第三節 2013年至今：探索與國家治理現代化相適應的現代財政制度

2013年十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確了財政是國家治理的基礎和重要支柱的新定位，并提出建立現代財政制度的改革目標。2017年中共十九大報告要求加快建立現代財政制度。現代財政制度的建立需要突破一系列艱難險阻，只有對現代財政制度有了更全面、更深入的把握，才能盡快建立起現代財政制度。

一 現代財政制度的主要特征[2]

（一）現代財政制度是與國家現代化建設相適應的制度

財政是國家治理的基礎。國家現代化需要有與之相適應的財政制度。從全球來看，大國的現代化是在工業化和城市化中進行的。工業化意味著經濟結構的變遷，大量新的就業機會涌現促進了人口從鄉村向城市的聚集，帶來了城市化。現代財政制度的建立應與工業化和城市化進程相適應，致力于提供工業化和城市化所需的公共服務。政府收入的取得也應與工業化和城市化進程一致。工業化意味著工業取代了農業，成為政府收入（主要是稅收）的主要來源。城市化意味著城市在經濟中的地位超過了鄉村，政府收入也主要來自城市。

國家的現代化進程與政府職能的轉變有關。市場經濟國家在現代化建設初期，政府職能較為單一，之后日趨復雜，國家的作用表現出綜合特征。政府調節經濟的范圍實現了從微觀到宏微觀并重的變化。現代財政制度的建設應與政府職能的變化相適應。當前中國城鄉分割問題尚未解決，新型城鎮化也在進行之中。現代財政制度建設要適應現代化的不同階段的不同需求，致力于形成城鄉統一的財政制度。中國市場經濟逆向成長的過程，決定了現代財政制度應公平對待公有制經濟與非公有制經濟，應支持混合所有制經濟的發展，應從根本上改變政府在某些領域“缺位”同時又在某些領域“越位”的狀況。

（二）現代財政制度的建立必須有相應的專門的財政管理機構

政府財政部門承攬國家財富管理總責，舉凡政府收入和支出，政府資產和負債，政府資金存量與流量管理，不一而足。專門的財政管理機構是現代財政制度建立不可或缺的內容。具體事務的專業管理與專門的財政管理并行不悖。專業分工替代不了專門的財政管理。政府部門間職責分工不合理，特別是部門功能交叉重疊，不僅專業部門的優勢不易發揮，造成資源浪費，而且不利于政府效率的提高。從中央層面來看，各部門都或多或少帶有專門財政管理機構的功能，中央層面在財政部之外，政府性基金林立，實質上形成了大大小小為數眾多的財政部門。不僅如此，專司財政管理職責的部門也有多個。除財政部之外，國家稅務總局和海關總署是專門負責籌集財政收入的部門；自然資源部從國家財富視角所進行的國有資源和國有土地的管理，屬于財政部的職責；國資委在國有企業中所承擔的國家出資人職責與財政部的職責也有交叉重疊；外匯儲備是國家資產，但不由財政部管理。

多個部門直接履行財政職責的結果是，不僅國家財政管理合力不易發揮，而且因為部門間協調成本居高不下，不利于政府職能轉變，不利于公共服務提供。專門的財政管理機構的形成必然要削權，要整治“王爺經濟”，讓不同的政府部門各司其職，以更有效地提供公共服務。現代財政制度的建立，不能不粉碎此類部門間的“王爺經濟”，不能不建立大財政部。試想，一個公司尚且不能有多個功能重疊的財務部門，一個國家怎么可以將收支和財富管理權限分散在多個部門呢？總之，要將政府收支事務和國家財富管理事務集中在財政部門，并將財政部門建設成為專門的現代化財政管理機構。

（三）現代財政制度下的財政是民主財政

現代財政是民主財政，是人民當家做主的財政。現代國家不同于傳統的君主制國家，執政黨和政府都是受人民之托提供服務的。集財富管理者、生產組織者、再分配者、公共服務提供者等多種身份于一身，決定了現代國家事務的復雜性，決定了國家事務在某種程度上具有“黑箱”屬性。不打開“黑箱”，就無所謂監督。國家受人民之托理財，專門的財政管理機構集國家財富管理和政府收支之大權，必須得到有效監督。在現代財政制度建設中，要充分發揮人民代表大會的作用，讓人民代表的意見得到最充分的表達。要充分發揮人民在財政資金籌集和使用中的監督作用。要積極推動財政透明度的提高，除少數國家機密外，政府預算、決算信息應盡可能有效公開，為人民監督財政事務提供必要的基礎。民主財政還應表現在有效的社會輿論對財政事務的監督上。

大國的民主財政建設是多層次的。中央財政與地方財政實行分級管理。分級管理有利于財政制度激勵與約束作用的發揮。從全球視野來看，立法機構對政府收支的約束分兩個層面，一是制度層面，二是日常運行層面。制度層面表現在政府收入和支出及國家財富管理制度的形成，應受到立法機構的約束，充分反映民意。政府的年度預算、中期預算（中期財政規劃）以及長期預算（規劃）的編制和執行，屬于日常事務，也應受到立法機構的監督。

（四）現代財政制度下的財政是法治化財政

現代國家是市場經濟國家。法治是市場經濟的重要保障。法治化國家建設是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容之一。公有財產不可侵犯，私人財產同樣不可侵犯。國家取得收入的過程是財產讓渡過程。這一過程，應符合法治精神，并依法進行。征稅必須建立在稅收立法的前提下，不僅要有稅收的實體法，而且要有專門的稅收征管法。從形式上看，中國已有《稅收征管法》這一稅收程序法，還有《企業所得稅法》《個人所得稅法》《車船稅法》《環境保護稅法》《船舶噸稅法》等多部稅收實體法。一些重要稅種的稅收立法工作還在進行之中，但就整體而言，這與稅收法治化的要求還有不小的差距。《稅收征收管理法》仍然需要修訂。增值稅、消費稅等提供較多收入的稅種的征管所依據的還是條例甚至是暫行條例。

在改革開放初期，人大授權稅收立法的做法有一定的合理性。隨著全面深化改革的啟動，社會各界對稅收制度確定性與穩定性的訴求越來越高，授權立法的問題亟待解決。事實上，不僅征稅要立法，所有可以構成市場主體和社會負擔的行政性收費和政府性基金均應嚴格立法，避免隨意開口，增加負擔的不確定性，干預市場在資源配置中決定性作用的發揮。

現實中，只要是屬于有效政府應履行的職能，都屬于財政應保障的范圍。法治化財政建設不能顧此失彼。在一定時期內，某種職責的法定支出比例規定，有助于政府職責的落實。但是，現實在不斷變化，試圖一勞永逸地解決財政資金保障問題的做法，是以靈活應對空間的喪失為前提的。中國有近一半的財政資金受這種比例約束，極其不利于法治化財政制度建設。[3]

（五）現代財政制度以專門的治理技術為依托

現代市場經濟國家，需要實現數目字管理。[4]與傳統財政制度不同，現代財政制度基于一整套專門的財政治理技術體系。

政府預算既是政府收支的基本計劃，提供政府活動的基本信息，又是聯系政策與支出項目的紐帶。科學的財政收入預測，是預算支出計劃安排的基本依據。形成科學的財政收入預測方法體系，是現代財政制度建設的重要內容之一。財政支出安排應與政策目標一致，反映政策的輕重緩急。政府預算功能的發揮是建立在政府會計制度的基礎之上的。適應經濟社會發展變化和政府改革的需要，權責發生制需要逐步在政府會計制度中得到體現。發達國家的現收現付制或修正的現收現付制，正在影響各國政府的會計制度選擇。合規性預算與績效預算應并重，要特別注意發展績效預算技術，以科學評價公共部門績效。

政府購買性支出從簡單的直接從市場購買商品和服務，正在轉變為統一規范的政府采購制度。政府采購的內容從初期的商品，逐步增加了服務的比重，充分反映了公私合作的趨勢。政府采購的主要目的是降低成本，因集中采購程序較為復雜且不能充分跟進市場變化，原先被排除在外的分散采購也得到了重視。

從財政管理上看，要形成現代化的國庫管理制度，讓國庫集中收付制度的作用得到最大的發揮。隨著計算機技術的普及、互聯網和人工智能技術的發展，財政管理所依據的決策信息取得路徑在發生變化，取得成本在下降，財政管理半徑在縮小，因應數字經濟時代的需要，正成為現代財政制度建設的重要內容。

現代財政制度中的專門治理，還表現在多方磋商和制衡的基礎之上。現代國家治理不同于傳統國家統治。傳統國家中，統治者與被統治者的地位是不平等的。傳統國家粗放式的統治已讓位于精細式的國家治理。

現代國家提供公共服務，人民為享受公共服務而納稅，國家有責任提供高效率的公共服務。財政治理需要人民的充分參與，治理技術應能滿足人民參與的要求。從全球視角來看，公共部門與私人部門的界限不再清晰，甚至犬牙交錯。一些國家的財政治理體現了實用主義的觀念。國家作為組織的復雜性，決定了治理途徑的多樣性，決定了各相關組織和個人主動性發揮的重要性，決定了磋商和多方參與在財政治理中的重要性。專門的財政治理技術還包括政府內外的制衡機制。財政部門、審計部門、專業部門、人大等形成具有中國特色的國家財政治理制衡關系。除了人大的外部監督之外，國家財政活動也需要在政府內部形成制衡機制。特別是，在政府內部，國家審計部門對財政部門和所有使用財政資金的主體的監督就顯得至關重要。

（六）現代財政制度是適應財政動態治理需要的制度

面對現實和未來的復雜性和不確定性，現代財政制度應能調動各方積極性，在各主體之間平等磋商的基礎上，實現財政的動態治理。

技術進步和制度變遷正深刻地改變著世界。財政治理正面對人口結構、信息化、全球化等的嚴峻挑戰。現代財政制度既要給市場和社會一個穩定的預期，又不能靜止不變。財政制度必須協調確定性需求和靈活性需求。確定性需求呼喚財政制度的穩定，經濟、政治、社會、文化、生態文明建設任務的不斷變化要求財政制度因時因勢而變。人口老齡化的加速，勢必加重未來的財政負擔。動態財政治理需未雨綢繆，及早關注財政支出結構的變化態勢，把握重點領域的演變趨勢。財政治理還須重新審視一些陳舊的假設和價值觀，以應對不斷涌現的新問題。財政的動態治理旨在將一系列支離破碎的直覺轉化為“治理”的整體概念，增強實際操作的系統性和可行性。

二 建立現代財政制度的原則

（一）現代財政制度與公共財政

現代財政制度和公共財政有著諸多聯系。在社會主義市場經濟條件下，現代財政制度和公共財政交叉重疊之處甚多，二者甚至有更多的共同點。上述現代財政制度基本特征的概括基本上也適用于市場經濟。現代財政制度與公共財政是從不同視角出發對財政體制所做的概括。

公共財政更多的是從市場經濟視角對財政所做的界定。在中國特定語境中，公共財政直接被定義為與市場經濟相適應的財政類型，[5]現代財政制度則是從國家治理體系和治理能力現代化的視角提出的。發達國家的財政制度當然是現代財政制度，但不一定適應中國的國情。財政體制的選擇必須基于國情。如果說公共財政主要是為適應社會主義市場經濟體制建設所提出的一個概念，那么現代財政制度所對應的遠不止市場經濟這一背景，它應該代表的是不同經濟體制背景下人民對財政制度現代化所進行的探索。也就是說，新中國成立后，中國就在探索現代財政制度。與以往不同的是，現在我們所探索的是與國家治理體系和治理能力現代化相適應的現代財政制度。在國有經濟仍然占有相當比重的現實中，現代財政制度所覆蓋的范圍遠大于公共財政，因為公共財政基本上無法解釋營利性國有經濟存在的理由。也正因為如此，理論界有關于雙元結構財政的探索，即希望能在社會主義市場經濟體制下，構建公共財政與國有資本財政相結合的雙元結構財政模式。[6]

（二）現代財政制度建立的原則[7]

1．放眼世界與立足國情相結合

發達國家的現代財政制度建設經驗是人類文明的共同財富。中國現代財政制度建設要從中汲取經驗。現代財政制度建設中的不同經驗教訓表明，適應國情的制度才有自生能力。中國有國有企業，西方國家也有，但中國大量存在的營利性國有經濟，是西方國家所沒有的。大量國有資源和國有土地，也是西方國家所不能比擬的。這樣，國家財富管理的繁重任務，要求中國現代財政制度建設拿出切實可行的辦法來。

建立現代財政制度，必須認識到中國是一個發展中大國，是在全面深化改革背景下提出現代財政制度建立這一命題的。現代財政制度的建立必須適應經濟社會轉型的需要。改革開放40年，經濟社會的轉型仍未完成，尚處于關鍵時刻。建立現代財政制度在重要的關節點上，必須有包括一系列能為轉型提供公共服務保障的具體財政制度安排。

2．有利于國家治理能力的現代化

建立現代財政制度，可以夯實國家治理的基礎，提高國家治理能力，有利于國家治理能力的現代化。建立現代財政制度，是國家長治久安的基礎。財政制度與國家治理能力相輔相成。不同的財政制度，體現不同的國家治理能力。財政是國家治理的基礎和重要支柱。發達國家都已建立起現代財政制度。財政是經濟、政治、社會各種問題的結合點。發達國家的財政制度建設，促進了市場繁榮、經濟穩定和社會發展。中國建立現代財政制度，同樣要致力于經濟、政治、社會、文化、生態文明建設等多方面的國家治理工作。

3．有利于促進社會公平正義

現代財政制度建設必須有利于促進社會公平正義目標的實現。在不同時期、不同國家，人們對社會公平正義的理解可能不同，所接受的社會公平觀往往也存在差異。現代財政制度的建立需要首先確定一個社會所能接受的公平觀，并按照統一的公平觀設計相應的制度。

當前，中國居民收入差距仍然不小，亟待縮小。為此，需要分析這種收入分配格局形成的各方面原因。從現實來看，人民并非不能接受一定的收入差距。在某種程度上，人民甚至能夠接受較大的收入差距。[8]君子愛財，取之有道。只要個人的高收入憑借的是自己的能力，是在公平競爭環境下獲得的，人民往往也能接受。基于此，實現社會公平正義，重點應放在人民基本生活的保障上，并努力給社會成員創造平等機會。這樣的公平觀易為社會各界所接受。

現代財政制度的具體設計應與經濟發展相適應。基本生活保障水平也應相應提高。[9]偉大的社會應保證經濟增長的成果能為全體社會成員同步享受。所有社會成員都應享有與經濟增長水平相適應的基本生活保障，包括養老、醫療、教育、住房等保障。

縮小不合理的收入差距需消除不合理因素帶來的收入差距。在初次分配中，一些人依靠不正當手段獲取國有經濟收益，依靠政府特許權得到壟斷租金，因而獲得與自己能力極度不相稱的高收入。建立現代財政制度必須直面這些問題，規范政府與國有經濟的關系，盡可能讓各種行政性壟斷租金消散。只有在初次分配秩序相對較為合理的條件下，稅收、社會保障支出等收入再分配工具才能更好地發揮作用。

強調收入再分配功能并非不鼓勵致富。中國的富人還不算多，中等收入群體更是剛剛成長起來，沒有必要的呵護，社會發展將缺乏必要的經濟基礎。現代財政制度應引導富人對社會發展有所作為。消費給個人帶來的幸福感是有限的，但社會貢獻可以給個人無限滿足感。現代財政制度應有意識地引導包括慈善活動在內的第三次分配，例如，形成有利于非營利性組織發展的財政制度，鼓勵更多人參與社會慈善事業，參與各種公益活動。

4．有利于市場在資源配置中決定性作用的發揮

現代財政制度的建立必須有利于資源配置效率的提高。提高經濟效率的關鍵是讓市場在資源配置中的決定性作用得到充分發揮。市場在資源配置中如何發揮作用關系到市場經濟的成敗。國家與市場很容易形成天敵關系。從短期來看，國家的扭曲性行為容易破壞市場機制的作用；從中長期來看，一旦市場扭曲，資源配置效率也無法真正提高。現代財政制度的建立，應致力于市場的平等競爭環境的形成，鼓勵各種市場主體積極性的發揮，特別是通過簡政放權，釋放民間資本的活力。

現代財政制度的建立應有利于統一市場的形成。市場半徑的大小，直接決定著市場作用發揮的大小。分割的市場不利于專業化分工，不利于各地比較優勢的發揮。一段時間以來，一些地方為了局部利益，在政策選擇上不惜“以鄰為壑”，破壞統一市場，此處所指“局部利益”多與地方財政收入有關。在分級財政管理體制下，各地利益相對獨立，這無可厚非，但前提是不能妨礙統一市場的形成。一些地方政府或明或暗地給對本地財政收入做出較大貢獻的企業以各種各樣的激勵，如以各種獎勵或專項資金的形式行“稅收返還”之實，這與地方政府補貼企業沒有二致。地方政府不按統一市場的要求來保護本地企業，勢必歧視和傷害其他企業，嚴重破壞統一市場的秩序。

5．有利于宏觀經濟穩定

現代財政制度的建立應有利于促進宏觀經濟穩定。要形成科學的財政宏觀調控體系，促進宏觀經濟穩定。宏觀經濟調控目標包括充分就業、物價穩定、國際收支平衡和經濟增長。就業是民生之本，直接關系到社會穩定。經濟增長大起大落對就業非常不利。不強調GDP（國內生產總值），不是要放棄GDP。中國還是一個發展中國家，提高人民生活水平，沒有一定的GDP增速是不行的。為了避免對就業等的劇烈沖擊，財政的宏觀調控要努力避免GDP的大起大落，要穩中求進。

現代財政制度的建立要注意完善財政政策手段。赤字和公債、稅收、利潤、財政支出的作用要發揮好。適當的赤字規模和公債數量有利于經濟穩定。直接稅在稅制結構中地位的高低、社會保障支出規模和覆蓋面的大小，決定著財政自動穩定器作用的大小。稅制結構的優化、財政支出結構的調整，都要按照有利于宏觀經濟穩定的要求進行。中國的國有經濟還占據重要地位，利潤分配也是財政政策手段之一，要不斷地完善國企分紅制度。

財政宏觀調控體系作用的有效發揮，要盡可能縮短財政政策的決策時滯。財政政策還需要選擇恰當的出臺時機，要特別注意財政宏觀調控能力的測算。當前政府性債務風險總體可控，但也要注意各種政府負有擔保責任或一定救助責任的或有負債，科學測算債務空間，防范債務風險。與此同時，還應注意中國政府所擁有的資源（可支配財力）遠遠超過了財政收入，還包括大量可供動員的國有資源、國有土地與國有企業，這可為應對債務風險提供更多的空間。

現代財政制度還在建立之中。2013年開始的財稅改革主要在預算、稅制、中央和地方財政關系三個方面發力。2014年隨著預算法修正案的通過，預算改革取得了重大進展。稅制改革在諸多方面有了較快的進步。“營改增”于2016年5月1日開始全面試點。環境保護稅已于2018年1月1日開征。資源稅改革取得重要進展，水資源稅試點也在進行之中。個人所得稅制改革等也取得了重要進展，建立起綜合與分類相結合的個人所得稅制。中央和地方財政關系改革也有了一定的進展。建立現代財政制度是中國財政體制改革的應有之義，也必然具有中國的特征。立足國情，借鑒發達國家和地區的經驗，進一步加大改革開放的力度，中國現代財政制度才能真正建立起來。

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[1]張馨：《公共財政論綱》，經濟科學出版社，1999。

[2]楊志勇：《現代財政制度：基本原則與主要特征》，《地方財政研究》2014年第6期；楊志勇：《現代財政制度探索：國家治理視角下的中國財稅改革》，廣東經濟出版社，2015。

[3]2012年，僅財政安排的教育、科技、農業、文化、醫療衛生、社保、計劃生育7項與財政收支增速或生產總值掛鉤的重點支出就占全國財政支出的48%。參見樓繼偉《建立現代財政制度》，《人民日報》2013年12月16日。

[4]黃仁宇：《資本主義與二十一世紀》，生活·讀書·新知三聯書店，1997。

[5]張馨：《公共財政論綱》，經濟科學出版社，1999。

[6]葉振鵬、張馨：《雙元結構財政——中國財政模式研究》第2版，經濟科學出版社，1999；張馨：《公共財政論綱》，經濟科學出版社，1999。

[7]楊志勇：《現代財政制度：基本原則與主要特征》，《地方財政研究》2014年第6期；楊志勇：《現代財政制度探索：國家治理視角下的中國財稅改革》，廣東經濟出版社，2015。

[8]例如，現在許多人購物用淘寶，就能接受馬云賺很多錢。不少人現在通信聯絡用微信，也能接受馬化騰的高收入。

[9]在傳統社會中，富人也許只能過上溫飽生活，而在現代社會，即使是低收入者，溫飽基本也不是問題了。