第一章 追高來村精準扶貧：特征、成效和路徑

第一節(jié) 引言

20世紀80年代之前，中國農(nóng)村普遍貧困。按照收入貧困線“2010年標準”（2300元，2010年不變價），1978年中國農(nóng)村貧困人口[1]達77039萬人，貧困發(fā)生率為97.5%[2]。20世紀80年代初以來，在改革開放背景下，中國通過農(nóng)村改革解放社會生產(chǎn)力，釋放政策活力，貧困人口逐年減少，尤其是東部地區(qū)的部分農(nóng)村貧困人口得到有效脫貧。然后，從“三西”地區(qū)[3]建設起步，在全中國范圍開始組織政府主導的大規(guī)模有計劃的開發(fā)式扶貧，并重點扶持中西部欠發(fā)達地區(qū)。進而，連續(xù)實施國家“八七扶貧攻堅計劃”、《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001～2010年）》和《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011～2020年）》。在國民經(jīng)濟高速增長驅動下，在中國政府主導的開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略推進下，農(nóng)村貧困人口顯著減少，剩余貧困人口的貧困程度得到有效減輕。按照收入貧困線“2010年標準”，1978～2017年，中國農(nóng)村貧困人口從77039萬人減少到3046萬人，有7億多人口脫貧，貧困發(fā)生率從97.5%降低到3.1%，減少了94.4個百分點。當前，貧困人口主要集中在西部及中部的貧困地區(qū)，且貧困人口逐步向中西部地區(qū)和山區(qū)集中。據(jù)統(tǒng)計，2010～2017年，西部地區(qū)農(nóng)村貧困人口占全國農(nóng)村貧困人口的比重從50.9%提高到53.6%，提高了2.7個百分點，中部地區(qū)該比重從33.5%提高到36.5%，提高了3個百分點，東部地區(qū)該比重從15.6%下降到9.9%，下降了5.7個百分點。[4]另外，剩余貧困人口居住在山區(qū)的占50%，而連續(xù)貧困的群體有76%居住在資源匱乏、環(huán)境惡劣、自然災害多發(fā)的深山區(qū)、石山區(qū)、高寒山區(qū)、黃土高原地區(qū)。[5]回顧改革開放以來中國農(nóng)村扶貧的歷程可以發(fā)現(xiàn)，貧困的空間分布在逐步由全國向中西部欠發(fā)達地區(qū)集中，即農(nóng)村貧困人口分布由全國農(nóng)村普遍分布逐漸變?yōu)榫哂泄餐乩憝h(huán)境特征的區(qū)域性大面積分布格局，再到小范圍集中于深山區(qū)、巖溶山區(qū)、高寒山區(qū)、黃土高原區(qū)和荒漠區(qū)。[6]目前，國家將生態(tài)環(huán)境惡劣、自然資源匱乏、地理條件弱、基礎設施差、貧困面積大、貧困程度深、減貧成本高、脫貧難度大的地區(qū)稱為深度貧困地區(qū)。[7]

2017年6月23日，習近平總書記在山西主持召開了深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會，他強調(diào)，脫貧攻堅工作進入目前階段，必須重點研究解決深度貧困問題，并提出8條推進深度貧困地區(qū)脫貧攻堅明確要求。[8]2017年7月10日，國務院扶貧辦下發(fā)《關于學習貫徹深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會精神的通知》，對深度扶貧工作做出具體部署和安排。2017年9月29日，汪洋在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅電視電話會議上強調(diào)，要精準施策，攻克堅中之堅，確保深度貧困地區(qū)如期實現(xiàn)脫貧目標。[9]在國家層面，深度貧困主要指“三區(qū)”“三州”“三類人”。[10]各省區(qū)根據(jù)自身實際情況，確定省級層面的深度貧困問題。湖南省將包括鳳凰縣在內(nèi)的10個少數(shù)民族縣確定為深度貧困縣，作為當前湖南脫貧攻堅難點與重點。

鳳凰縣所處的湖南湘西土家族苗族自治州屬“老、少、邊、山、庫、窮”地區(qū)，是湖南省唯一進入國家西部大開發(fā)范圍的地區(qū)，也是我國當前扶貧攻堅的主戰(zhàn)場。鳳凰縣位于湘西州南部，是一個以苗族為主（占全縣總人口的58%以上），有漢族、土家族、滿族、回族、侗族等28個民族聚居的傳統(tǒng)山區(qū)農(nóng)業(yè)貧困縣，位于國家扶貧攻堅武陵山片區(qū)，經(jīng)濟一直欠發(fā)達。2017年，鳳凰縣人均GDP為24656元，僅為湖南省平均水平的48.76%，全國平均水平的41.33%；農(nóng)村居民人均可支配收入為9142元，僅為湖南省平均水平的70.67%，全國平均水平的68.06%；常住人口城鎮(zhèn)化率為38.25%，僅為湖南省平均水平的70.03%，全國平均水平的65.36%。[11]鳳凰縣最早于1986年被列為湖南省貧困縣，2002年2月被列為國家扶貧開發(fā)工作重點縣，2008年被列為湖南省“連片開發(fā)”項目試點縣，2011年被列為國家武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅試點縣。按照收入貧困線“2010年標準”，2016年底，鳳凰縣共有貧困村155個，建檔立卡貧困人口13649戶52642人，貧困發(fā)生率為14.7%，[12]比湖南省農(nóng)村貧困發(fā)生率高8.7個百分點，比全國農(nóng)村貧困發(fā)生率高10.2個百分點。因此，鳳凰縣一直是國家扶貧的重點縣，也是目前湖南省確定的深度貧困縣，是當前湖南脫貧攻堅的難點與重點，也是中央和湖南省有關部門要在基礎設施建設、易地扶貧搬遷、危房改造、教育扶貧、健康扶貧、就業(yè)扶貧、生態(tài)扶貧、兜底保障等方面實施傾斜政策的縣。

中國地域遼闊，各地發(fā)展很不平衡。同樣，整體深度貧困的鳳凰縣，由于自然地理條件和歷史原因，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的發(fā)展也非常不平衡，尤其是“兩山”地區(qū)（臘爾山、山江片全部及臺地周邊的落潮井鄉(xiāng)、都力鄉(xiāng)、吉信鎮(zhèn)、三拱橋鄉(xiāng)所轄的部分村）是鳳凰縣最大的貧困帶或連片區(qū)域，也是湖南省最大貧困帶或連片扶貧開發(fā)主戰(zhàn)場，其中的典型—追高來村具有特殊集中連片區(qū)域的貧困縮影特征。