一 中國減貧的經驗

中國改革開放40年基本消除了現行標準下的農村絕對貧困，在扶貧開發的過程中，探索并形成了大規模減貧的中國經驗。中國扶貧的基本經驗是：通過發展減貧，提升貧困地區和貧困人口自我發展能力，實行精準扶貧，堅持扶貧創新，堅持黨和政府領導、群眾主體、社會參與的基本扶貧制度，堅持持續扶貧。

（一）通過發展減貧

通過發展解決貧困問題，將扶貧寓于發展之中，這是中國扶貧開發的一個重要經驗。

中國通過發展減貧的經驗，體現在通過包容性的經濟發展、社會事業發展和結合生態環境改善實現減貧三個方面。

1．實行包容性的經濟發展

中國通過建立社會主義市場經濟制度，選擇基于中國比較優勢的經濟發展方式，適時調控宏觀經濟，實現了經濟的持續、高速增長，保證經濟增長在較長時期內惠及貧困和低收入人群。據可比資料，1980～2012年全國農民人均純收入年均增長6.6%。同期底層20%、40%、60%和80%農戶人均純收入年均分別增長4.5%、5.4%、5.9%和6.3%（見圖1-1）。這一結果充分表明中國的經濟發展具有較好的包容性，在長時間內推動了低收入農戶收入水平的整體提升。這也能夠為改革開放以來中國農村大規模減貧事實提供合理的解釋和支持。

圖1-1 不同收入組農戶1980～2012年人均純收入年增長率[1]

資料來源：作者根據《2010中國農村住戶調查年鑒》和國家統計局網站的農民五等份家庭基本情況（http：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01）數據計算。

中國的包容性經濟發展，是在體制和發展模式轉換期和特殊的土地制度下，通過選擇合適的改革路徑和發展模式，實行包容性增長與共享性惠農政策，使國家的經濟發展惠及農村的貧困和低收入人群。

中國包容性經濟發展的主要做法是：選用合適的改革路徑和發展模式最大化經濟增長的就業創造功能，實現就業減貧；充分發揮農業在農村減貧中的重要作用；通過實行支農惠農政策減緩貧困。

2．實行包容性的社會事業發展

改革開放以來，中國政府總體上按照“保基本、全覆蓋”的原則，推進基礎教育、基本醫療和社會保障等社會事業的發展，促進逐步實現基本公共服務均等化。這樣的社會事業發展政策，具有明顯的包容性，對于提高全體居民的教育、醫療和社會保障水平具有至關重要的影響，進而對提高貧困人群的福祉、素質和發展能力發揮著重要的作用。

3．結合生態環境改善扶貧

中國的貧困地區多數也是生態脆弱地區，部分地區的貧困甚至是由于對生態環境的破壞造成的。中國在生態環境修復、改善中，將扶貧有機地結合進來。一方面，生態環境改善促進和支持了扶貧開發，既改善貧困地區和相關貧困人口的生存和發展條件，改善生態環境的工程和項目也為貧困人口提供了就業、補貼以及新的創收機會；另一方面，通過將生態脆弱地區的貧困人口搬遷移民到其他地方，減輕了生態環境壓力，為改善生態環境創造了更有利的條件。此外，中國還通過提高生態補償標準、安排生態公益崗位等方式，協調生態環境保護與扶貧的關系。

（二）不斷提高貧困地區和貧困人口的自我發展能力

中國主要通過實行目標瞄準型開發扶貧，提高貧困地區和貧困人口的自我發展能力。中國在提高貧困地區和貧困人口自我發展能力上，主要的做法包括：通過優惠政策向貧困地區和貧困人口讓利、改善貧困地區的物質基礎設施和公共服務、提高貧困人口的自我發展能力三個方面。

1．實行優惠政策，提升貧困地區競爭能力

中國政府通過提供優惠政策，使貧困縣獲得特殊的發展條件以減輕或部分抵消其自然條件和發展落后施加于地方發展的限制，在局部形成政策優勢，在不同階段，先后給予貧困地區不同的優惠政策，如土地政策、進出口政策、減免農業稅，出讓部分中央政府和地方政府的收益給貧困地區和貧困戶，或者改善其發展環境、提高其競爭和發展能力，或者直接增加其福祉。

2．改善貧困地區和貧困人口基礎設施和公共服務

改善基礎設施和公共服務，既是扶貧的必要內容，也是貧困地區和貧困人口脫貧致富的重要條件。中國政府主要通過國家基礎設施和公共服務發展規劃和投資向貧困地區傾斜及在貧困地區實施專項扶貧開發計劃，來改善貧困地區的基礎設施和公共服務。自“八七”扶貧攻堅計劃實施以來，中國政府一直鼓勵和實行國家基礎設施和公共服務的投資向貧困地區傾斜的政策。通過將交通、水利、能源和環境基礎設施投資向貧困人口集中的中西部地區傾斜，極大地改善了制約貧困地區發展的區域性基礎設施狀況。通過實施“貧困地區義務教育工程”、優先在貧困地區試行義務教育學雜費減免等措施，顯著改善了貧困地區的公共服務。

改善貧困地區基礎設施和公共服務，一直是中國專項扶貧開發工作的優先和重點領域。據國家統計局對貧困縣扶貧資金投向的監測調查，在基礎設施和公共服務設施方面的投入，一直占外部到達貧困縣扶貧資金的50%以上。[2]財政扶貧資金的80%左右也主要用于改善貧困地區的基礎設施和公共服務。其中以工代賑項目在改善貧困地區基礎設施方面持續發揮了重要的作用。

易地移民扶貧，是中國改善貧困人口生產生活環境與條件所采取的一種特殊形式。將生產生活條件差或者生態環境脆弱地區的貧困人口，遷移到城鎮或其他條件更好的農村，一方面通過易地建設的方式改善受益人群和地區的基礎設施和公共服務，同時也相應降低了政府在這些方面投入的建設成本；另一方面通過改變生存環境和提供配套的就業、創收服務，增強了搬遷貧困人口的持續生計能力。

3．提高貧困人口的自我發展能力

除了通過實行前述包容性發展提升貧困人口的素質以外，中國政府還通過開發式扶貧干預，幫助貧困人口獲得金融服務、技能培訓、產業發展等機會，提高其自我發展能力。

（1）改善貧困戶信貸服務可獲得性。中國政府從1986年以來一直以財政貼息的方式通過承貸金融機構向貧困地區提供專項扶貧貸款，以改善貧困地區和貧困農戶的信貸服務。到2015年專項扶貧貸款累計已發放超過3000億元。[3]2015年以來中國金融機構給扶貧對象發放精準扶貧貸款，進一步提高了扶貧資金到戶的比例和規模，貧困戶獲得貸款比重達到了29%，戶均獲得精準扶貧貸款近4萬元。[4]

（2）提升貧困勞動力的技能。通過技能培訓提高貧困地區勞動力外出就業的技能和適應性，增加貧困勞動力外出就業機會、報酬率和穩定性，是中國政府為改善貧困地區在經濟發展中的利益邊緣化狀況、增加貧困地區農民從經濟增長中受益的途徑而采取的一項戰略舉措。中國政府為貧困勞動力提供技能培訓主要有三種途徑：一是短期的貧困勞動力外出就業技能和適應能力培訓；二是貧困勞動力職業技能培訓；三是貧困戶子女職業學校教育培訓。

（3）幫助貧困農戶改善其農業生產經營環境。通過農業產業化扶貧，支持貧困地區依托當地資源、服務或帶動當地貧困和低收入農戶增收的龍頭企業、合作社、生產基地的發展，來幫助紓解貧困地區小規模農業生產發展面臨的技術、市場、信息和資金約束，提高其農業生產效率和經濟效益，一直是中國農村扶貧開發的重要方式。農業產業化扶貧，幫助貧困小農戶實現了與現代農業的有效銜接，有力地推動了貧困農戶依靠農業發展脫貧。

（三）實行精準扶貧

自1986年開始開發式扶貧以來，中國政府在政策層面一直提倡要將有限的扶貧資源有效地用來幫助真正的貧困地區和貧困戶改善生產生活條件、提高自我發展能力，實行精準扶貧。扶貧開發各參與主體，也一直在不斷探索改進精準扶貧有效性的方式和方法，嘗試過小額信貸扶貧、互助資金扶貧、整村推進扶貧、產業扶貧等多種到戶扶貧模式。從國際上目標瞄準型扶貧實踐來看，精準扶貧通常會面臨目標貧困人群信息缺失和不對稱、扶貧資源動員和籌集引起政治與社會成本增加、項目監督管理困難以及適用的扶貧方式缺乏等問題。[5]針對這些制約精準扶貧的因素，2013年以來，中國政府及相關部門密集出臺了一系列新的政策和措施，創新和建立起精準扶貧、精準脫貧的政策和干預體系，較好地解決了精準扶貧、精準脫貧的落地問題。

（四）堅持扶貧創新

中國在多年農村扶貧過程中，一直根據貧困特點、扶貧形勢、國家發展戰略與政府財政支持能力的變化，不斷試驗和創新，完善和調整扶貧戰略、治理結構、資金管理和扶貧方式等，提高扶貧的有效性和扶貧資源利用的效率。堅持扶貧創新，使中國農村扶貧開發戰略和方式能夠適應不斷變化的扶貧形勢，長期保持較高的扶貧效率。

1．扶貧戰略的創新

中國農村扶貧戰略在過去40年經歷了幾次重大的調整。

第一，從不含具體扶貧目標的經濟增長引致減貧的戰略向目標瞄準型開發扶貧戰略轉變。1978～1985年，中國農村扶貧主要通過經濟增長的“涓滴效應”實現，并沒有確定任何特定的扶貧對象，也沒有制定具體的瞄準型扶貧措施。1986年針對農村居民內部收入差距拉大以及各地區貧困人口分布集中度不同的狀況，開始實行以區域瞄準為主的有計劃的農村扶貧開發。

第二，從救濟性扶貧向開發式扶貧轉變，并從2007年開始向社會保障扶貧與開發式扶貧相結合的戰略轉變。1986年之前中國政府對農村弱勢群體的扶持主要是提供應急性的政策性救濟。1986年以后中國農村扶貧是以開發式扶貧為主配以臨時性的政策性救濟。這一戰略從2007年開始又被開發式扶貧與制度化的社會保障扶貧相結合的戰略所取代，其重點是農村最低生活保障制度取代了過去臨時性的政策性救濟。

第三，從扶持貧困大區向扶持貧困縣繼而轉向重點扶持貧困村的戰略，并在2011年開始轉向貧困大區域開發與扶貧進村到戶相結合的戰略。中國農村扶貧最初將全國18個連片貧困區域作為扶持的重點，但很快片區扶貧的思想因難以操作和協調被放棄，轉而將貧困縣作為扶貧的基本單元。由于貧困縣內存在差別容易導致扶貧資源外溢和項目安排不當，從2002年開始在保持貧困縣作為扶貧管理單位的同時，將扶貧規劃和項目安排的重點進一步下移到貧困村。但是過分強調微觀層面的減貧，又不能從根本上解決制約農戶貧困形成的區域和環境因素，從2011年開始轉向貧困大區域開發與扶貧進村到戶相結合。

第四，從單一項目扶貧向綜合扶貧的戰略轉變。基于對貧困成因的認識以及受投入規模和管理部門協調等因素的限制，自1986年中國政府啟動有計劃的農村扶貧以來，在相當長的一段時期內，主要實行單一項目扶貧。在這種方式下，雖然受益的區域比較大，但由于投入分散和干預內容單一，當貧困成因漸趨復雜時，其減貧效果不夠顯著。從2002年開始，中國農村扶貧逐漸摒棄單一項目扶貧的戰略，更多地采取整合資源、整村推進的綜合扶貧方式。

第五，從不精準扶貧向精準扶貧戰略轉變。根據貧困人口分布、脫貧形勢的變化，中國政府從2013年底開始調整原來的扶貧開發戰略，實行真正意義上的精準扶貧。

2．治理結構創新

中國在扶貧過程中不斷探索扶貧治理結構的創新，以改善扶貧的效率和有效性。主要的創新包括三個方面。第一，扶貧計劃和項目的決策權不斷下移。1986～1995年中國農村扶貧計劃和資源分配的權力，主要集中于中央扶貧開發領導小組；從1996年開始中國政府實行扶貧“四到省”的政策，將農村扶貧的資源、任務、權力和責任全部下放到省，在一定程度上弱化了中央在扶貧決策中的權力；隨后絕大多數省區都將扶貧的任務、資金、責任和項目決策權分解、下放到縣，省級只保留了一定規模以上的投資和跨區域項目的決策權，這種治理結構一直保持至今。隨著2002年以后整村推進規劃扶貧方式的推廣，扶貧規劃、實施的權力事實上進一步下放到扶貧工作重點村，從而在較大程度上實現了扶貧決策從自上而下到自下而上的轉變。第二，向貧困村派駐扶貧第一書記和扶貧工作隊，打通扶貧政策和幫扶工作落地的“最后一公里”。精準扶貧政策實施以來，中國政府根據脫貧攻堅的需要和原有扶貧治理體系中村級組織相對薄弱的現狀，向所有貧困村派出了扶貧第一書記和駐村工作隊，與貧困村“兩委”一起承擔精準扶貧、精準脫貧的有關工作，從而打通了扶貧政策和幫扶工作落地的最后一公里。第三，從完全的政府主導向政府主導、社會組織參與進而向政府主導、社會組織和受益群體參與的轉變。在政策扶貧決策權下放的同時，政府也逐步與其他社會組織分享扶貧決策方面的權利。1996年以前扶貧項目基本上由政府主導，其他組織和貧困人口很少有發言權。1996年啟動的社會扶貧，在一定程度上賦予參與扶貧的社會組織合法合規的權利。這是中國農村扶貧領域發生的一個重大轉變。2002年以后整村規劃扶貧的推進，增強了農村社區組織和貧困人口在扶貧中的主體地位，形成了政府、社會組織和受益群體參與相結合的治理結構。

3．扶貧資金管理方面的創新

由于資金扶持始終是農村扶貧的中心環節，中國在扶貧資金管理方面的試驗和創新較多。財政扶貧資金管理方面的創新主要有：第一，地區間財政扶貧資金分配由模糊分配改為主要按要素法進行分配；第二，財政扶貧資金實行專戶管理、報賬制；第三，建立財政扶貧資金監測信息系統對資金進行監管；第四，建立財政扶貧資金績效考評機制和資金分配、使用公開公示制度；第五，建立審計、財政、業務部門、社會輿論等各方面參與的多元化的監管機制。

信貸扶貧資金管理方面主要的創新有：第一，借款主體的創新，先后試驗了直接貸款到戶、扶持經濟實體、支持地方主導產業和龍頭企業以及直接貸款到戶與委托幫扶貸款相結合等方式；第二，貸款方式創新，1986年以來試驗了政府信用下的經濟實體貸款、依托社會信用的小額貸款、以抵押和擔保為基礎的企業或政府貸款等；第三，貼息方式創新，試驗了貼息給承貸銀行、貼息給借款人等方式；第四，承貸機構選擇，先后試驗了商業銀行承貸、政策銀行承貸、地方政府選擇等方式。

（五）堅持“黨和政府領導、群眾主體、社會參與”的基本扶貧制度

中國的扶貧開發，一直是在黨和政府的領導和組織與社會的參與下以貧困地區和貧困人群為主體進行的。“黨和政府領導、群眾主體、社會參與”的扶貧體制，是中國扶貧開發的基本特點，也是中國扶貧取得成功的基本制度保障。

1．黨和政府領導扶貧開發

中國的扶貧開發是由黨和政府領導和組織開展的。黨和政府在中國扶貧開發中的領導作用主要表現在以下方面：第一，將扶貧置于國家改革和發展之中進行設計和調控，將減貧寓于改革和發展整個過程中，通過改革和發展為減貧創造了有利的環境和條件；第二，通過建立扶貧領導和協調組織體系、將扶貧整合到國家的經濟社會發展計劃之中，使扶貧成為黨和政府工作的重要內容，保證了扶貧所需要的組織支持；第三，利用其行政體系和資源，動員和安排扶貧資源，保證了必要的扶貧投入；第四，政府根據扶貧的需要，調整相關的政策或者制定必要的法規和制度，為扶貧工作的有序開展提供了制度保障。

2．以貧困群眾和基層組織為主體實現脫貧

中國在自改革開放以來的減貧進程中，貧困人群和基層組織事實上一直居于主體的地位。政府和社會主要通過創造有利于減貧的宏觀經濟社會環境、改善貧困地區和貧困人群自我發展的條件和能力以及制定激勵貧困地區和貧困人群脫貧致富的政策，來幫助貧困人群依靠自身的努力實現脫貧致富。從1978年以來，中國已經脫貧的7億多農村人口，大多數是通過自身的努力并且利用了國家改革開放和扶貧開發所創造的有利條件擺脫了貧困。貧困人口脫貧致富的動力和不懈努力，推動了中國農村的大規模減貧。在扶貧開發過程中，貧困地區基層組織，根據當地的實際情況和扶貧實踐的經驗教訓，不斷探索和完善扶貧方式，推動我國農村扶貧開發不斷取得新的進步。

3．社會參與扶貧

社會扶貧是具有中國特色的一種扶貧方式。自20世紀90年代中期開始，社會扶貧一直是中國扶貧的重要組成部分。中國的社會扶貧是具有中國特色的廣義的社會扶貧概念。中國社會扶貧大體可劃分為三種主要類型：第一種是政府組織和協調的帶有再分配性質的社會扶貧，包括各級機關事業單位開展的定點扶貧、東西協作扶貧以及軍隊、武警部隊扶貧；第二種是由企業為主體基于社會責任、參與企業與貧困地區互利的企業扶貧；第三種是由非營利的社會組織和個人為主進行的純粹的扶貧活動。由這三種社會扶貧方式構成的中國社會扶貧，在過去20年通過動員社會和所在組織的資源、組織和實施扶貧項目、開展扶貧創新等形式，為中國減貧做出了重要的貢獻。

（六）堅持持續扶貧

中國從自身制度和理想信念出發，始終把減貧當作發展的目標和重要內容。1986年以來，中國政府通過7個連續的五年國家發展計（規）劃，對扶貧開發保持不懈努力，使各項扶貧目標和方式得以延續與不斷完善，最終達到了基本消除現行標準下的絕對貧困人口的目標。