前言

改革開放40年來，中國財政體制發生了翻天覆地的變化。將現在的財政體制和1978年的相比，除了財政收入、財政支出、預算、中央和地方財政關系等形式保留下來之外，我們甚至很難找到共同點。這些變化是怎么發生的？為什么會有這些變化？未來還會有什么樣的變化？

40年中國改革開放事業，波瀾壯闊，創造了“中國奇跡”，中國經濟總量在世界上躍居第二，且以如此之大的經濟總量，保持了40年的經濟快速增長。

改革開放以來，中國找到了比較優勢，按照比較優勢戰略發展經濟，所以有了中國的經濟奇跡。這是比較優勢說。改革開放以來，中國之所以有經濟奇跡，那是因為人們的積極性得到充分的發揮，國家、集體、個人的利益分別得到了應有的尊重，產權改革釋放了積極性，這是產權改革說。無論什么樣的解釋，都離不開中國人民的創造性，離不開中國人民的智慧，離不開中國人民的勤勞，人的力量鑄就了中國的經濟奇跡。各種因素以直接或間接的方式促成了經濟奇跡，而在其中起作用的就是制度的力量。

沒有合適的制度，我們很難期望各種因素能夠在中國經濟社會發展中起作用。在各種制度中，財政制度是最為重要的一個。從計劃經濟走過來，政府在市場中依然占據主導地位。沒有財政的支持，政府難以開展工作。經濟增長和社會發展，都離不開財政的力量。我們可以在經濟、政治、社會、文化和生態文明建設中，發現財政的力量。沒有適當的財政體制，就不會有中國經濟奇跡。

追尋40年來中國財政運作的邏輯，是本書最主要的任務。財政體制改革的每一步看似自然而然，其實不盡然。每一次改革，都要解決一個或數個特定問題。財政體制改革之所以能進行下去，觀念的力量不可忽視。觀念的轉變，雖然不一定能直接促成改革，但是它在財政體制改革中的推動力不可忽視。財政觀念的轉變，伴隨著40年改革開放，伴隨著財政體制改革的全過程。

觀念的轉變，來之不易。鄧小平在十一屆三中全會前做《解放思想，實事求是，團結一致向前看》的報告。解放思想，實事求是，突破了一些“左”的觀念影響。不問姓資，還是姓社，不僅在整個社會主義建設中發揮了重要的作用，而且對于財政觀念的轉變也有至關重要的影響。就此而言，財政觀念的轉變同樣是中國改革開放事業的一個縮影。對于發達國家經濟狀況普遍優于社會主義國家的現實的憂慮，導致改革勢在必行，且須快馬加鞭。發展中國家追求經濟增長速度，在很長時間內，都有充分的理由。不比發達國家增長快些，又如何能趕上發達國家？十一屆三中全會提出把工作重心轉移到社會主義現代化建設上來。[1]1980年1月16日鄧小平在中央召集的干部會議上的報告中說：“現代化建設的任務是多方面的，各個方面需要綜合平衡，不能單打一。但是說到最后，還是要把經濟建設當作中心。離開了經濟建設這個中心，就有喪失物質基礎的危險。其他一切任務都要服從這個中心，圍繞這個中心，決不能干擾它，沖擊它。過去二十多年，我們在這方面的教訓太沉痛了。” [2] “以經濟建設為中心”貫穿改革開放40年。正是由于中心工作的轉移，中國經濟才真正進入快速道。

《中共十一屆三中全會公報》指出，“現在我國經濟管理體制的一個嚴重缺點是權力過于集中，應該有領導地大膽下放”。這是經濟改革的起點，也是財政體制改革的起點。財政體制改革一開始就與放權讓利聯系在一起。改革之初，處理政府與國有企業關系很重要的一項內容就是國家財政與企業財務的關系，國有企業獲得更多的資金支配權，財政管理得更少些，這樣就提高了企業的積極性。規范中央與地方政府間財政關系的財政管理體制改革，同樣是沿著放權的道路前進，中央和地方財政同吃“大鍋飯”，轉向“分灶吃飯”。財政體制改革不是憑直覺就能推進的改革，其復雜性和專業性決定了財政體制改革是一個探索的過程。回顧改革的歷程，我們將更清楚地看到這些探索的過程，也將因此得以總結經驗、吸取教訓。

財政體制改革與經濟體制改革乃至改革開放的大方向是高度一致的。經濟體制改革的目標定位，直接決定財政體制改革的目標定位。每一次財政體制改革的結果都會成為下一次改革的起點。財政改革與對外開放是相輔相成的。改革方案的選擇在許多時候是立足國情、借鑒海外經驗的結果。當然，也不排除部分方案存在不合理性，畢竟不是所有做法都是通行的。事實上，即便同為發達經濟體，很多做法也不盡相同，因此，比較與借鑒要不斷地權衡取舍。這不僅考驗決策者的智慧，也對研究者提出了很高的要求。

40年的財政改革，總體上看，是與中國市場化改革的大方向相適應，按照社會主義市場經濟體制的目標定位進行，并正按照國家治理體系和治理能力現代化的要求，加快建立現代財政制度。現代財政制度的真正建成，離不開全面深化改革的支持。有些具體的財政體制改革，本身就是全面深化改革的重要內容。

本書梳理40年來中國的財政體制改革會有所取舍，將重點闡述體制改革問題。把握的原則有二：一是社會主義市場經濟體制改革目標確定之前的具體財政體制改革內容呈現得較為簡略；二是盡可能再現市場經濟改革目標確定之后的財政體制改革內容，以更好地與正在進行的適應國家治理體系和治理能力現代化的現代財政制度建設事業銜接。

本書所指的“財政體制”是廣義的概念，內容遠大于狹義的“財政體制”（中央與地方財政關系）。[3]本書包括10章。第一章分三階段梳理40年中國財政體制改革歷程。第二章從財政視角回顧國有企業改革歷程。國有企業改革是財政體制改革的起點。國有企業改革離不開財政改革的支持。國有企業改革是財政放棄大包大攬的過程，改革的目標是要建立起規范的財政與國有企業的分配關系，國有經濟布局與財政模式的選擇有直接關聯。第三章的主題是政府間財政關系。中央與地方財政關系是其中最重要的內容。改革從“分灶吃飯”開始，注意調動地方的積極性。只要堅持市場經濟改革方向，大國只能選擇分稅制財政管理體制。這一體制的核心是分級財政管理體制，注重發揮中央和地方兩個積極性，強調地方財政在中央統一領導下具有相對獨立性。第四章的主題是預算改革。預算本來是財政的基本收支計劃，改革開放之后，預算制度逐步恢復，國家預算最初主要是擔負報賬功能，而今轉向建立現代預算制度。預算收入具有預測功能，預算支出與政策目標有機聯系。財政支出結構的調整、財政支出管理績效的提高，在很大程度上與預算制度相關聯。第五章的主題是稅制改革，系統回顧40年稅制改革的歷程。第六章和第七章分別闡述具體稅收制度改革，重點介紹增值稅、消費稅、個人所得稅和房地產稅。第八章的主題是宏觀財政管理體制改革，闡述宏觀財政調控體系的演變過程。第九章闡述財政的國際化，將財政置于全球經濟治理的大背景中進行分析。第十章從財政觀念轉變的視角，分析中國財政改革的力量，展望中國財政的未來。

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[1]《中國共產黨第十一屆中央委員會第三次全體會議公報》（1978年12月22日通過）。

[2]《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1994，第250頁。

[3]王紹飛區分了廣義和狹義的財政體制。參見王紹飛《改革財政學》，中國財政經濟出版社，1989。