第一篇 地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與融資平臺(tái)研究

當(dāng)前中國(guó)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究

袁海霞 劉心荷 汪苑暉 王秋鳳[1]

要點(diǎn)

·最近20年來(lái)，融資平臺(tái)在中國(guó)地方政府債務(wù)擴(kuò)張中扮演了重要角色。1994年《預(yù)算法》頒布及分稅制改革后，融資平臺(tái)成為地方政府財(cái)政收支矛盾下的融資代理人；2008年金融危機(jī)后，在“四萬(wàn)億”政策的推動(dòng)下，融資平臺(tái)實(shí)現(xiàn)第一輪擴(kuò)張，地方政府債務(wù)快速增長(zhǎng)；2011年后影子銀行快速發(fā)展，融資平臺(tái)第二輪快速擴(kuò)張，繼續(xù)推動(dòng)地方政府債務(wù)增長(zhǎng)；2014年以來(lái)，對(duì)地方政府舉債的監(jiān)管加強(qiáng)，但地方政府債務(wù)隱性化問(wèn)題加劇。2018年政府工作報(bào)告提出，堅(jiān)決打好三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，推動(dòng)重大風(fēng)險(xiǎn)防范化解取得明顯進(jìn)展。在防風(fēng)險(xiǎn)背景下，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線的必然要求，必須高度關(guān)注地方政府債務(wù)尤其是隱性債務(wù)所蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)。考慮到我國(guó)政府及國(guó)有企業(yè)雄厚的資產(chǎn)規(guī)模，當(dāng)前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但需警惕部分地區(qū)地方政府債務(wù)處置不當(dāng)或引發(fā)的市場(chǎng)預(yù)期及信心失控，應(yīng)及時(shí)采取債務(wù)防范及處置措施，避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向債務(wù)危機(jī)轉(zhuǎn)化。

·當(dāng)前，各方對(duì)地方政府顯性債務(wù)與隱性債務(wù)口徑的界定并不一致。從法律的角度來(lái)看，顯性債務(wù)是特定的法律或者合同所帶來(lái)的負(fù)債，而隱性債務(wù)則是基于市場(chǎng)預(yù)期、政治壓力的政府責(zé)任。從現(xiàn)實(shí)的角度來(lái)看，地方政府隱性債務(wù)也是地方政府可能承擔(dān)償還、救助、擔(dān)保責(zé)任但并未納入其債務(wù)管理和統(tǒng)計(jì)的債務(wù)，但一旦發(fā)生危機(jī)尤其是存在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)可能性時(shí)，地方政府則不得不加以干預(yù)、承擔(dān)責(zé)任。融資平臺(tái)是隱性債務(wù)的主要載體，貸款及信托是其存在的主要形式。在本文中，將地方政府直接債務(wù)作為顯性債務(wù)，將負(fù)有一定救助責(zé)任的債務(wù)以及其他可能承擔(dān)責(zé)任的或有債務(wù)作為隱性債務(wù)估算范圍。同時(shí)也考慮PPP、補(bǔ)充抵押貸款等可能形成的隱性債務(wù)。

·根據(jù)全國(guó)各省份財(cái)政決算報(bào)告及中誠(chéng)信國(guó)際測(cè)算，2017年中國(guó)地方政府顯性債務(wù)規(guī)模在16.47萬(wàn)億元，風(fēng)險(xiǎn)總體可控；但隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較為突出，隱性債務(wù)規(guī)模約26.5萬(wàn)億～35.9萬(wàn)億元，為顯性債務(wù)的1.6～2.2倍。根據(jù)中誠(chéng)信國(guó)際的測(cè)算，2017年，全國(guó)政府政府債務(wù)的負(fù)債率（債務(wù)與GDP的比值）是36.2%，低于歐盟60%的警戒線，以直接債務(wù)為主的顯性債務(wù)口徑下中國(guó)地方政府風(fēng)險(xiǎn)水平相對(duì)較低。中誠(chéng)信國(guó)際采用三種不同口徑對(duì)中國(guó)隱性債務(wù)進(jìn)行估算后得出，中國(guó)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模在26.5萬(wàn)億～35.9萬(wàn)億元之間，約為顯性債務(wù)的1.6～2.2倍。不同口徑測(cè)算的地方政府隱性債務(wù)均保持20%以上的增長(zhǎng)快速擴(kuò)張。考慮隱性債務(wù)的政府負(fù)債率直接上升至68%～80%，大幅高于發(fā)展中國(guó)家平均水平。

·區(qū)域性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)需要關(guān)注。根據(jù)估算，若以顯性債務(wù)為衡量，截至2017年底，貴州省負(fù)債率超過(guò)歐盟60%警戒線。考慮隱性債務(wù)后，負(fù)債率超過(guò)警戒線的省份增加至14個(gè)，貴州省仍高居首位，次之為青海、天津、北京、云南等；從債務(wù)率來(lái)看，由于各省份2017年財(cái)政決算數(shù)據(jù)尚未披露，以2016年數(shù)據(jù)看，若以顯性債務(wù)為衡量，寧夏、貴州、遼寧、內(nèi)蒙古、云南、河南、陜西7個(gè)省份債務(wù)率超過(guò)100%警戒線；考慮隱性債務(wù)后，除海南省、西藏自治區(qū)債務(wù)率在警戒線以下，其余29個(gè)省（市、自治區(qū)）債務(wù)率均超過(guò)100%警戒線，其中天津、貴州、江蘇等位居前列。

·防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的政策建議。鑒于防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的密切關(guān)系，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)必須從完善地方政府債務(wù)管理體制、機(jī)制與推動(dòng)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型兩方面綜合考慮。從規(guī)范地方政府舉債行為、完善地方政府債務(wù)管理體制方面來(lái)看，可以從健全財(cái)權(quán)與事權(quán)合理匹配的財(cái)稅體制、提高地方政府債務(wù)管理的透明度、完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警處置機(jī)制、著力貫徹落實(shí)好相關(guān)制度、提高地方政府債券發(fā)行的市場(chǎng)化水平方面來(lái)考慮；從推動(dòng)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型來(lái)看，則需妥善處置融資平臺(tái)存量債務(wù)，推動(dòng)融資平臺(tái)完善公司治理和創(chuàng)新投融資模式。此外，規(guī)范運(yùn)用產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、PPP等融資渠道，減少隱性債務(wù)形成。

引言

伴隨中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速穩(wěn)中趨緩，宏觀調(diào)控重心由“穩(wěn)增長(zhǎng)”向“防風(fēng)險(xiǎn)”轉(zhuǎn)變。十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要更加自覺(jué)地防范各種風(fēng)險(xiǎn)，并將防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)列入三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之首，體現(xiàn)“把防控風(fēng)險(xiǎn)放在更加突出位置”的憂患意識(shí)和底線思維。防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性及區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)底線的必然要求與重中之重。2017年以來(lái)，國(guó)家針對(duì)防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)頻頻“亮劍”，在此前《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）等文件基礎(chǔ)上，陸續(xù)出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）、《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步增強(qiáng)企業(yè)債券服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力 嚴(yán)格防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的通知》（發(fā)改辦財(cái)金〔2018〕194號(hào)）、《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》（財(cái)預(yù)〔2018〕34號(hào)）、《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金〔2018〕23號(hào)）等系列文件，對(duì)地方各類違法違規(guī)舉債融資行為“圍追堵截”。財(cái)政部在2017年12月《關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況》的報(bào)告中，也再次強(qiáng)調(diào)堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量、打破政府“兜底”幻覺(jué)，體現(xiàn)國(guó)家堅(jiān)決打好防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的決心。

自2014年新《預(yù)算法》頒布以來(lái)，中國(guó)地方債務(wù)管理機(jī)制逐步成熟，地方債務(wù)限額管理、應(yīng)急處置、監(jiān)督問(wèn)責(zé)等相關(guān)制度不斷完善，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但對(duì)于未納入地方政府直接債務(wù)統(tǒng)計(jì)的隱性債務(wù)仍不容忽視，且該類債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)易通過(guò)層層嵌套的資金鏈條快速擴(kuò)散，是觸發(fā)區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)與系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的重要隱患。在近期監(jiān)管政策密集出臺(tái)及問(wèn)責(zé)高壓下，地方違法違規(guī)舉債行為進(jìn)一步明晰，融資平臺(tái)、地方國(guó)企與地方政府的信用進(jìn)一步剝離，責(zé)任邊界進(jìn)一步明確，隱性債務(wù)增量得到有效遏制。但對(duì)于存量債務(wù)中依托政府信用背書(shū)業(yè)已形成的隱性債務(wù)，目前市場(chǎng)各方尚未有明確統(tǒng)計(jì)及深入測(cè)算。對(duì)于隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可知，方能做到可防、可控。本文即從中國(guó)地方債務(wù)演化過(guò)程出發(fā)，從不同口徑對(duì)中國(guó)地方政府隱性債務(wù)進(jìn)行測(cè)算，并結(jié)合隱性債務(wù)重要舉債主體融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型進(jìn)程，深入剖析中國(guó)防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的路徑建議。

一 中國(guó)地方政府債務(wù)形成與演化進(jìn)程

中國(guó)地方政府債務(wù)發(fā)端于20世紀(jì)70年代末，部分省及地級(jí)市開(kāi)始嘗試通過(guò)舉債彌補(bǔ)資金缺口以更好地履行政府職能，但受限于地方政府自主權(quán)，該階段地方政府債務(wù)規(guī)模整體較小。此后，伴隨中國(guó)財(cái)稅體制變化、地方投融資模式變遷，地方政府債務(wù)在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期呈現(xiàn)不同特點(diǎn)。

（一）階段一：1994年《預(yù)算法》頒布及分稅制改革后，融資平臺(tái)成為地方政府財(cái)政收支矛盾下的融資代理人

1994年《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》審議通過(guò)，明確要求地方政府不列赤字，除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。在地方政府無(wú)法獨(dú)立舉債的情況下，同年分稅制改革則進(jìn)一步加劇了地方財(cái)政收支矛盾（見(jiàn)圖1）。地方政府在財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配的情況下，有限財(cái)政收入約束及通過(guò)財(cái)政部代發(fā)代還債券獲取的資金較為有限，無(wú)法滿足地方發(fā)展所需資金，于是嘗試成立各類城市投資公司作為融資平臺(tái)，以獨(dú)立企業(yè)法人形式代替政府進(jìn)行直接或間接融資，從而彌補(bǔ)政府投資項(xiàng)目的資金不足。同時(shí)，以GDP為主導(dǎo)的政績(jī)考核機(jī)制與政府競(jìng)爭(zhēng)模式，促使地方政府往往重投資規(guī)模輕投資質(zhì)量，粗放型的財(cái)政支出行為也在一定程度上加速了融資平臺(tái)這個(gè)地方政府融資“創(chuàng)新”渠道的快速發(fā)展。

圖1 1990～2016年中國(guó)地方財(cái)政收支情況

數(shù)據(jù)來(lái)源：Choice數(shù)據(jù)庫(kù)，中誠(chéng)信國(guó)際整理計(jì)算。

（二）階段二：2008年金融危機(jī)后，“四萬(wàn)億”政策推動(dòng)融資平臺(tái)第一輪債務(wù)擴(kuò)張

為應(yīng)對(duì)2008年全球金融危機(jī)的負(fù)面影響，國(guó)家出臺(tái)“四萬(wàn)億”刺激政策，其中地方政府配套資金2.82萬(wàn)億元。2009年3月，人民銀行與銀監(jiān)會(huì)共同出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”。在“四萬(wàn)億”配套資金需求、國(guó)家政策支持、地方政府資金缺口等多因素推動(dòng)下，地方融資平臺(tái)呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)。2008年上半年，全國(guó)融資平臺(tái)約3000家，貸款余額約1.7萬(wàn)億元。2010年末，融資平臺(tái)數(shù)量已升至6576家，[2]審計(jì)署統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示融資平臺(tái)債務(wù)中僅納入政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)已達(dá)到4.08萬(wàn)億元。地方融資平臺(tái)數(shù)量與債務(wù)規(guī)模均呈現(xiàn)翻倍式增長(zhǎng)。

（三）階段三：2011年后依托影子銀行，融資平臺(tái)呈現(xiàn)第二輪債務(wù)擴(kuò)張

伴隨前期“四萬(wàn)億”政策的負(fù)面影響顯現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，地方融資平臺(tái)信貸風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)關(guān)注，國(guó)家出臺(tái)一系列政策對(duì)地方融資平臺(tái)融資銀行信貸進(jìn)行規(guī)范。同階段，國(guó)內(nèi)利率市場(chǎng)化持續(xù)推進(jìn)，存款脫媒促使大量資金流向影子銀行，如信托、基金子公司、P2P平臺(tái)等，成為地方融資平臺(tái)繼銀行信貸之后的重要融資來(lái)源。與此同時(shí)，商業(yè)銀行為規(guī)避監(jiān)管將表內(nèi)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移出表，通過(guò)表外理財(cái)、銀信合作等形式為地方融資平臺(tái)提供資金支持。借助影子銀行的“逆周期”擴(kuò)張，融資平臺(tái)呈現(xiàn)新一輪債務(wù)擴(kuò)張，根據(jù)國(guó)家審計(jì)署統(tǒng)計(jì)，截至2013年6月底，全國(guó)融資平臺(tái)債務(wù)余額達(dá)到6.97萬(wàn)億元，較2010年底增長(zhǎng)40.22%。同期，伴隨直接融資渠道快速發(fā)展，融資平臺(tái)公開(kāi)市場(chǎng)債券融資規(guī)模快速攀升，2012～2016年融資平臺(tái)債凈融資額年均達(dá)到1.18萬(wàn)億元。

（四）階段四：2014年以來(lái)地方債務(wù)進(jìn)入規(guī)范發(fā)展，債務(wù)呈現(xiàn)隱性化特點(diǎn)

融資平臺(tái)依托政府信用迅速擴(kuò)張債務(wù)的同時(shí)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患持續(xù)積聚，地方政府“債務(wù)-投資”的驅(qū)動(dòng)模式難以為繼。以2014年新《預(yù)算法》與43號(hào)文出臺(tái)為標(biāo)志，地方債務(wù)進(jìn)入規(guī)范發(fā)展期。一方面開(kāi)前門，賦予地方政府舉債權(quán)，并納入全口徑預(yù)算管理實(shí)行規(guī)模控制，并以2013年政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果為基礎(chǔ)，對(duì)企事業(yè)單位舉借的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券進(jìn)行置換；另一方面堵后門，明確政府與企業(yè)的責(zé)任邊界，政府債務(wù)不得通過(guò)企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還。2017年50號(hào)文、87號(hào)文及2018年194號(hào)文、34號(hào)文、23號(hào)文等系列文件，對(duì)于各類違法違規(guī)舉債行為進(jìn)一步細(xì)化明晰，各類試圖仍以政府隱性信用背書(shū)的融資行為得到有效遏制（見(jiàn)表1）。

在疏堵結(jié)合的政策導(dǎo)向下，地方政府債務(wù)納入規(guī)范化管理軌道，總體風(fēng)險(xiǎn)可控，但未納入地方債務(wù)審計(jì)范圍的存量隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍未消除且不容忽視。一方面，地方政府存量債務(wù)中非政府債券形式債務(wù)均以2013年政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果為基礎(chǔ)，但該次審計(jì)工作各省份融資平臺(tái)及國(guó)有企業(yè)債務(wù)納入政府負(fù)有償還、擔(dān)保及就救助責(zé)任三類的統(tǒng)計(jì)口徑并不一致，或?qū)е虏糠值胤絺鶆?wù)未顯性化且被低估；另一方面，地方政府在財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配且債務(wù)限額約束下，發(fā)行省級(jí)地方政府債券的“開(kāi)前門”舉措難以真正滿足各層級(jí)地方政府的實(shí)際資金需求，融資平臺(tái)及部分國(guó)企所承擔(dān)的地方公益類項(xiàng)目融資職能難以真正剝離，中央關(guān)于劃清地方政府與企業(yè)界限的政策要求在財(cái)政壓力較大的地方較難落地。由此致使2015年至2017年，地方政府仍有依托融資平臺(tái)及國(guó)有企業(yè)通過(guò)注入公益性資產(chǎn)、出具承諾函等形式或利用政府引導(dǎo)基金、PPP等渠道擴(kuò)張債務(wù)并為該類債務(wù)提供隱性背書(shū)，此階段部分地方債務(wù)呈現(xiàn)“隱性化”特點(diǎn)。

表1 2016年以來(lái)關(guān)于防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)政策文件

二 當(dāng)前中國(guó)地方政府隱性債務(wù)研究及估算

基于中國(guó)地方政府“隱性化”債務(wù)現(xiàn)狀，本文從不同口徑對(duì)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模及區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了估算。從測(cè)算結(jié)果看，當(dāng)前地方政府隱性債務(wù)呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，且規(guī)模接近顯性債務(wù)的2倍，同時(shí)部分地區(qū)負(fù)債水平過(guò)高，需重點(diǎn)關(guān)注隱性債務(wù)及區(qū)域性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（一）關(guān)于地方政府債務(wù)分類：顯性債務(wù)與隱性債務(wù)

地方政府顯性債務(wù)與隱性債務(wù)的劃分。關(guān)于政府債務(wù)，亞洲金融危機(jī)后，世界銀行于1998年提出了著名的“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣”（fiscal risk matrik）。從債務(wù)發(fā)生的可能性來(lái)講，政府債務(wù)分為直接債務(wù)和或有債務(wù)；而從法律的強(qiáng)制性來(lái)講，政府債務(wù)可分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)（見(jiàn)表2）。顯性債務(wù)是特定的法律或者合同所帶來(lái)的負(fù)債，而隱性債務(wù)則是基于市場(chǎng)預(yù)期、政治壓力的政府責(zé)任。將兩種劃分方法交叉，可得到四種債務(wù)類型：直接顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、或有顯性債務(wù)和或有隱性債務(wù)。從現(xiàn)實(shí)的角度來(lái)看，地方政府隱性債務(wù)也是地方政府可能承擔(dān)償還、救助、擔(dān)保責(zé)任但并未納入其債務(wù)管理和統(tǒng)計(jì)的債務(wù)，但一旦發(fā)生危機(jī)尤其是存在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)可能性時(shí)，地方政府則不得不加以干預(yù)、承擔(dān)責(zé)任。

表2 三類地方政府債務(wù)

根據(jù)財(cái)政部劉尚希、趙全厚等人[3]，隱性債務(wù)主要包含社會(huì)保證資金缺口、農(nóng)村社會(huì)保證資金缺口、公共投資項(xiàng)目未來(lái)的資本性和經(jīng)常性支出等直接隱形債務(wù)以及對(duì)金融機(jī)構(gòu)支付危機(jī)的救助、國(guó)有企業(yè)未彌補(bǔ)的虧損、拖欠企業(yè)在職職工和農(nóng)民工的工資等或有隱性債務(wù)。而根據(jù)審計(jì)署的分類，政府性債務(wù)包括地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任和可能救助責(zé)任的債務(wù)等三類債務(wù)。政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)主要是地方政府通過(guò)融資平臺(tái)、其他國(guó)有獨(dú)資或控股企業(yè)、自收自支事業(yè)單位等主體為公益性項(xiàng)目舉借，由非財(cái)政資金償還的債務(wù)。根據(jù)審計(jì)署和財(cái)政部的相關(guān)文件（88號(hào)文等），舉借主體主要包括五類：融資平臺(tái)、政府部門和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、國(guó)有獨(dú)資或控股企業(yè)（簡(jiǎn)稱地方國(guó)有企業(yè)）以及自收自支的事業(yè)單位，其中前三位是政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)也就是顯性債務(wù)的主要舉借主體，而融資平臺(tái)和地方國(guó)有企業(yè)是地方或有政府性債務(wù)同時(shí)也是隱性債務(wù)的主要舉借主體。

基于數(shù)據(jù)的可獲得性以及計(jì)算實(shí)現(xiàn)的角度，本文將地方政府直接債務(wù)作為顯性債務(wù)，將負(fù)有一定救助責(zé)任的債務(wù)以及其他可能承擔(dān)責(zé)任的或有債務(wù)作為隱性債務(wù)估算范圍，顯然這一口徑要比劉尚希、趙全厚等人的口徑要小。新預(yù)算法實(shí)施以后，地方政府發(fā)債主體地位被明確，但是新發(fā)債的額度非常有限，地方政府此前通過(guò)其他主體進(jìn)行融資的渠道仍發(fā)揮作用，因此實(shí)際上地方政府隱性債務(wù)也主要是以融資平臺(tái)作為主要載體[4]。根據(jù)88號(hào)文，或有債務(wù)中的擔(dān)保債務(wù)，地方政府及其部門僅依法承擔(dān)適當(dāng)民事賠償責(zé)任，但最多不應(yīng)超過(guò)債務(wù)人不能清償部分的1/2、擔(dān)保額小于債務(wù)人不能清償部分1/2的，以擔(dān)保額為限；或有債務(wù)中的存量救助債務(wù)，地方政府可以根據(jù)具體情況實(shí)施救助，但保留對(duì)債務(wù)人的追償權(quán)。實(shí)際情況中這兩類債務(wù)的認(rèn)定相對(duì)復(fù)雜，而目前尚未有明確的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定，因而這部分的債務(wù)規(guī)模存在較大的不確定性，不同機(jī)構(gòu)的測(cè)算也較不一致。從防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的角度出發(fā)，地方國(guó)企或者融資平臺(tái)出現(xiàn)違約時(shí)，政府可能會(huì)出于維護(hù)區(qū)域融資穩(wěn)定等很多考慮去救助，只要有救助可能，均納入隱性債務(wù)考量。

從隱性債務(wù)的形式來(lái)看，貸款和信托貸款可能是其主要存在形式。從2013年的審計(jì)結(jié)果來(lái)看，融資平臺(tái)9.7萬(wàn)億元的貸款，僅36%納入了負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中，而64%均未納入政府性債務(wù)，如果存在違規(guī)融資和擔(dān)保，則大概率形成政府性隱性債務(wù)。與此同時(shí)，2014年以來(lái)，隨著“開(kāi)前門”“堵后門”等系列政策的實(shí)施，地方政府債務(wù)管理和發(fā)行相對(duì)規(guī)范[5]；但存在部分地方政府通過(guò)融資平臺(tái)以PPP、政府投資基金、政府購(gòu)買服務(wù)、資管計(jì)劃、明股實(shí)債等方式違法違規(guī)或變相舉債，以貸款、信托等融資形式舉債，尤其是2015年之后在融資平臺(tái)新增債務(wù)均不作為政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)的背景下，這些均加大了隱性債務(wù)形成的概率。

從測(cè)算的角度來(lái)看，由于隱性債務(wù)屬于預(yù)計(jì)負(fù)債范疇，且存在結(jié)構(gòu)分散、隱蔽性強(qiáng)、透明度差等特點(diǎn)，獲取這類數(shù)據(jù)十分困難。各家機(jī)構(gòu)測(cè)算也不一致，本文在計(jì)算時(shí)從防范危機(jī)的角度考慮，將融資平臺(tái)作為隱性債務(wù)的測(cè)算內(nèi)容之一。考慮到PPP項(xiàng)目中政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助涉及財(cái)政資金參與，考慮87號(hào)文下發(fā)后，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的融資渠道受限，政府付費(fèi)型PPP將成為地方公益性項(xiàng)目的重要融資方式，該類PPP項(xiàng)目中的財(cái)政支出也應(yīng)納入政府隱性債務(wù)。與此同時(shí)，政府投資基金中，實(shí)際操作不規(guī)范，為吸引社會(huì)資本，一部分采用財(cái)政資金劣后或通過(guò)隱性回購(gòu)方式變相進(jìn)行保本和固定收益的保障，使基金變成政府的隱性債務(wù)。

（二）關(guān)于地方政府顯性債務(wù)和隱性債務(wù)的估算

1.地方政府顯性債務(wù)：相對(duì)平穩(wěn)

根據(jù)前文分析，地方政府顯性債務(wù)是建立在某一法律或者合同基礎(chǔ)之上的政府負(fù)債，以政府直接債務(wù)為主，包括各級(jí)地方政府債務(wù)（一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)）、外債等，具體包括財(cái)政部代發(fā)債券、地方財(cái)政部門發(fā)行的債券、政府統(tǒng)借統(tǒng)還資金以及預(yù)算法規(guī)定的支出（如簽發(fā)行政事業(yè)單位人員工資及養(yǎng)老金形成的債務(wù)）。本文以財(cái)政部公布的政府性債務(wù)數(shù)據(jù)為準(zhǔn)。

圖2 2014～2017年中國(guó)地方政府顯性債務(wù)

數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部歷年財(cái)政決算報(bào)告，中誠(chéng)信國(guó)際整理計(jì)算。

從數(shù)據(jù)來(lái)看，隨著多方面規(guī)范地方政府發(fā)債行為、防范風(fēng)險(xiǎn)的舉措落地，地方政府發(fā)債方式和管理逐步規(guī)范和市場(chǎng)化，以政府直接債務(wù)為主的顯性債務(wù)余額總體平穩(wěn)增長(zhǎng)。2014～2017年，中國(guó)地方政府顯性債務(wù)余額分別為15.41萬(wàn)億元、14.76萬(wàn)億元、15.32萬(wàn)億元、16.47萬(wàn)億元（見(jiàn)圖2），2015年、2016年地方政府顯性債務(wù)余額較2014年有所降低，2017年增長(zhǎng)略有加快。對(duì)比全國(guó)人大批準(zhǔn)的地方政府債務(wù)限額規(guī)模來(lái)看，2015～2017年地方政府債務(wù)限額分別為16.01萬(wàn)億元、17.19萬(wàn)億元和18.82萬(wàn)億元，2015～2017年地方政府直接債務(wù)余額均在限額規(guī)模內(nèi)，且各年直接債務(wù)余額均較債務(wù)限額有一定剩余。

2.地方政府隱性債務(wù)：2017年規(guī)模在26.5萬(wàn)億～35.9萬(wàn)億元之間，是顯性債務(wù)的1.6～2.2倍

根據(jù)前文所述，本文地方政府隱性債務(wù)主要包括融資平臺(tái)、地方國(guó)企的債務(wù)以及PPP項(xiàng)目中政府付費(fèi)項(xiàng)目、政府投資基金等內(nèi)容。雖然政府產(chǎn)業(yè)基金的規(guī)模不斷擴(kuò)大，其募集規(guī)模從2014年的3031.35億元上升至36961億元（見(jiàn)圖3），但由于無(wú)法確定地方政府可承擔(dān)部分，本文暫時(shí)不將其納入測(cè)算范圍。與此同時(shí)，從融資平臺(tái)的資產(chǎn)負(fù)債表來(lái)看，其他應(yīng)收款一般是當(dāng)?shù)卣蛘哓?cái)政部門借用了融資平臺(tái)的資金，這部分資金可能并不一定需要付息，但當(dāng)?shù)卣?fù)有償債義務(wù)，有很大可能成為地方政府債務(wù)。因此，將這部分債務(wù)也納入隱性債務(wù)的估算范圍。此外，考慮到抵押補(bǔ)充貸款主要針對(duì)棚改這一類公益性項(xiàng)目，或加大地方政府隱性壓力，因此將抵押補(bǔ)充貸款這一指標(biāo)也納入估算范圍。從數(shù)據(jù)來(lái)看，其他應(yīng)收款，其他應(yīng)收與應(yīng)付的差額均呈現(xiàn)快速擴(kuò)大的趨勢(shì)，AA及AA+等級(jí)的融資平臺(tái)更為明顯。

圖3 2006～2016年中國(guó)地方政府投資基金發(fā)展情況

數(shù)據(jù)來(lái)源：清科數(shù)據(jù)庫(kù)，中誠(chéng)信國(guó)際整理計(jì)算。

圖4 2011～2017年中國(guó)地方政府融資平臺(tái)其他應(yīng)收款與其他應(yīng)付款

數(shù)據(jù)來(lái)源：Choice數(shù)據(jù)庫(kù)，中誠(chéng)信國(guó)際整理計(jì)算。

圖5 2011～2017年中國(guó)地方政府不同信用等級(jí)融資平臺(tái)其他應(yīng)收款

數(shù)據(jù)來(lái)源：Choice數(shù)據(jù)庫(kù)，中誠(chéng)信國(guó)際整理計(jì)算。

根據(jù)數(shù)據(jù)的可獲得性，將隱性債務(wù)的測(cè)算從三個(gè)角度考慮，由于沒(méi)有包含政府投資基金以及樣本口徑等隱私，測(cè)算結(jié)果應(yīng)該小于實(shí)際隱性債務(wù)。

表3 2017年三個(gè)口徑計(jì)算下的中國(guó)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模

口徑一：融資平臺(tái)貸款+融資平臺(tái)存量債券+融資平臺(tái)非標(biāo)+政府付費(fèi)型PPP投資落地（假設(shè)與融資平臺(tái)不重合）+抵押補(bǔ)充貸款余額（PSL）-納入直接政府性債務(wù)的部分

口徑二：融資平臺(tái)有息債務(wù)（僅發(fā)債口徑）+PPP相關(guān)（假設(shè)與融資平臺(tái)不重合）+抵押補(bǔ)充貸款余額（PSL）-納入直接政府性債務(wù)的部分

口徑三：純平臺(tái)[6]有息債務(wù)（僅發(fā)債口徑）+準(zhǔn)平臺(tái)其他應(yīng)收款（僅發(fā)債口徑）+政府付費(fèi)型PPP投資落地額[7]+抵押補(bǔ)充貸款余額（PSL）-納入政府性債務(wù)的部分

根據(jù)估算，中國(guó)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模在26.5萬(wàn)億～35.9萬(wàn)億元之間（見(jiàn)表3），是顯性債務(wù)的1.6～2.2倍。不同口徑測(cè)算的地方政府隱性債務(wù)均保持20%以上的增長(zhǎng)速度快速擴(kuò)張。根據(jù)測(cè)算，按照上述三種方法，2017年中國(guó)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模分別為34.5萬(wàn)億元、35.9萬(wàn)億元、26.5萬(wàn)億元，分別較上一年增長(zhǎng)了27%、22%、26%，均保持了較快增長(zhǎng)。從內(nèi)部構(gòu)成來(lái)講，口徑一中，融資平臺(tái)的貸款和非標(biāo)融資（包括信托、資管等形式）占比最高，分別占48%和24%；口徑二中，融資平臺(tái)有息債務(wù)規(guī)模、抵押補(bǔ)充貸款（PSL）和政府付費(fèi)型PPP分別占比88%、7%和5%；從口徑三來(lái)看，純平臺(tái)有息債務(wù)、準(zhǔn)平臺(tái)其他應(yīng)收款、抵押補(bǔ)充貸款（PSL）和政府付費(fèi)型PPP產(chǎn)生的債務(wù)分別占隱性債務(wù)的75%、9%、10%和6%（見(jiàn)圖6）。

圖6 2017年三種口徑的中國(guó)地方政府隱性債務(wù)結(jié)構(gòu)

數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部財(cái)政決算報(bào)告，中誠(chéng)信國(guó)際整理計(jì)算。

三 我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但隱性債務(wù)增長(zhǎng)較快且償還具有不確定性

中國(guó)地方政府顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。從償債水平來(lái)看，中國(guó)地方政府以顯性債務(wù)衡量的債務(wù)率和負(fù)債率均低于國(guó)際通行水平，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。2017年，以顯性債務(wù)衡量的地方政府總體負(fù)債率（債務(wù)規(guī)模/GDP）為19.9%，如果加上納入預(yù)算管理的中央政府債務(wù)余額13.48萬(wàn)億，全國(guó)政府債務(wù)余額29.95萬(wàn)億，政府債務(wù)的負(fù)債率是36.2%，低于歐盟60%的警戒線。對(duì)比主要國(guó)家的負(fù)債率水平，可以看出以顯性債務(wù)衡量的負(fù)債率低于主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家水平，顯性債務(wù)口徑下地方政府風(fēng)險(xiǎn)水平相對(duì)較低[8]。從債務(wù)率（債務(wù)規(guī)模/財(cái)政實(shí)力）角度看，由于2017年尚未披露，以2016年情況看，以顯性債務(wù)衡量的地方政府總體債務(wù)率（債務(wù)規(guī)模/財(cái)政實(shí)力）為80.5%，低于國(guó)際通行警戒標(biāo)準(zhǔn)[9]（見(jiàn)圖7）。

圖7 顯性債務(wù)口徑下2016年世界主要國(guó)家政府負(fù)債率水平

說(shuō)明：中國(guó)的兩列數(shù)據(jù)分別為顯性債務(wù)口徑下的負(fù)債率（白色）以及含隱性債務(wù)口徑下的負(fù)債率（灰色）。數(shù)據(jù)來(lái)源：BIS杠桿率數(shù)據(jù)，中誠(chéng)信國(guó)際整理計(jì)算。

雖然當(dāng)前中國(guó)地方政府顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但仍面臨較為突出的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)在隱性債務(wù)增速過(guò)快，且為避免監(jiān)管而導(dǎo)致債務(wù)更為復(fù)雜及不透明。中國(guó)地方政府隱性債務(wù)與顯性債務(wù)規(guī)模的比值在1.6～2.2倍之間，若測(cè)算口徑考慮地方政府的隱性債務(wù)規(guī)模，2017年中國(guó)地方政府總體的負(fù)債率與債務(wù)率均有較大攀升。考慮隱性債務(wù)的2017年政府負(fù)債率直接上升至68%～80%（見(jiàn)圖8），大幅高于發(fā)展中國(guó)家平均水平。隱性債務(wù)快速增長(zhǎng)的背后則是地方政府的不規(guī)范融資行為。過(guò)去幾年針對(duì)地方政府出現(xiàn)的各類違法違規(guī)舉債行為，中央出臺(tái)了一系列政策進(jìn)行治理，但有些地方在財(cái)政收入放緩的背景下，地方政府違規(guī)融資的行為較多，亟待規(guī)范。相比顯性債務(wù)，隱性債務(wù)快速增長(zhǎng)，同時(shí)償還更具有不確定性，正逐漸成為中國(guó)地方政府面臨的中長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)。

圖8 2015～2017年口徑一下中國(guó)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模與顯性債務(wù)規(guī)模比較

數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部財(cái)政決算報(bào)告，中誠(chéng)信國(guó)際整理計(jì)算。

（二）部分省市債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯，需重點(diǎn)關(guān)注結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)

從區(qū)域來(lái)看，中國(guó)部分地區(qū)負(fù)債水平過(guò)高，區(qū)域性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)需要關(guān)注。從顯性債務(wù)規(guī)模來(lái)看，截止到2017年底，江蘇省、山東省顯性債務(wù)余額超10000億元，位居前列；浙江省、廣東省、貴州省、遼寧省5個(gè)省份的顯性債務(wù)超過(guò)8000億元；北京市、黑龍江省等顯性債務(wù)水平處于4000億元以下。從隱性債務(wù)規(guī)模[10]來(lái)看，江蘇省超過(guò)40000億元，為全國(guó)最高；北京市、四川省隱性債務(wù)超過(guò)20000億元；吉林省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、遼寧省等9個(gè)省份隱性債務(wù)水平處于4000億元以下（見(jiàn)圖9）。從2017年較2016年變化情況看，全國(guó)各省份顯性債務(wù)平均增速為11%，總體保持平穩(wěn)增長(zhǎng)，西藏自治區(qū)、海南省、新疆維吾爾自治區(qū)、天津市、甘肅省增速居前，在15%以上，遼寧省、貴州省、北京市顯性債務(wù)有所下降；從各省份隱性債務(wù)情況看，海南省、黑龍江省、新疆維吾爾自治區(qū)、云南省、吉林省隱性債務(wù)增速居前，均在40%以上。

圖9 2017年全國(guó)各省（市、自治區(qū)）政府隱性債務(wù)規(guī)模與顯性債務(wù)規(guī)模比較

數(shù)據(jù)來(lái)源：全國(guó)各省份財(cái)政決算報(bào)告，中誠(chéng)信國(guó)際整理計(jì)算。

而從衡量?jī)攤芰Φ呢?fù)債率和債務(wù)率來(lái)看，區(qū)域性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不容小覷。根據(jù)中誠(chéng)信國(guó)際的計(jì)算，若以顯性債務(wù)衡量，2017年全國(guó)31個(gè)省（市、自治區(qū)）負(fù)債率（債務(wù)/GDP）超過(guò)歐盟60%警戒線的是貴州省，其次為青海省、云南省；其余省份負(fù)債水平均處于40%以下（見(jiàn)圖10）。而從綜合財(cái)力考量的債務(wù)率（債務(wù)/財(cái)政實(shí)力）來(lái)看，由于2017年各省財(cái)政決算數(shù)據(jù)尚未披露，以2016年情況看，截至2016年底寧夏、貴州、遼寧等7個(gè)省份顯性債務(wù)的債務(wù)率已經(jīng)超過(guò)100%的警戒線（見(jiàn)圖11）。

圖10 2017年全國(guó)各省（市、自治區(qū)）負(fù)債率（分別在顯性債務(wù)及隱性債務(wù)口徑下）

數(shù)據(jù)來(lái)源：全國(guó)各省份財(cái)政決算報(bào)告，中誠(chéng)信國(guó)際整理計(jì)算。

圖11 2016年全國(guó)各省（市、自治區(qū)）債務(wù)率（分別在顯性債務(wù)及隱性債務(wù)口徑下）

數(shù)據(jù)來(lái)源：全國(guó)各省份財(cái)政決算報(bào)告，中誠(chéng)信國(guó)際整理計(jì)算。

若考慮加上隱性債務(wù)后的負(fù)債率及債務(wù)率，2017年全國(guó)省（市、自治區(qū)）負(fù)債率超過(guò)歐盟60%警戒線的有14個(gè)，較顯性債務(wù)口徑下的省份數(shù)量增加了13個(gè)，較2016年負(fù)債率超過(guò)歐盟60%警戒線的省份數(shù)量增加2個(gè)（安徽、湖南），貴州省仍高居首位，但較2016年有所回落，次之為青海省、天津市、北京市、云南省等；負(fù)債水平位于40%～60%之間的有10個(gè)省份，如江西省、浙江省、湖北省等；其余省份負(fù)債水平均處于40%以下。從債務(wù)率計(jì)算結(jié)果看，由于2017年各省財(cái)政決算數(shù)據(jù)尚未披露，以2016年情況看，除海南省、西藏自治區(qū)處于警戒線下外，其余29個(gè)省、自治區(qū)、直轄市債務(wù)率均超過(guò)100%警戒線，與顯性債務(wù)口徑下的省份數(shù)量相比大幅增加22個(gè)，其中，天津、北京、貴州省、江蘇省等位居前列。

（三）隱性債務(wù)形成及較快增長(zhǎng)的原因分析

1.“開(kāi)前門”舉措尚難滿足地方實(shí)際資金需求，地方政府對(duì)于平臺(tái)企業(yè)的融資依賴仍在

地方融資平臺(tái)作為我國(guó)特有的財(cái)稅體制及經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的產(chǎn)物，在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中依托政府信用快速擴(kuò)張債務(wù)，是當(dāng)前地方政府隱性債務(wù)的最重要載體。2014年新《預(yù)算法》及43號(hào)文出臺(tái)后，國(guó)家出臺(tái)一系列“開(kāi)前門、堵后門”舉措，劃清地方政府與融資平臺(tái)責(zé)任邊界，剝離融資平臺(tái)政府融資職能，明確政府債務(wù)不得由企業(yè)舉借。但是在當(dāng)前地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)仍不匹配且債務(wù)限額約束下，發(fā)行省級(jí)地方政府債券的“開(kāi)前門”舉措難以真正滿足各層級(jí)地方政府的實(shí)際資金需求。2015年以來(lái)每年新增地方債券發(fā)行額較融資平臺(tái)凈融資額仍有較大差距，2017年融資平臺(tái)債券部分凈融資新增6.45萬(wàn)億元，當(dāng)年新增地方政府債券僅1.59萬(wàn)億元，相差4.86萬(wàn)億元，融資平臺(tái)所承擔(dān)的地方公益類項(xiàng)目融資職能尚難真正剝離。只有從源頭處解決地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配并通過(guò)地方政府債券等“開(kāi)前門”舉措真正滿足地方資金缺口，地方政府融資方能真正實(shí)現(xiàn)“去平臺(tái)化”，從而真正遏制地方政府隱性債務(wù)擴(kuò)張的源頭。

2.“債務(wù)-投資”驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式推升地方政隱性債務(wù)快速擴(kuò)張

地方政府隱性債務(wù)快速擴(kuò)張背后實(shí)是地方政府“債務(wù)-投資”驅(qū)動(dòng)模式的不斷強(qiáng)化，融資平臺(tái)在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不僅是地方政府的融資代理人，更是其“債務(wù)-投資”模式的代理人。盡管在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速由高速向中低速轉(zhuǎn)換的背景下，“十三五”規(guī)劃與2018年政府工作報(bào)告均已弱化GDP增長(zhǎng)，增強(qiáng)科技、環(huán)境、民生等約束性指標(biāo)，但在既有財(cái)稅體制下，地方政府對(duì)于中央財(cái)政的依賴仍在一定程度地強(qiáng)化地方投資驅(qū)動(dòng)的行為模式，進(jìn)而帶動(dòng)債務(wù)的相應(yīng)擴(kuò)張以滿足投資資金缺口。有效融資難以滿足融資缺口，便會(huì)導(dǎo)致通過(guò)融資平臺(tái)、明股實(shí)債的政府投資基金等渠道擴(kuò)張隱性債務(wù)，積聚隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.金融機(jī)構(gòu)推波助瀾、政府投資項(xiàng)目實(shí)施責(zé)任落實(shí)不到位等因素助推隱性債務(wù)增長(zhǎng)

在地方政府隱性債務(wù)擴(kuò)張過(guò)程中，金融機(jī)構(gòu)對(duì)于政府投資項(xiàng)目普遍存在政府財(cái)政“兜底”幻想，從而放松了風(fēng)險(xiǎn)管控要求，脫離市場(chǎng)化原則評(píng)估政府項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，為融資平臺(tái)等主體違規(guī)提供大量融資，并在提供融資過(guò)程中通過(guò)要求地方政府回購(gòu)項(xiàng)目或保證項(xiàng)目最低收益等方式，助推地方政府變相違法違規(guī)舉債。此外，地方政府對(duì)于部分投資項(xiàng)目審核把關(guān)不嚴(yán)，忽視項(xiàng)目市場(chǎng)前景和經(jīng)濟(jì)效益，超越地方財(cái)力搞建設(shè)，在助推債務(wù)規(guī)模的同時(shí)加劇了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。

4.各地區(qū)地方債務(wù)審計(jì)口徑不一致，致使部分地區(qū)存量融資平臺(tái)債務(wù)轉(zhuǎn)為隱性債務(wù)

目前各地區(qū)債務(wù)情況統(tǒng)計(jì)均以2013年政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果為基礎(chǔ)，但該次審計(jì)工作中各省份融資平臺(tái)及國(guó)有企業(yè)債務(wù)納入政府負(fù)有償還、擔(dān)保及救助責(zé)任債務(wù)的統(tǒng)計(jì)口徑并不一致，如貴州、內(nèi)蒙古2013年審計(jì)結(jié)果顯示兩省融資平臺(tái)債務(wù)納入政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的占比均在80%以上，而吉林、江蘇融資平臺(tái)債務(wù)納入政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)比例在50%以下，另外過(guò)半債務(wù)則納入政府負(fù)有擔(dān)保及救助責(zé)任債務(wù)（見(jiàn)圖12）。統(tǒng)計(jì)口徑的不一致，使得部分地區(qū)融資平臺(tái)存量債務(wù)并未充分顯性化，而是轉(zhuǎn)為隱性債務(wù)形式存在，加大了地方債務(wù)的不透明及處置的不確定性，也加劇了區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)分化。

圖12 全國(guó)及部分省市融資平臺(tái)納入政府債務(wù)情況統(tǒng)計(jì)

數(shù)據(jù)來(lái)源：2013年各省債務(wù)審計(jì)報(bào)告，中誠(chéng)信國(guó)際整理計(jì)算。

（四）考慮到國(guó)企以及地方政府資產(chǎn)，發(fā)生債務(wù)危機(jī)的可能性較小，但需警惕市場(chǎng)預(yù)期和信心不可控帶來(lái)的沖擊

當(dāng)前我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，隱性債務(wù)雖增長(zhǎng)較快，但地方政府及國(guó)有企業(yè)雄厚的資產(chǎn)規(guī)模為債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的妥善化解和處置提供了較強(qiáng)后盾。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底我國(guó)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)總額超過(guò)151萬(wàn)億元，其中地方國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模超過(guò)76萬(wàn)億元，國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模足以償還現(xiàn)有負(fù)債。與此同時(shí)，地方政府還擁有規(guī)模龐大的礦產(chǎn)資源以及豐富的海洋及森林等資源，加上行政事業(yè)單位的資產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等資產(chǎn)，為妥善化解債務(wù)提供了有力保障，發(fā)生系統(tǒng)性及區(qū)域性債務(wù)危機(jī)爆發(fā)的可能性較低；但是當(dāng)前地方政府隱性債務(wù)由于其較難統(tǒng)計(jì)且披露不透明等特點(diǎn)，易引發(fā)市場(chǎng)廣泛關(guān)注及猜測(cè)。借鑒歐債危機(jī)中因部分成員國(guó)債務(wù)危機(jī)初期未及時(shí)采取措施從而加劇債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散，并最終導(dǎo)致歐洲整體金融體系坍塌的教訓(xùn)，我國(guó)需警惕個(gè)別企業(yè)債務(wù)或個(gè)別區(qū)域債務(wù)處置不當(dāng)所引發(fā)的市場(chǎng)恐慌及由此導(dǎo)致的市場(chǎng)預(yù)期及信心失控，加劇債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置難度。

四 防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的建議

2014年以來(lái)，在持續(xù)的監(jiān)管趨嚴(yán)下地方政府顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但是在地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的問(wèn)題并未得到根本解決的大背景下，地方政府隱性債務(wù)快速增長(zhǎng)，蘊(yùn)含了巨大的風(fēng)險(xiǎn)。考慮到我國(guó)政府及國(guó)有企業(yè)雄厚的資產(chǎn)規(guī)模，當(dāng)前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但需警惕部分地區(qū)地方政府債務(wù)處置不當(dāng)或引發(fā)的市場(chǎng)預(yù)期及信心失控，應(yīng)及時(shí)采取債務(wù)防范及處置措施，避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向債務(wù)危機(jī)轉(zhuǎn)化。未來(lái)，仍需進(jìn)一步加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，健全財(cái)權(quán)與事權(quán)合理匹配的財(cái)稅體制，完善并貫徹落實(shí)各項(xiàng)監(jiān)管制度，從多個(gè)角度防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，考慮到融資平臺(tái)是地方政府隱性債務(wù)的主要載體，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)必須與融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型有機(jī)結(jié)合，同步推進(jìn)。此外，還需進(jìn)一步規(guī)范PPP、產(chǎn)業(yè)投資基金等新興地方政府融資方式，避免地方政府違規(guī)使用這些融資方式新增隱性債務(wù)。

（一）多方舉措防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

1.財(cái)權(quán)與事權(quán)合理匹配的財(cái)稅體制是地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)

1994年實(shí)行的“分稅制”改革，徹底扭轉(zhuǎn)了中央和地方的收入格局，解決了當(dāng)年中央財(cái)政緊缺的情況，但是中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理，地方政府財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重約為50%，但地方財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比例卻高達(dá)80%以上。因此，要真正解決地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，必須真正建立財(cái)權(quán)與事權(quán)合理匹配的財(cái)稅體制。2018年2月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），新時(shí)期財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革取得突破，后續(xù)仍需進(jìn)一步出臺(tái)其他細(xì)分領(lǐng)域的中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分方案，形成全方位的權(quán)責(zé)明確的中央、地方財(cái)政事權(quán)和責(zé)任劃分體系。與此同時(shí)，稅收體系仍需進(jìn)一步完善，形成“以共享稅為主、專享稅為輔”的中央和地方收入劃分體系，適當(dāng)提高地方的共享稅分享比例，增加地方主體稅收來(lái)源。值得一提的是，中央與地方對(duì)共享稅的分享比例一旦確定，應(yīng)在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)保持穩(wěn)定比例，以保證體制激勵(lì)效果。

2.加快推進(jìn)地方政府債務(wù)信息公開(kāi)，提高債務(wù)管理的透明度

2017年以來(lái)，在加快地方政府債務(wù)信息公開(kāi)方面全國(guó)都取得了重要進(jìn)展：2017年6月，《全國(guó)和地方資產(chǎn)負(fù)債表編制工作方案》經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過(guò)，2018年3月財(cái)政部發(fā)布《政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制操作指南（試行）》（財(cái)庫(kù)〔2018〕30號(hào)）；從2017年末開(kāi)始，財(cái)政部逐月公布地方政府債券發(fā)行和債務(wù)余額情況。但從當(dāng)前來(lái)看，中國(guó)地方政府債務(wù)信息公開(kāi)仍有諸多不完善之處。一方面，財(cái)政部公布的地方政府債券發(fā)行和債務(wù)余額情況，僅是地方政府直接債務(wù)，但地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，相當(dāng)一部分債務(wù)以融資平臺(tái)債務(wù)、國(guó)有企業(yè)債務(wù)、PPP等隱性債務(wù)存在，信息不透明，存在較大的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，當(dāng)前中國(guó)地方政府債務(wù)口徑不統(tǒng)一問(wèn)題依然存在，地方政府不同時(shí)期披露債務(wù)數(shù)據(jù)具有較大隨意性，沒(méi)有統(tǒng)一的方式。在制度不完善的情況下，中國(guó)地方政府債務(wù)的信息涵蓋與披露方式需要做出特別的設(shè)計(jì)，應(yīng)根據(jù)中國(guó)地方政府債務(wù)的實(shí)際情況，對(duì)隱性債務(wù)予以充分考慮，以便更準(zhǔn)確地評(píng)估地方政府的實(shí)際債務(wù)水平。與此同時(shí)，債務(wù)信息的公開(kāi)應(yīng)形成完整的制度，有關(guān)部門及地方政府應(yīng)按一定的時(shí)間頻次、可比的統(tǒng)計(jì)口徑持續(xù)進(jìn)行債務(wù)信息公開(kāi)，以合理引導(dǎo)和穩(wěn)定各方預(yù)期。

3.完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，加大對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的約束和懲罰力度

國(guó)務(wù)院辦公廳于2016年10月印發(fā)的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》（國(guó)辦函〔2016〕88號(hào)）對(duì)地方政府債務(wù)信息報(bào)送及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件處置進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，并明確“市縣政府年度一般債務(wù)付息支出超過(guò)當(dāng)年一般公共預(yù)算支出10%的，或者專項(xiàng)債務(wù)付息支出超過(guò)當(dāng)年政府性基金預(yù)算支出10%的，債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組或債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組必須啟動(dòng)財(cái)政重整計(jì)劃”，并明確財(cái)政重整計(jì)劃包括但不限于暫停除法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的財(cái)稅優(yōu)惠政策之外的其他財(cái)稅優(yōu)惠政策，壓縮基本建設(shè)、政府公用經(jīng)費(fèi)等各項(xiàng)支出，控制人員福利等多項(xiàng)內(nèi)容，并提出依法追究有關(guān)人員責(zé)任，等等。2018年3月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》（財(cái)預(yù)〔2018〕34號(hào)），再次強(qiáng)調(diào)加大高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范力度，首次提出研究制定對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)政府投融資行為的約束性措施。但值得一提的是，當(dāng)前中國(guó)地方政府顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，而隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大且由于信息不透明，可控性依然不足，但隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)同樣可能對(duì)地方政府信用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生極為負(fù)面的影響。因此，在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防控體系中，尤其需要關(guān)注隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，做好隱性債務(wù)摸底是進(jìn)一步完善地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的前提，同時(shí)，對(duì)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大的地區(qū)的相關(guān)人員的追責(zé)也需進(jìn)一步加強(qiáng)。

4.切實(shí)貫徹落實(shí)好已出臺(tái)的系列政策，妥善解決存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范新增債務(wù)管理

43號(hào)文出臺(tái)以來(lái)，圍繞“開(kāi)前門、堵后門，修明渠、堵暗道”的規(guī)范地方政府債務(wù)管理以及投融資平臺(tái)規(guī)范舉債等方面的政策不斷出臺(tái)。2017年以來(lái)，在“防風(fēng)險(xiǎn)”背景下，針對(duì)政府通過(guò)融資平臺(tái)違規(guī)舉債、明股實(shí)債、PPP等不規(guī)范行為，相繼出臺(tái)了《進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（50號(hào)文）、《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（87號(hào)文）、《關(guān)于進(jìn)一步增強(qiáng)企業(yè)債券服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力 嚴(yán)格防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的通知》（194號(hào)文）、《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》（財(cái)預(yù)〔2018〕34號(hào)）等文件。這一系列政策如果能切實(shí)貫徹執(zhí)行，是可以妥善解決地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)范投融資平臺(tái)舉債的。但在實(shí)際操作中，在中央和地方財(cái)稅關(guān)系沒(méi)有根本改變的前提下，融資平臺(tái)依然發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)智能，導(dǎo)致違規(guī)舉債行為難以解決；同時(shí)，在隱性債務(wù)摸底尚未完成情況下，存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置難以有的放矢；此外，市場(chǎng)依然存在一定的“兜底”幻覺(jué)。因此，要保證已出臺(tái)的系列政策貫徹落實(shí)，一方面需持續(xù)推進(jìn)中央和地方財(cái)稅體制改革，另一方面地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)與信息披露工作仍需加大力度，同時(shí)加大督查問(wèn)責(zé)力度確保新增債務(wù)嚴(yán)格遵守現(xiàn)有政策規(guī)范。此外，在當(dāng)前地方財(cái)權(quán)與事權(quán)并未得到根本解決的情況下，地方政府也需充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性規(guī)范稅源監(jiān)控，加強(qiáng)稅源管理，多方面拓展稅源，提升自身財(cái)稅實(shí)力，減少對(duì)舉債發(fā)展的依賴。

5.提高地方政府發(fā)行債券及二級(jí)市場(chǎng)交易市場(chǎng)化水平，有效發(fā)揮其融資功能

自2014年《預(yù)算法》修正案規(guī)定地方政府可以直接發(fā)債以來(lái)，近年來(lái)為提高地方政府發(fā)債和債權(quán)交易的市場(chǎng)化水平，各部門出臺(tái)了不少政策。如財(cái)政部于2017年2月20日發(fā)布的《關(guān)于做好2017年地方政府債券發(fā)行工作的通知》（財(cái)庫(kù)〔2017〕59號(hào)）就特別強(qiáng)調(diào)“提高地方債發(fā)行市場(chǎng)化水平”，積極探索建立續(xù)發(fā)行機(jī)制，進(jìn)一步促進(jìn)投資主體多元化，改善二級(jí)市場(chǎng)流動(dòng)性，等等。但是，在當(dāng)前中國(guó)地方政府缺乏完備清晰的資產(chǎn)負(fù)債表和財(cái)政收入支出表、債務(wù)信息并不完全透明的情況下，地方政府信用評(píng)級(jí)差異并不顯著，地方政府債券發(fā)行市場(chǎng)化定價(jià)依然缺乏足夠基礎(chǔ)。要提高地方政府債券發(fā)行市場(chǎng)化水平，仍需做好制度設(shè)計(jì)，加大政府財(cái)務(wù)信息公開(kāi)力度是實(shí)現(xiàn)地方政府發(fā)債市場(chǎng)化的重要前置條件。與此同時(shí)，建議統(tǒng)一地方政府發(fā)債主體與資金使用主體，對(duì)于具備條件的地市或縣，可以允許它們直接作為發(fā)債主體直接發(fā)債。此外，提高地方債二級(jí)市場(chǎng)流動(dòng)性，完善做市商制度，打通銀行間和交易所市場(chǎng)，鼓勵(lì)更多投資者進(jìn)行二級(jí)市場(chǎng)交易。

（二）化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型

當(dāng)前融資平臺(tái)部分債務(wù)存在一定償還風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于該類存量債務(wù)的妥善處置，是妥善化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與推進(jìn)融資平臺(tái)順利轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。在妥善化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，需進(jìn)一步提升融資平臺(tái)公司治理水平，提升其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。一方面，優(yōu)化企業(yè)資本結(jié)構(gòu)，通過(guò)優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)降低融資成本，激發(fā)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活力，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；另一方面，實(shí)施融資平臺(tái)政企分開(kāi)，推動(dòng)平臺(tái)企業(yè)由行政管理向企業(yè)管理轉(zhuǎn)變，提高其市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)意識(shí)，加大公司制改革力度，持續(xù)完善決策機(jī)制、用人機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制，健全公司法人治理結(jié)構(gòu)，完善現(xiàn)代企業(yè)制度。對(duì)于已剝離政府信用、建立現(xiàn)代企業(yè)制度的平臺(tái)企業(yè)，可運(yùn)用多元化市場(chǎng)工具，創(chuàng)新投融資模式。如融資平臺(tái)可作為社會(huì)資本方或與其他社會(huì)資本方合作，積極參與PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)，與地方政府形成新的良性循環(huán)合作模式。同時(shí)，對(duì)于進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期且有穩(wěn)定現(xiàn)金流的資產(chǎn)，通過(guò)發(fā)行資產(chǎn)支持證券或資產(chǎn)支持票據(jù)的形式盤活存量，補(bǔ)充融資缺口，形成資產(chǎn)-資金的良性循環(huán)。

（三）規(guī)范運(yùn)用產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、PPP等融資渠道，減少隱性債務(wù)形成

雖然當(dāng)前各方對(duì)中國(guó)地方政府存在較高債務(wù)存在共識(shí)，但隱性債務(wù)規(guī)模到底有多大、其中蘊(yùn)藏多大風(fēng)險(xiǎn)則是眾說(shuō)紛紜，有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)口徑也不統(tǒng)一。當(dāng)前亟須對(duì)已經(jīng)形成的隱性債務(wù)進(jìn)行摸底排查，以此為基礎(chǔ)，有的放矢地做好存量隱性債務(wù)的化解工作。與此同時(shí)，必須堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)快速增長(zhǎng)的勢(shì)頭。2017年以來(lái)，有關(guān)部門持續(xù)出臺(tái)文件對(duì)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、PPP等融資方式進(jìn)行規(guī)范，如果這些規(guī)范能得到貫徹落實(shí)，將對(duì)地方政府通過(guò)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、PPP等融資渠道違法違規(guī)舉債產(chǎn)生較好的制約作用。但是，監(jiān)管部門仍需持續(xù)關(guān)注，與時(shí)俱進(jìn)地改進(jìn)監(jiān)管方式，防范地方政府在融資壓力下通過(guò)金融創(chuàng)新規(guī)避監(jiān)管、拓展其他融資渠道導(dǎo)致新增隱性債務(wù)的產(chǎn)生。

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[1]袁海霞，中誠(chéng)信國(guó)際首席宏觀分析師，研究院宏觀金融研究部總經(jīng)理；劉心荷，研究院宏觀金融研究部高級(jí)分析師/項(xiàng)目經(jīng)理；汪苑暉，研究院宏觀金融研究部分析師；王秋鳳，研究院宏觀金融研究部高級(jí)分析師/高級(jí)項(xiàng)目經(jīng)理。

[2]王東紅、劉金林：《開(kāi)發(fā)性金融視角的中國(guó)地方政府投融資平臺(tái)產(chǎn)生機(jī)理研究》，《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》2017年第1期。

[3]劉尚希、趙全厚、孟艷、封北麟、李成威：《十二五時(shí)期中國(guó)地方政府性債務(wù)壓力測(cè)試研究》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2012年第8期。

[4]根據(jù)2013年的審計(jì)結(jié)構(gòu)，盡管各個(gè)省份之間存在差異，但整體地方融資平臺(tái)的債務(wù)納入地方性債務(wù)的比例并不高，融資平臺(tái)中債券納入地方性政府債務(wù)的比重在30%左右，貸款納入地方性政府債務(wù)的占比大約為36%。

[5]閆衍、袁海霞、余璐等：《我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析與債務(wù)危機(jī)防范》，工作論文。

[6]在本書(shū)中，將只承擔(dān)融資功能而沒(méi)有投資和經(jīng)營(yíng)功能的融資平臺(tái)稱為純平臺(tái)，將既承擔(dān)一定的政府融資功能，又通過(guò)部分經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)獲取經(jīng)營(yíng)收益，具備一定造血功能的融資平臺(tái)稱為準(zhǔn)平臺(tái)。在實(shí)際操作中，將公用事業(yè)類、交通運(yùn)營(yíng)類（如港口、機(jī)場(chǎng)、航空、公交等）、省級(jí)收費(fèi)公路投資、投控類平臺(tái)納入準(zhǔn)平臺(tái)進(jìn)行數(shù)據(jù)估算，其余融資平臺(tái)納入純平臺(tái)進(jìn)行數(shù)據(jù)估算。

[7]所有省（市、自治區(qū)）隱性債務(wù)的總和，其中，各省（市、自治區(qū)）隱性債務(wù)=該省（市、自治區(qū)）純平臺(tái)企業(yè)（僅發(fā)債口徑）所有有息債務(wù)+該省（市、自治區(qū)）平臺(tái)企業(yè)的其他應(yīng)收款+該省（市、自治區(qū)）政府付費(fèi)型PPP投資落地額-納入直接政府性債務(wù)的部分。

[8]袁海霞：《多舉并措防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)》，《審計(jì)觀察》2018年第2期。

[9]國(guó)際貨幣基金組織確定的債務(wù)率控制標(biāo)準(zhǔn)參考值為90%～150%。

[10]各省份隱性債務(wù)規(guī)模根據(jù)前述口徑二方法調(diào)整計(jì)算。