S.21，60，abrufbar unter http：//www.bmwi.de/BMWi/Redaktion/PDF/P-R/richtlinie-konzessions-engl.property=pdf，bereich=bmwi2012，sprache=de，rwb=true.pdf（30.6.2014）。

[56] Europ?ische Kommission，Mitteilung über die Europ?ische Bürgerinitiative “Wa-sser und sanit?re Grundversorgung sind ein Menschenrecht！Wasser ist ein ?ffe-ntliches Gut.keine Handelsware” vom 19.3.2014，COM（2014）177 final，S.14 f.

[57] Europ?ische Bürgerinitiative “Wasser ist ein Menschenrecht”，Pressemitteilung “Antwort der Kommission auf die erste Europ?ische Bürgerinitiative ist wenig ambitioniert” vom 19.3.2014；abrufbar unter http：//www.right2water.eu/de/node/477（30.6.2014）.

[58] 也可參見Leisner-Eggensperger NVwZ 2013，1110（1115 f.；“Gesamtstaatliche Verfassungs-dimensionen：Rekommunalisierung als Staatsgrundsatzproblem”，“Verfassungsprobleme von staatsgrunds?tzlicher Dimension”）。

[59] Instruktive Analyse bei Jacobi，Grundlehren des Arbeitsrechts，1927，S.388 ff；weit.Nachw.bei D.Schmidt，Die Unterscheidung von privatem und ?ffentli-chem Recht，1982，S.15 ff.

[60] Radbruch，Rechtsphilosophie，3.Aufl.1932，S.125.

[61] Radbruch，Rechtsphilosophie，3.Aufl.1932，S.124 ff.

[62] Gsell AcP 214（2014），99（130 f.）.

[63] Z.B.Manssen，Privatisierungsgestaltung durch Hoheitsakt，1994，S.100 ff.；de Wall，Die Anwendbarkeit privatrechtlicher Vorschriften im Verwaltungsrecht，1999，S.31 ff.；Leisner，“Privatisierung” des ?ffentlichen Rechts，2007，S.34 ff.；Hoffmann-Riem，in：ders./Schmidt-Aβmann/Voβkuhle（Hrsg.），Grundlagen des Verwaltungsrechts，Bd.II，2.Aufl.2012，§ 33 Rn 69 f.

[64] Z.B.Manssen，Privatisierungsgestaltung durch Hoheitsakt，1994，S.100 ff.（E-rg?nzung，Verdr?ngung und Ersetzung privatrechtlicher Normenkomplexe durch ?ffentlich-rechtliche Regelungen）；de Wall，Die Anwendbarkeit privatrechtlicher Vorschriften im Verwaltungsrecht，1999，S.31 ff.

[65] Ehler，Verwaltung in Privatrechtsform，1984，S.368 ff.（“Publifizierung der privatrechts-f?rmigen Verwaltung”）.

[66] Ruthig/Storr，?ffentliches Wirtschaftsrecht，3.Aufl.2011，S.4，252（zum europ?ischen Wirtschaftsrecht）；Ruthig NZBau 2005，487（502 f.zum Vergaberecht）.

[67] L?wer NVwZ 1986，793（799：Publifizierung der staatlichen Leistungsverwaltung）.

[68] Trute，in：Hoffmann-Riem/Schmidt-Aβmann（Hrsg.），?ffentliches Recht und Privatrecht als wechselseitige Auffangordnungen，1996，S.167（223）；Rixen，Sozialrecht als ?ffentliches Wirtschaftsrecht，2005，S.211 ff.

[69] So bei K?mmerer（見第8頁注⑤），S.58 f.，但該觀點(diǎn)并未進(jìn)一步展開。

[70] Reichard D?V 1988，363（367），der dafür u.a.Genossenschaften als Beispi-ele anführt；allgemein zu den Besonderheiten und den Schwierigkeiten einer Erfassung des Dritten Sektors sowie zu multisektoralen Modellen der Erbringung ?ffentlicher Dienstleistungen Schuppert，Verwaltungswissenschaft，2000，S.343 ff.，354 ff.，365 ff.

[71] Dieser Terminus ist im unmittelbaren Vergleich mit der sprachlich verwandten “Publifizierung” trotz der insgesamt eher unspezifischen Verwendung teilweise bereits anders “besetzt”（參見第17頁注②）。Zum anderen k?nnte das in “Publifizierung” enthaltene “facere” zu（unzutreffenden）Assoziationen mit einem（zentralen）Steuernden Akteur und weitergehend zu einem verfehlten exklusiv instrumentellen Verst?ndnis verleiten.Um Steuerungsaspekte geht es bei den hier interessierenden Analysen nicht vorrangig，im Gründe überhaupt nicht.

[72] 法語文獻(xiàn)中的引用參見D.Schmidt，Die Unterscheidung von privatem und ?ffentlichem Recht，1982，S.15，317（“publicisation”），und zur englischsprachigen Debatte Bauer，The city of Potsdam：Between Privatisation and Remunicipalisation-Local Experiences and General Aspects，i.E。

[73] 與此同時(shí)，第7頁注①中提到的概念重復(fù)地涉及國家（聯(lián)邦政府、聯(lián)邦州）和市政當(dāng)局之間關(guān)系的一體化。

[74] 另見Bauer VVDStRL 54（1995），243（254）。

[75] 參見Publizisierungsfolgenregime und Publizisierungsfolgenrecht mit kommunaler Ausrichtung auch Burgi NdsVBI.2012，225（231：“Rekommunalisierungsfolgenrecht”）。

[76] 批評(píng)意見“Verharren im bipolaren ordnungspolitischen Probleml?sungsdenken” Bud?us/Hilgers D?V 2013，701（703）。

[77] Bud?us/Hilgers D?V 2013.701（703）.

[78] Z.B.T.I.Schmidt D?V 2014，357（365）；anders offenbar R?ber Verwaltung & Management 2009，227（233 f.），der Privatisierung und Rekommunalisierung in ein Modell der Gew?hrleistungskommune einstellt.

[79] 另見Leisner-Eggensperger NVwZ 2013，1110（1112 f.）。

[80] Eingehende und weiterführende Analyse dieser Defizite bei Bud?us/Hilgers D?V 2013.701 ff.

[81] 見第5頁注⑥，Z.B.Becker，in：Bauer/Büchner/Hajasch，S.49 ff.；Sch?-fer，in：Bauer/Büchner/Hajasch，S.73 ff.；Kunze，in：Bauer/Büchner/Ha-jasch S.99 ff。

[82] 參見R?ber Verwaltung & Management 2009，227 ff.；Brüning VerwArch 100（2009），453（454 f.）；Libbe/Hanke der gemeindehaushalt 2011，108（109）；Burgi NdsVBI.2012，225（225 f.）；Bauer D?V 2012，329（330 ff.）；Guckelberger VerwArch 104（2013），161（161 f.）；Bud?us/Hilgers D?V 2013.701（703 f.）；T.I.Schmidt D?V 2014，357（357）；sowie die Beitr?ge von Becker，Brüning，Sch?fer，R?ber und Kunze，in：Bauer/Büch-ner/Hajasch（見第5頁注⑥）S.49 ff.，59 ff.，73 ff.，81 ff.，99 ff。

[83] 另可詳見Paffbausen，in：Bauer/Büchner/Brosius-Gersdorf（Hrsg.），Verwaltungskooperation，2008，S.95（insb.97 ff.，101 ff.）；Hachfeld，in：Candeias u.a.（見第6頁注⑥），S.87（90 ff.）；Bauer D?V 2012，329（330 f.）；Bud?us/Hilgers D?V 2013.701（703）；Water Remunieipalisation Tracker，Potsdam，http：//www.remunicipalisation.org/#case_Potsdam（12.8.14）。

[84] Paffhausen，in：Bauer/Büchner/Brosius-Gersdorf（見第5頁注⑥），S.99。

[85] Zumal vor nicht allzu langer Zeit bisweilen noch darauf hingewiesen wurde，dass “der Rekommunalisierungs-rhetorik nicht unbedingt Taten gefolgt” seien und zu dem Thema in der Verwaltungspraxis mehr “talk” als “action” zu verzeichnen sei；so R?ber，in：Bauer/Büchner/Hajasch（見第5頁注⑥）S.81（86 ff.）。

[86] 接下來可參見Libbe/Hanke der gemeindehaushalt 2011，108（109）；R?ber Verwaltung & Management 2009，227（230 ff.）；Burgi NdsVBI.2012，225（226）；Guckelberger VerwArch 104（2013），161（161 f.，163 ff.）；Leisner-Eggensperger NVwZ 2013，1110（1110 ff.）；T.I.Schmidt D?V 2014，357（358）；Bauer D?V 2012，329（334 f.）。

[87] Exemplarische Belege sind die Publizisierungen der Wasserbetriebe in Berlin und Potsdam（另見第11頁注①和第20頁注④）。

[88] Monopolkommission，Sondergutachten 59，Energie 2011：Wettbewerb mit Licht und Schatten，2011：http：//www.monopolkommission.de/images/PDF/SG/s59_volltext.pdf（13.8.2014）.

[89] 另見接下來的特別報(bào)告（見第22頁注③），insb，S.14 f.，47 ff.（Zitate：S.15，49）。

[90] Zum endgültigen Ergebnis des Volksentscheids über die Verstaatlichung der Be-rliner Energieversorgung und zur Reaktion des Berliner Senats，參見http：//www.berliner-zeitung.de/energietisch/volksentscheid-zum-energietisch-volksentscheid-in-berlin-gescheitert，24736472，24890772.html（13.8.2014）。

[91] Die Aufbereitung der rechtlichen Direktiven und Rahmenbedingungen ist seit l?ngerem angelaufen，konzentriert sich derzeit aber noch auf das Segment der Rekommunalisierung；對(duì)于不同的難點(diǎn)可參見Brüning VerwArch 100（2009），453（455 ff.）；Libbe/Hanke der gemeindehaushalt 2011，108（109 ff.）；Burgi NdsVBI.2012，225（227 ff.）；Guckelberger VerwArch 104（2013），161（168 ff.），Leisner-Eggensperger NVwZ 2013，1110（1112 ff.）；T.I.Schmidt D?V 2014，357（359 ff.）。

[92] 參見第12頁注①，51 ff。

[93] OLG Schleswig，Urteil v.10.1.2006-6 U Kart 581/05=NVwZ-RR 2006，811 ff.

[94] OVG Lüneburg，Beschluss v.11.9.2013-10 ME 88/12.

[95] BGH，Urteil v.17.12.2013-KZR 65/12；Urteil v.17.12.2013-KZR 66/12；另見 Wollenberg KommJur 2014，161 ff。

[96] Handelsblatt vom 18.12.2013，http：//www.handelsblatt.com/technologie/das-technologie-update/energie/ausschreibung-ist-pflicht-bgh-erschwert-rekommunalisierung-von-stromnetzen/9235156.html（18.8.2014）.

[97] 參見EuGH，Urteil v.22.10.2013-C-105/12，另見Klement EuZW 2014，57 ff。

[98] 關(guān)于再市鎮(zhèn)化需要特別參見Libbe/Hanke der gemeindehaushalt 2011，108（109）；Burgi NdsVBI.2012，225（227 f.）；Bud?us/Hilgers D?V 2013.701（702）；T.I.Schmidt D?V 2014，357（358 f.）。

[99] 組織結(jié)構(gòu)圖的依據(jù)參看Paffbausen，in：Bauer/Büchner/Brosius-Gersdorf（見第20頁注④），S.96。

[100] 通常另見Guckelberger VerwArch 104（2013），161（187）。

[101] Bauer D?V 2012，329（336 ff.）.

[102] So ist die Genossenschaft in der g?ngigen Lehrbuchliteratur in den jeweiligen Abschnitten zur Verwaltungsorganisation jenseits der hier nicht interessierenden Rechtsform der ?ffentlichen（Zwangs-）Genossenschaft-soweit ersichtlich-nur bei Wolff/Bachof/Stober/Kluth，Verwaltungsrecht 11.7.Aufl.2010，§ 92 Rn.25 ff.（Rn.29：Wohnungsbaugenossenschaften），als m?gliche Organisationsform zur Erfüllung ?ffentlicher Aufgaben erw?hnt.其他事例可詳細(xì)參見Bauer/Ma-rkmann，in：Bauer/Büchner/Markmann（Hrsg.），Kommunen，Bürger und Wirtschaft im solidarischen Miteinander von Genossenschaften，2014，S.11（12 f.）。

[103] 另見，眾所周知UNO已在2012年宣布了振興合作社的相關(guān)計(jì)劃（Resolution 64/136 v.18.12.2009，http：//www.un.org/depts/german/gv.64/band1/ar 64/136.pdf［23.8.2014］）。

[104] An dieser Stelle sei nur die Genossenschaftsnovelle von 2006 erw?hnt，die nach Altbanns ZfBR-Beilage 2012，36（42）dazu beigetragen hat，die Genossenschaft moderner，flexibler，zukunftsorientierter und bürgern?her zu gestalten.

[105] 也可參見Klemisch/Vogt，Genossenschaften und ihre Potentiale für eine sozial gerechte und nachhaltige Wirtschaftsweise，2012，S.37，wonach schon historisch betrachtet Genossenschaften neben den Kommunen geradezu “klassische” Infrastrurkturleistungstr?ger sind。

[106] Zu Einsatzbereite und Ordnungsidee genossenschaftlicher Leistungserbringung dazu allgemein Genossenschaftsverband Bayern e.V.，F(xiàn)ür alle，die gemeinsam gestalten wollen-Genossenschaften：Die Zukunft der Kommune liegt in den H?-nden der Bürger，2014，im Internet abrufbar unter http：//www.genossenschaft.de/sites/default/files/GVB-Broschuere-Soziales.pdf（19.8.2014）；Klemisch/Maron ZfgG 60（2010），3 ff.Auch in anderen europ?ischen L?ndern kommen genossenschaftliche Organisationsmodelle im Bereich kommunaler Leistungserbringung zunehmend zum Einsatz，in Groβbritannien etwa in der Kinderbetreuun，im Bibliotheks-und Wohnungswesen und in den Bereichen Pflege，Gesundheit und Soziales，參見Goverment response to the Communities and Local Government Select Committee’s Report：Mutual and co-operative approaches to delivering local services，2013，S.4：“public-service mutuals have already sp-un out of a wide range of local government services，including adult social care，libraries，children’s services，housing，integrated health and social care”（http：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/79079/Mutuals.pdf［19.8.2014］）。

[107] Allein im Bereich der Erneuerbaren Energien gibt es heute bundesweit bereits mehr als 800 sog. “kostrom-Genossenschaften”，參見Bauchmüller，Der Wi-ndpark des Bürgers，Süddeutsche Zeitung vom 7.4.2014，S.20。

[108] 接下來另見Bauer/Markmann，in：Bauer/Büchner/Markmann（見第26頁注①），S.17 ff.m.w.N.；此外參見zur verwaltungswissenschaftlichen Rezeption Wollmann，Public and social services provision in European countries：Form public/municipal sector to market liberalisation-and then what？（draft），2014，S.24。

[109] Eisen，in：George/Bonow（Hrsg.），Regionales Zukunftsmanagement，Bd.IV，Kommunale Kooperation，2010，S.135 ff.（135）.也可參見Krajewski Grundstrukturen des Rechts ?ffentlicher Dienstleistungen，2011，S.336 m.w.N。

[110] Um der Kommune einen angemessenen Einfluss zu sichern（bei Er?ffnung des Anwendungsbereich wirtschaftlicher Bet?tigung），besteht entgegen dem prinzipiell geltenden “Ein-Mann-eine-Stimme-Prinzip”（§ 43 Abs.3 Satz 1 GenG）durch Bildung einer sog. “Mehrstufigen-Genossenschaft”，d.h.eienr Genossenschaft，die wiederum（mehrheitlich）aus Genossenschaften besteht，gem?β § 43 Abs.3 Satz 3 Nr.3 GenG die M?glichkeit，das Stimmrecht nach der H?he des Gesch?ftsguthabens oder einem anderen Maβstab anzustufen.Für den Energiebereich vgl.Genossenschaftsverband Bayern e.V.，Erfolgsmodell Genossenschaft：die Energiewende gemeinsam gestalten-ein Leitladen für Kommunen，2012，im Internet abrufbar unter http：//www.genossenschaften.de/sites/default/files/GVB%20 Energiewende%20mit%20Kommune.pdf（19.8.2014），wonach durch die Beteiligung einer Bürgergenossenschaft “mit ihren Gesch?ftsanteilen an einer（kommunalen）Betriebsgenossenschaft，in der ein Mitglied-wie die Gemeinde-dann mehr Stimmrecht erhalten kann”，sowohl der ad?quate Einfluss der Gemeinde als auch das Mitbestimmungsrecht der Bürger gewahrt werden kann（S.22.mit einem Beispiel aus der Praxis ab S.28）.

[111] Karner/R?βl/Weismeier-Sammer，in：Münkner/Ringle（Hrsg.），Neue Gen-ossenschaften und innovative Aktionsfelder：Grundlagen und Fallstudien，2010，S.85 ff.

[112] Eisen，Einleitung in：DStGB Dokumentation Nr.40，Genossenschaften-Miteinander von Bürgern，?rtlicher Wirtschaft und Kommunen，2004，S.2.

[113] V?llig zutreffend machen Bud?us/Hilgers D?V 2013.701（705）darauf aufme-rksam，dass Fehlentwicklungen bei Privatisierungsmaβnahmen nicht selten auf “ein hohes Maβ faktischen Politikversagens” zurückzuführen sind.Beispiele für Politik-bzw.Staatsversagen liefern insbesondere der viel zu unbefangene，uninformierte und unkritische Umgang der ?ffentlichen Hand mit komplexen und intransparenten Vertragswerken.Im übrigen：Die eingangs erw?hnten Privatisierungswellen sind nicht wie Naturgewalten von selbst “über uns hereingebrochen”，sondern Ergebnis konkreter Entscheidungen der（auch “staatlichen”）politischen Akteure.

[114] 類似意見參見Bud?us/Hilgers D?V 2013.701（707 f.）；也可參見R?ber Verwaltung & Management 2009，227（235 ff.）；und bereits Bauer D?V 2012，329（338）。