四 環(huán)境規(guī)制的分類(lèi)及其特點(diǎn)

一般將環(huán)境規(guī)制政策工具分為三種類(lèi)型，即命令控制型工具、市場(chǎng)激勵(lì)型工具、公眾參與型工具。

1.命令控制型工具

命令控制型工具，是指國(guó)家行政管理部門(mén)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)生產(chǎn)行為進(jìn)行直接管理和強(qiáng)制監(jiān)督。例如，如果企業(yè)的生產(chǎn)條件達(dá)不到國(guó)家相關(guān)排污技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，則企業(yè)必須停止生產(chǎn)；如果投資項(xiàng)目設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)不到國(guó)家基本環(huán)保技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，就不能獲得開(kāi)工建設(shè)許可證。根據(jù)各種政策工具實(shí)施效力的不同，命令控制型工具可以分為以下三類(lèi)。一是國(guó)家層面的法律法規(guī)。二是各級(jí)地方政府頒布的地方性法律法規(guī)。三是各級(jí)環(huán)保部門(mén)和行業(yè)組織制定的多種環(huán)保技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和制度，主要包括事前控制類(lèi)的環(huán)境規(guī)劃制度、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、投資項(xiàng)目“三同時(shí)”制度、排污許可證制度等；事中控制類(lèi)的污染物排放濃度標(biāo)準(zhǔn)、排放總量控制標(biāo)準(zhǔn)、排污申報(bào)登記制度等；事后救濟(jì)類(lèi)的限期治理制度、污染事故應(yīng)急處理制度、違法企業(yè)掛牌督辦制度、強(qiáng)制污染“關(guān)停并轉(zhuǎn)”等強(qiáng)制性制度。

命令控制型工具的優(yōu)勢(shì)在于將環(huán)保事項(xiàng)前置，這樣有利于更好地進(jìn)行環(huán)境污染源控制，具有強(qiáng)制性和及時(shí)性，執(zhí)行成本低；其劣勢(shì)在于缺乏靈活性，相當(dāng)于規(guī)定了一個(gè)清晰的環(huán)境保護(hù)下限，對(duì)于企業(yè)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)方面的技術(shù)創(chuàng)新激勵(lì)不足，甚至對(duì)整個(gè)社會(huì)的環(huán)保水平會(huì)產(chǎn)生“劣幣驅(qū)逐良幣”的后果，且環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的驟然提高可能使企業(yè)已有投資項(xiàng)目強(qiáng)制停工，給社會(huì)造成相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)福利損失。

2.市場(chǎng)激勵(lì)型工具

市場(chǎng)激勵(lì)型工具是通過(guò)收費(fèi)或補(bǔ)貼的方式，運(yùn)用顯性的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，推動(dòng)企業(yè)在排污的成本和收益之間進(jìn)行自主選擇，決定企業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)水平和排污量。根據(jù)具體運(yùn)行原理，市場(chǎng)激勵(lì)型工具可以劃分為兩類(lèi)：一類(lèi)是主張采用政府干預(yù)使得外部性內(nèi)部化的政策工具，具體包括對(duì)排污征收罰款的懲罰性措施和對(duì)節(jié)能、生態(tài)項(xiàng)目提供補(bǔ)償、補(bǔ)貼的正向激勵(lì)型工具；另一類(lèi)是強(qiáng)調(diào)利用市場(chǎng)機(jī)制本身來(lái)解決外部性問(wèn)題的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的政策工具，其主要政策工具便是排污權(quán)交易制度。排污權(quán)交易制度提高了企業(yè)污染治理的積極性，將污染總量控制在一定范圍內(nèi)，從而使污染治理從政府的強(qiáng)制行為變?yōu)槠髽I(yè)的自覺(jué)市場(chǎng)行為。

相比命令控制型工具，市場(chǎng)激勵(lì)型工具賦予企業(yè)更高的自由選擇權(quán)，使企業(yè)能夠更好地結(jié)合自身經(jīng)濟(jì)效益做出最優(yōu)選擇。市場(chǎng)激勵(lì)型工具對(duì)于排污多的企業(yè)是懲罰性稅收，而對(duì)于采用低耗能、低排污的企業(yè)則具有補(bǔ)貼作用，從而能夠鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)采用更加先進(jìn)的技術(shù)，降低自身的排放標(biāo)準(zhǔn)。因此，市場(chǎng)激勵(lì)型工具能夠更好地調(diào)節(jié)企業(yè)排污行為。此外，收費(fèi)和補(bǔ)貼可以激勵(lì)企業(yè)進(jìn)行科學(xué)技術(shù)研發(fā)，鼓勵(lì)企業(yè)采用更加先進(jìn)的技術(shù)和環(huán)保措施，有利于降低企業(yè)的環(huán)境成本和提升企業(yè)的技術(shù)水平，從長(zhǎng)期來(lái)看可以實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益的最大化。不過(guò)政府行政管理部門(mén)并不能一次性讓企業(yè)實(shí)現(xiàn)合理的排污成本，而是必須通過(guò)試錯(cuò)，對(duì)其制定的收費(fèi)率進(jìn)行不斷調(diào)整，才能最終將企業(yè)的排污水平調(diào)整到合理水平。

3.公眾參與型工具

公眾參與型工具，主要是通過(guò)社會(huì)公共輿論、社會(huì)道德壓力、勸說(shuō)等措施間接推動(dòng)相關(guān)環(huán)保法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)得到更嚴(yán)格的落實(shí)和執(zhí)行。公眾參與型工具的核心是通過(guò)公眾參與，能夠影響全社會(huì)的環(huán)境治理績(jī)效。公眾可以通過(guò)多種渠道向政府部門(mén)反映自身關(guān)于環(huán)境政策問(wèn)題的基本訴求和立場(chǎng)。例如，社會(huì)公眾通過(guò)社交媒體表達(dá)對(duì)環(huán)境事件的關(guān)注，影響和推動(dòng)相關(guān)行政管理部門(mén)的政策制定和執(zhí)行。此外，公眾還可以通過(guò)一種消極的方式，即“用腳投票”的方式推動(dòng)地方行政管理部門(mén)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的重視。例如，居民選擇離開(kāi)環(huán)境治理較差的地區(qū)，進(jìn)而對(duì)一個(gè)地區(qū)的消費(fèi)、投資、政府財(cái)政收入等產(chǎn)生負(fù)面影響，最終迫使政府行政管理部門(mén)做出調(diào)整，推動(dòng)政府部門(mén)加大對(duì)環(huán)境治理的投入。

根據(jù)參與途徑和方式的差異，公眾參與型工具可以分為兩類(lèi)：一類(lèi)是政府部門(mén)主導(dǎo)的方式，包括政府發(fā)布社會(huì)關(guān)注的環(huán)境監(jiān)測(cè)信息，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)主導(dǎo)的征求意見(jiàn)、問(wèn)卷調(diào)查、座談會(huì)、專(zhuān)家論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等；另一類(lèi)是公眾主動(dòng)積極反映自身環(huán)保訴求的方式，公民借助于社交媒體、信訪等方式表達(dá)自己的環(huán)境保護(hù)訴求。

公眾對(duì)于環(huán)境治理的廣泛參與，能夠通過(guò)不同參與機(jī)制向政府反饋社會(huì)各階層、各組織的需要和意見(jiàn)，從而減少政府跟蹤、檢查等活動(dòng)的執(zhí)行，有助于降低政府管理成本。但是公眾參與型工具有一定的間接性，發(fā)揮效力的時(shí)滯較長(zhǎng)。公眾參與型工具發(fā)揮作用需要借助于行政管理部門(mén)的強(qiáng)制力，依賴于相關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的后續(xù)調(diào)整。

志愿環(huán)保行動(dòng)是公眾參與的重要途徑。志愿環(huán)保行動(dòng)主要是指居民、企業(yè)、民間組織根據(jù)自身對(duì)于可持續(xù)發(fā)展的認(rèn)識(shí)，自發(fā)開(kāi)展的一系列在生產(chǎn)和生活中減少自然資源消耗和浪費(fèi)的志愿型環(huán)境保護(hù)行動(dòng)。當(dāng)前我國(guó)常見(jiàn)的志愿行動(dòng)型環(huán)境治理工具，根據(jù)發(fā)起主體的不同可以分為兩類(lèi)：一類(lèi)是社會(huì)公益組織、行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)起認(rèn)可的志愿行動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)環(huán)境管理體系，例如環(huán)境標(biāo)識(shí)、ISO14000環(huán)境管理體系認(rèn)證等生產(chǎn)環(huán)境認(rèn)證管理的志愿環(huán)保行動(dòng)；另一類(lèi)是中國(guó)政府相關(guān)部門(mén)發(fā)起的自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)示范區(qū)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)園、環(huán)境友好型城市評(píng)選等區(qū)域劃分性志愿環(huán)保行動(dòng)。

志愿環(huán)保行動(dòng)的優(yōu)點(diǎn)在于：第一，可以更好地激發(fā)企業(yè)和公民自發(fā)治理污染的動(dòng)力，且能夠有效地減少政府行政監(jiān)管成本；第二，往往高于一般法律強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，在一定程度上提升了環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)；第三，不同于其他環(huán)境規(guī)制工具的單一性，志愿行動(dòng)型環(huán)境規(guī)制工具具有形式靈活多樣的特點(diǎn)，是對(duì)前面政策工具的一種有益補(bǔ)充和提升。