二 歐盟一體化機(jī)構(gòu)的性質(zhì)

（一）歐盟與歐洲共同體合二為一

1992年簽訂的《歐洲聯(lián)盟條約》生效后，歐洲聯(lián)盟成立。歐洲聯(lián)盟成立之初，歐洲共同體依然存在。《歐洲聯(lián)盟條約》第C款規(guī)定，歐盟由“一個(gè)單一的機(jī)構(gòu)框架”組成。這個(gè)機(jī)構(gòu)框架類(lèi)似于一個(gè)由三根柱子支撐的殿堂，所以被稱(chēng)為殿堂式結(jié)構(gòu)。殿堂的屋頂是歐洲理事會(huì)。構(gòu)成歐盟大廈的三根支柱中，中間的支柱是歐洲共同體，包括部長(zhǎng)理事會(huì)、歐盟委員會(huì)、歐洲議會(huì)、歐洲法院和歐洲共同體其他機(jī)構(gòu)。左邊的支柱是共同外交與安全政策（CFSP），右邊的支柱是司法與警務(wù)合作（JHA）。歐共體最權(quán)威的機(jī)構(gòu)是歐盟理事會(huì)（即部長(zhǎng)理事會(huì)），它對(duì)各領(lǐng)域重大事務(wù)做出決策，根據(jù)政府間主義原則運(yùn)行。另一個(gè)重要機(jī)構(gòu)是歐盟委員會(huì)，它行使各成員國(guó)上交給歐盟的主權(quán)，它的運(yùn)行體現(xiàn)的是超國(guó)家主義原則（Supranationalism）。然后是歐洲議會(huì)和歐洲法院。歐盟大廈左右兩根柱子，即共同安全與外交、司法與內(nèi)務(wù)合作則完全是根據(jù)政府間合作的原則運(yùn)行的。

《歐洲聯(lián)盟條約》用殿堂式結(jié)構(gòu)來(lái)闡述歐盟與歐共體的關(guān)系有一定的道理。歐盟成立后使用的是歐共體的機(jī)構(gòu)，是歐洲共同體機(jī)構(gòu)及其擴(kuò)展后的功能。共同外交與安全政策、司法與內(nèi)務(wù)是歐洲聯(lián)盟成立后才提出來(lái)的，因此它們游離于歐洲共同體結(jié)構(gòu)之外。由于這兩個(gè)支柱沒(méi)有獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，因此由歐盟委員會(huì)負(fù)責(zé)。但歐盟委員會(huì)對(duì)這兩個(gè)支柱不擁有唯一的政策動(dòng)議權(quán)，而是與各成員國(guó)共同承擔(dān)這兩個(gè)支柱的運(yùn)行任務(wù)。[6]

《歐洲聯(lián)盟條約》之所以使用殿堂式結(jié)構(gòu)來(lái)闡述聯(lián)盟與歐洲共同體之間的關(guān)系，還在于歐洲聯(lián)盟與歐洲共同體功能涵蓋的范圍不完全相同，歐盟在三個(gè)支柱中的職權(quán)、決策機(jī)制各不相同，使用的法律與政策文件各異，甚至在對(duì)外名稱(chēng)上，歐盟和歐共體代表的意義也不同。

歐洲聯(lián)盟的殿堂式結(jié)構(gòu)維持了17年。2009年12月1日生效的《里斯本條約》對(duì)歐盟與歐共體的關(guān)系重新進(jìn)行界定。根據(jù)《里斯本條約》，歐盟與歐共體合二為一，統(tǒng)一使用“歐盟”的稱(chēng)謂，不再使用“共同體”的稱(chēng)謂。由于共同體不再存在，因此《歐洲共同體條約》更名為《歐盟運(yùn)行條約》。歐盟全面取代歐共體，并且成為具有法律人格的組織。這一變化簡(jiǎn)化了歐洲一體化的組織結(jié)構(gòu)和歐盟的決策程序與運(yùn)行機(jī)制。

《里斯本條約》在取消“共同體”稱(chēng)謂的同時(shí)，也終止使用殿堂式架構(gòu)的描述，還將刑事與警察司法合作納入《歐盟運(yùn)行條約》，而將共同外交與安全政策納入《歐洲聯(lián)盟條約》，通過(guò)特定的程序與規(guī)則規(guī)范其運(yùn)行。

（二）歐盟機(jī)構(gòu)的超國(guó)家主義和政府間主義性質(zhì)

在歐盟幾大機(jī)構(gòu)中，歐盟委員會(huì)的任務(wù)是在各項(xiàng)條約和理事會(huì)授權(quán)范圍內(nèi)做出決策和主持歐盟的日常行政工作。歐盟委員會(huì)是行使成員國(guó)所讓渡的主權(quán)的超國(guó)家機(jī)構(gòu)，是聯(lián)邦主義色彩較強(qiáng)的機(jī)關(guān)。歐盟委員會(huì)對(duì)歐盟事務(wù)統(tǒng)一做出決策后，而各成員國(guó)無(wú)條件接受和執(zhí)行這些決策。這種決策方式使歐盟看起來(lái)像是一個(gè)聯(lián)邦。這樣的決策原則叫作聯(lián)邦主義原則。

然而，迄今為止成員國(guó)上交歐盟的主權(quán)依然有限。凡涉及國(guó)家根本利益的主權(quán)，各成員國(guó)仍掌握在自己手里。因此，歐盟的重大事務(wù)，關(guān)系到重大問(wèn)題的決策，以及涉及成員國(guó)其他未上交主權(quán)的事務(wù)，則由歐洲理事會(huì)或部長(zhǎng)理事會(huì)來(lái)處理。換句話(huà)說(shuō)，歐盟的重大問(wèn)題仍然由各國(guó)政府首腦或有關(guān)部長(zhǎng)一起協(xié)商解決。這種決策原則叫作政府間主義原則，它體現(xiàn)各成員國(guó)的獨(dú)立性，與聯(lián)邦主義原則相對(duì)立。

一般來(lái)說(shuō)，議會(huì)是國(guó)家的最高立法機(jī)關(guān)，但歐洲議會(huì)的情況則不同，其立法職能很有限，它的權(quán)力僅限于對(duì)重大立法發(fā)表意見(jiàn)、審批歐盟非規(guī)定性開(kāi)支、監(jiān)督歐盟委員會(huì)的工作，以及對(duì)歐盟委員會(huì)和理事會(huì)通過(guò)的法律予以認(rèn)可。歐盟的立法職能主要掌握在歐洲理事會(huì)和歐盟委員會(huì)手里。

歐洲議會(huì)在政府間支柱中的作用比較有限：它擁有向理事會(huì)提出問(wèn)題和建議的權(quán)利；理事會(huì)主席必須與歐洲議會(huì)協(xié)商，并考慮歐洲議會(huì)的觀點(diǎn)；理事會(huì)主席必須就政府間會(huì)議活動(dòng)隨時(shí)通知?dú)W洲議會(huì)。[7]歐洲法院在共同外交與安全政策領(lǐng)域不發(fā)揮作用，在司法與內(nèi)務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮非常有限的作用。[8]《歐洲聯(lián)盟條約》賦予歐洲中央銀行相當(dāng)獨(dú)立的地位。根據(jù)1965年簽署的《合并條約》（The Merger Treaty），歐洲煤鋼共同體已經(jīng)并入歐共體，但這個(gè)機(jī)構(gòu)仍然多少保留了一些與歐共體及歐洲原子能共同體不同的結(jié)構(gòu)。

歐盟的機(jī)構(gòu)體現(xiàn)了歐盟成員國(guó)主權(quán)集中化的原則，即這些機(jī)構(gòu)集中行使各成員國(guó)讓渡給歐盟的那部分主權(quán)。成員國(guó)將自己的部分主權(quán)上交給某個(gè)超國(guó)家機(jī)構(gòu)，這是歐洲一體化特有的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象體現(xiàn)了國(guó)際體系中發(fā)生的變化及這些變化在國(guó)際政治學(xué)中的反映。

主權(quán)有兩個(gè)方面的含義：一是內(nèi)部含義，即國(guó)家內(nèi)部的最高決策權(quán)；二是外部含義，即國(guó)家在國(guó)際事務(wù)中采取行動(dòng)的自主權(quán)。就外部含義來(lái)說(shuō)，主權(quán)國(guó)家通常被認(rèn)為是國(guó)際體系中的行為體。但是，由于戰(zhàn)后幾十年里國(guó)際社會(huì)發(fā)生了一些深刻的變化，這個(gè)格局也隨之發(fā)生變化。

歐洲一體化之所以能夠?qū)⒊蓡T國(guó)的部分主權(quán)集中起來(lái)行使，是因?yàn)闆Q策者有一個(gè)信念，即主權(quán)有時(shí)候是一種有負(fù)面作用的力量。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，主權(quán)把人類(lèi)分割為不同的單位，并且鼓勵(lì)孤立和追求自私的個(gè)體利益；而一體化將人類(lèi)聯(lián)合起來(lái)，謀求群體的利益，因此它在道義上優(yōu)于非一體化。這種觀點(diǎn)還認(rèn)為，在一個(gè)相互依存度不斷提高的世界里，國(guó)家主權(quán)是在不斷“退化”的，而一體化使這種主權(quán)的“退化”得到合理的利用。國(guó)家主權(quán)的上交是在從一體化中獲得的利益超過(guò)主權(quán)保留的利益的前提下實(shí)現(xiàn)的。[9]

歐洲一體化參加國(guó)的決策權(quán)力就是在這樣的背景下轉(zhuǎn)移給歐盟的超國(guó)家機(jī)構(gòu)的。所謂“超”，就是“在……之上”的意思。它來(lái)自“超國(guó)家主義”，即主張建立一個(gè)位于各民族國(guó)家之上的權(quán)力中心。

（三）歐盟機(jī)構(gòu)的功能分工

歐盟的機(jī)構(gòu)主要有五個(gè)，分別是歐盟委員會(huì)、理事會(huì)（歐洲理事會(huì)和部長(zhǎng)理事會(huì)）、歐洲議會(huì)、歐洲法院和歐洲審計(jì)院。其中，除了理事會(huì)外，其他機(jī)構(gòu)都具有超國(guó)家主義特征。它們代表歐洲聯(lián)盟各國(guó)的整體利益，而不代表某個(gè)成員國(guó)政府的利益。但是，成員國(guó)并沒(méi)有把它們所有的主權(quán)讓渡給歐盟的超國(guó)家機(jī)構(gòu)，因此成員國(guó)以及它們的政府并未因部分主權(quán)的讓渡而消亡。許多關(guān)鍵領(lǐng)域，如外交、國(guó)防、司法、稅收、警務(wù)等的決策和實(shí)施權(quán)仍然保留在成員國(guó)政府手中。歐洲理事會(huì)和歐盟理事會(huì)作為政府間機(jī)構(gòu)，其決策主體仍然是各成員國(guó)政府，其行為和決策代表的仍然是各成員國(guó)的利益，反映的仍然是各成員國(guó)的意愿和心聲。除這五大機(jī)構(gòu)外，還有一些比較小的機(jī)構(gòu)。歐盟機(jī)構(gòu)的主要功能和作用見(jiàn)表1-3和圖1-1。

表1-3 歐盟機(jī)構(gòu)的主要功能和作用

從表1-3中可以看出，歐盟的機(jī)構(gòu)都有明確的任務(wù)。由于歐盟的各項(xiàng)條約對(duì)這些機(jī)構(gòu)的作用和功能沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定，這些功能和任務(wù)都是歷史上沿襲下來(lái)的，因此一些機(jī)構(gòu)的功能和作用有重疊。

圖1-1 歐盟五大機(jī)構(gòu)間的關(guān)系和相互作用

資料來(lái)源：R.A.Jones，The Politics and Economics of the European Union，p.120。