·農村扶貧·

農村精準扶貧的路徑、成效與問題：H省A縣的案例研究[1]

王猛 劉路瑤

摘要：本文通過對H省A縣的案例研究，管窺當前農村精準扶貧的路徑和成效，并分析其中存在的問題及其對策。研究表明：（1）在資金投入、干部保障的基礎上，農村精準扶貧路徑包括產業扶貧、生態扶貧、就業創業扶貧、易地搬遷和危房改造、教育扶貧、健康扶貧、社會保障及殘疾幫扶等項目。（2）精準扶貧項目均能基本落實，改善了貧困戶家庭條件，主要體現為醫療費用降低和收入增加；產業扶貧、健康扶貧是主要脫貧路徑；農村精準扶貧改善了鄉村道路、醫療衛生等農村基礎設施，群眾滿意度較高。（3）農村精準扶貧工作中存在脫貧內生動力不足、農業規模化經營缺乏、信息化程度不高、效率意識有待加強等問題，問題的徹底解決有待于在制度層面改進頂層設計并推動城市化進程。

關鍵詞：精準扶貧 農村 頂層設計

一 引言

貧困是人類社會發展史上普遍存在的問題之一。中國高度重視貧困人口的脫貧問題，致力于發展生產，消除貧困。隨著社會經濟的不斷發展，中國的貧困狀況已經得到明顯改善，但仍有部分地區由于種種原因未脫離貧困，需要政府的扶貧政策支持。改革開放以來，中國的扶貧政策先后經歷了體制改革推動扶貧（1978～1985）、大規模開發式扶貧（1986～1993）、“八七”扶貧攻堅（1994～2000）、村級扶貧攻堅（2001～2010）以及扶貧攻堅決戰（2011～2020）等階段。與此前的扶貧政策相比，當前所實行的精準扶貧政策是在中國農村地區的溫飽問題已基本解決的情況下，改善部分仍生活在貧困線以下的農村和個人的生活水平，通過精準識別、精準幫扶、精準管理，針對不同地方出現的不同情況解決貧困問題。理論上看，相比于粗放式的扶貧，精準扶貧的效率更高，能有效解決部分貧困地區的貧困問題，既是促進社會經濟發展和全民族共同富裕的有效途徑，也為現今世界各國的脫貧工作提供了新的思路。

農村精準扶貧應當如何操作，將取得何種效果，會存在哪些不足，均是社會各界關心的現實問題。學術界對這些問題展開了研究，也取得了相當數量的理論成果［1～5］。在現有文獻的基礎上，本文試圖通過對H省A縣的案例研究，探討當前農村精準扶貧的路徑和成效，并分析存在的問題及其對策。A縣屬國家呂梁片區扶貧開發重點縣，境內山大溝深，梁峁起伏，交通條件較差。2014年底，全縣共有114個貧困村，貧困戶22811戶，貧困人口71342人，占全縣人口的23.0%。按致貧原因，貧困戶可分類如下：缺技術27.7%，因學致貧12.6%，因災致貧12%，缺勞動力10.1%，缺資金8.6%，交通落后7.6%，因病致貧7.5%，自身動力不足6.1%，缺土地5.2%等。2017年，A縣按照H省要求，全面實施貧困對象核實及數據清洗工作。核查后，全縣現有貧困村88個，貧困戶17434戶，貧困人口42615人，占全縣人口的14.0%。總體來看，A縣的貧困狀況呈以下特點：全縣18個鄉鎮（街道辦、便民服務中心）中鄉鄉有貧困村，村村有貧困戶；貧困人口數量多，但貧困程度較淺，全縣脫貧摘帽難度較小；由于自然基礎條件差、發展底子薄、富民產業培育過程長，實現全面小康任務十分艱巨。

本文對A縣農村精準扶貧的案例研究，基于實地調研所獲數據和文字材料。2017年12月，我們對A縣的農村精準扶貧情況展開實地調研，主要調研形式為基于分層抽樣的入戶調查。首先進行村抽樣。依據A縣扶貧辦提供的轄內各行政村名單及縣行政地圖，選取貧困村、退出村、非貧困村各1個。村抽樣遵循“偏遠地區、通達度差、人均收入水平靠后的深度貧困地區優先”原則，同時優先選取有2017年返貧戶、新增貧困戶的貧困村和退出村。進一步地，在村抽樣基礎上實施戶抽樣。每個樣本村抽取10戶，其中貧困戶（含“貧困戶+返貧戶+新增貧困戶”）、脫貧戶、非建檔立卡戶比例為3∶6∶1。戶抽樣中把握以下原則：首選搬遷移民戶，其次選擇兩房戶、老齡戶、大病戶、殘疾戶和低保戶；如果樣本村中沒有2017年返貧戶、新增貧困戶，則從該村中選擇最低收入戶；樣本戶盡量分散在全村各個位置，保證能抽取到交通不便、通達度差的農戶。最后，進行入戶訪談，完成30份調查問卷。此外，我們與A縣分管扶貧的縣領導座談，并對3個樣本村的村干部進行訪談，且獲得了A縣扶貧辦提供的若干文字材料，這些都是對調查問卷的有效補充。

二 農村精準扶貧的路徑

（一）精準扶貧整體支持

A縣主要從資金投入、干部保障兩個方面統籌規劃，為精準扶貧工作提供整體支持。精準扶貧的資金投入方面，2015～2017年全縣共投入精準扶貧資金10.67億元，其中2015年2.77億元，2016年3.41億元，2017年4.49億元，投入逐年增加。從結構上看，A縣近3年的扶貧資金分為11個項目，由10個部門分別牽頭投放。其中，上億元的資金投入包括：扶貧專項（財政局）5.09億元、社會保障（民政局）3.08億元、易地搬遷（國土局）1.14億元，以上3項共計9.31億元，占全部投入的87.25%。此外，上千萬元的資金投入包括：健康扶貧（衛計局）0.41億元，危房改造（住建局）0.26億元，以工代賑（發改局）0.20億元，教育扶貧（教育局）0.19億元，產業扶貧（農林局）0.18億元。A縣精準扶貧的資金投入情況見表1。

干部保障方面，A縣設立了行業脫貧攻堅機構，扶貧辦增設信息監測中心等機構，并調整充實了指揮部辦公室的工作力量。2017年，全縣共有“第一書記”137名，其中貧困村派駐114名；共有駐村工作隊121個，隊員143名，其中省派9個，市派18個，縣派94個。同時，抽調1200余名干部為436個非貧困村選派了扶貧工作隊，明確了熟悉村情、制定規劃、政策宣傳、完善臺賬等八個方面的工作職責。并抽調4433名縣鄉村干部，結對幫扶所有在冊貧困戶，利用“六步法”，科學制定戶幫扶計劃和脫貧計劃，實現干部幫扶在冊貧困戶全覆蓋。建立設立行業脫貧攻堅機構，扶貧辦增設信息監測中心等機構，調整充實了指揮部辦公室工作力量，充分整合“第一書記”、駐村工作隊和縣級、科級、副科級領導干部結對幫扶貧困戶等扶貧力量，形成了攻堅合力。

表1 A縣精準扶貧的資金投入

（二）精準扶貧項目

在依托資金投入、干部保障的基礎上，A縣因戶施策，分類實施精準扶貧項目。重點啟動實施產業扶貧、生態扶貧、就業創業扶貧、易地搬遷和危房改造、教育扶貧、健康扶貧、社會保障及殘疾幫扶七類精準扶貧項目。

1.產業扶貧

A縣多策并舉，積極推進產業扶貧。一是面向山區農業現代化，大力發展山地蘋果、核桃、中藥材、養殖等主導產業，2017年蘋果、核桃、黃芪保存面積分別達到19.1萬、19萬、15萬畝，羊飼養量58.2萬只。二是全面兌現“工具包”政策，兌付到戶產業資金6298萬元，扶持12596戶貧困群眾發展種植、養殖產業，實現產業全覆蓋。三是積極探索“資源變資產、資金變股金、農民變股東”改革，投入財政專項資金2828萬元，帶動2828戶貧困戶入股9個龍頭企業（合作社）。四是加強金融扶貧，注入資金4450萬元，成立互助資金協會89個，向2369戶群眾發放借款1600萬元，發放扶貧小額貸款3308戶計1.28億元。五是在25個貧困村實施光伏扶貧項目，其中20個已并網發電。六是積極發展旅游產業，對景區實施亮化工程，建設農家樂、停車場、攤位，帶動景區周邊村莊貧困戶1000多戶。

2.生態扶貧

A縣探索生態扶貧新路徑，做準生態扶貧的目標定位，按照山地、黃土等進行分區綜合防治，因地制宜制定相關政策和建立健全制度機制，加大生態支付向群眾傾斜力度，構建新型生態勞務合作體系，充分釋放生態紅利。重點推進土壤利用途徑，充分整合資源要素，推進職能部門橫向聯合，縱向合作，加大監督管理的制度化、規范化。2017年，全縣獲中央財政森林生態效益資金撥款1040.34萬元，實際使用1014.34萬元，資金兌現率為100%，生態扶貧撥款落實的農戶數量為72351戶，其中貧困戶11100戶，貧困人數34679人。生態補償基金兌付的貧困戶面積為19.43萬畝，兌付的貧困戶資金為252.59萬元。購買勞務的資金為83.25萬元，建立森林資源檔案的資金為20萬元，公益林監測為20萬元，共有206名貧困戶被聘為護林員，每人年工資9600元。

3.就業創業扶貧

A縣積極扶持縣內貧困人口就業創業。截至2017年底，幫助貧困家庭解決各類就業崗位1004個，其中縣級事業單位公益專崗332人，貧困村特設專崗114人，生態護林員206人，環衛工人67人，縣內企業286人，著力實現一人就業創業、全家穩定脫貧。協助完成建檔立卡貧困戶高校畢業生市級公益崗位招聘249名，轉移就業貧困勞動力1001人，扶持貧困勞動力創業55人，培訓貧困勞動力338人。同時，企事業單位安置貧困勞動力678人，設立113個貧困村扶貧公益性崗位，開發公益專崗330個，舉辦三場扶貧專場招聘會，達成就業意向464人。此外，大力實施全民創業，通過全域Z信息平臺，吸引成功人士返鄉創業，并形成“能人+合作社+貧困戶”“企業+基地+貧困戶”等扶貧開發模式，全縣214個企業、合作社、大戶帶動3623戶貧困戶獲得穩定收入。

4.易地搬遷和危房改造

在易地搬遷和危房改造扶貧方面，截至2017年底，A縣已經落實了648戶貧困戶2426人搬遷任務，同時著力保障貧困戶“搬得出、穩得住、能致富”。2016年，易地扶貧移民搬遷兌付補助資金1588.5萬元，在縣內的各個小區內安置79戶353人，且各安置小區房屋都已達到交鑰匙入住條件。2017年，易地扶貧移民搬遷已兌付補助資金4356萬元，安置223戶968人。部分安置點已達到交鑰匙入住條件，其他安置點房屋主體已完工，正在進行相關基礎設施建設，預計2018年6月交房入住。同時，A縣狠抓危房改造工作，2016年的危房改造扶貧資金為497.41萬元，2017年的危房改造資金為1553.16萬元，資金投入量顯著增加。涉及脫貧的83戶危改戶已完工，均驗收合格并入住。

5.教育扶貧

對于貧困家庭子女上學難的問題，A縣全面落實教育扶貧政策，全面控輟保學。2016年教育扶貧資金為535.9萬元，2017年扶貧資金為664.9萬元。嚴格落實貧困人口的助學資金，讓每一位貧困家庭的孩子都能有學上、上好學。貧困學生基本信息庫入庫有貧困學生13377人，構建了從幼兒園到大學的貧困家庭學生資助體系。縣職教中心與省內外部分高校合作辦學，對貧困初中、高中畢業生實行訂單培養，招生268人。大力推進校際結對幫扶，在省會城市引入7所省重點學校結對幫扶A縣7所學校，多方面開展辦學交流，促進Z縣的中小學和學前教育從教學管理、教學方法到校園文化全面提升。縣域內，城鎮優質學校同貧困鄉村學校結對的幫扶機制也逐步建立完善。

6.健康扶貧

在健康扶貧方面，針對貧困戶看病難、看不起病的問題，A縣積極推進健康扶貧，實行貧困家庭醫生簽約全覆蓋。縣財政安排1000萬元并整合有關資金，將大病救助起付線由3萬元降低到5000元，有效緩解了患病貧困人口的經濟壓力和精神壓力。推行貧困人口按人頭支付制度改革和“一站式”報銷機制，貧困人口通過新農合、市級大病統籌、縣大病救助、補充醫療保險、民政醫療救助和民政兜底“六重保障”，在鄉鎮衛生院、縣級醫院住院實際報銷比例分別達到95%、92%以上。新建改建19個標準化中心村衛生站，實現貧困村全覆蓋。

7.社會保障及殘疾幫扶

在社會保障及殘疾幫扶方面，2016年，A縣投入11836.6萬元社會保障扶貧資金，2017年增長至12060.4萬元。堅持農村低保動態管理、有效銜接，全縣評定農村低保9485戶12759人，其中在冊貧困戶2719戶4655人。截至2017年8月底，發放臨時救災救助金263.08萬元，惠及貧困群眾6577人。核定民政兜底保障對象2570戶3341人。此外，A縣于2016年投入殘疾幫扶資金75萬元，2017年增長至90萬元。

三 農村精準扶貧的成效

（一）精準扶貧項目落實

前文對精準扶貧項目的介紹，已涉及項目的落實情況。基于問卷調查數據，我們得以進一步觀察精準扶貧項目的落實，從而評價其成效。我們發現，各樣本村均能積極落實A縣政府的一系列項目，并以縣里的項目為基礎，結合村情開展了多項幫扶活動。

產業扶貧的落實：調研中我們發現，A縣的中藥材、養羊等特色產業發展較好。許多樣本戶以前主要種植土豆、小米和玉米，難以獲得較高的家庭收入，近年來在政府的推動下開始種植黃芪、黃芩等中藥材，并從政府領取羊崽從事養殖業，收入有了明顯提高。此外，01村辦的農民合作社有一定規模，經濟效益較好。

生態扶貧的落實：各樣本村落實退耕還林還草政策，根據各戶擁有林地數量的多少，對樣本戶發放退耕還林還草補償款和生態林補貼，一定程度上減輕了樣本戶家庭的生活負擔。例如，01村08戶每年都會收到1344元的生態林補貼；02村03戶每年會收到1440元的生態林補貼；03村05戶每年會收到322元的生態林補貼。

就業創業扶貧的落實：A縣各樣本村開發扶貧就業崗位，開展勞動力就業培訓，有助于貧困戶外出找工作，改善家庭生活狀況。例如，02村10戶表示自己參加了將近一個月的勞動力就業培訓，03村01戶表示自己參加了不到一周的培訓，均認為對自己的就業有幫助。除此之外，部分村里的合作社也會為貧困戶提供崗位，幫助提高貧困戶的家庭收入。

易地搬遷和危房改造的落實：對房屋老舊、居住條件差的貧困戶，各樣本村落實易地扶貧搬遷和危房改造政策，幫助樣本戶改善住房條件，同時發放危房改造補助金、易地扶貧搬遷補助金，減輕樣本戶因為搬遷及改造所帶來的生活壓力。例如，01村06戶在2017年收到易地扶貧搬遷補助22500元；03村10戶在2017年收到危房改造補助12000元。

教育扶貧的落實：為了防止貧困戶家庭子女由于經濟壓力選擇輟學的情況出現，A縣政府減免了貧困戶子女的學費及生活費，且公辦學校會不定期發放教育補助，減輕了貧困戶的子女上學負擔。例如，02村01戶樣本戶家中最主要的支出就是孩子上學，而政府不僅減免了學費，還會發放助學補貼，使得這戶家庭生活重擔有所減輕。

健康扶貧的落實：從調研結果看，A縣政府基本做到了看病方便、費用報銷到位、大病集中救治、慢病簽約管理和重病兜底保障，幫助樣本戶解決一系列看病問題。有一部分樣本戶是因病致貧，如01村10戶、02村03戶和03村09戶等，他們在2017年均享受到了新農合、大病保險等醫療保障。隨著政策的調整，對于貧困戶的看病報銷比例不斷提升，大大減輕了這些樣本戶的看病負擔。

社會保障及殘疾幫扶的落實：我們調研走訪的樣本村中，均包含有通過兜底政策來保障生活的貧困戶，由于這些人基本都已經喪失了勞動能力，無自主脫貧可能，屬于脫貧工作中的“硬骨頭”，A縣政府對此種情況專門采取了“兜底扶貧”模式，切實加強了保障水平。

精準扶貧項目的落實，最終體現在貧困戶家庭條件的改善上。問卷調查顯示，表示醫療費用降低的有19戶，家庭收入增加的有14戶，子女讀書條件改善的有6戶，住房條件改善的有5戶，其他有1戶（受訪者表示整體生活水平有所提高），詳見圖1。可見，精準扶貧項目推行后，貧困戶家庭狀況得到不同程度的改善，尤其表現在醫療費用降低和收入增加方面。

圖1 貧困戶家庭條件改善狀況

（二）脫貧的主要路徑

A縣所推行的7項精準扶貧項目中，哪些是脫貧的主要路徑？為此，調查問卷設置專門題項予以考察。具體而言，在題項“您家順利實現脫貧的主要路徑”的7個選項中：“特色產業的發展增加了收入”對應產業扶貧；“生態補償”對應生態扶貧；“外出務工”對應就業創業扶貧；“居住條件改善”對應易地搬遷和危房改造扶貧；“看病有保障”對應健康扶貧；“子女上學負擔減輕”對應教育扶貧；“養老保險減輕了贍養老人的負擔”則對應社會保障及殘疾幫扶。18戶脫貧戶對脫貧路徑的選擇，見圖2。

我們發現，最為重要的兩個脫貧路徑是產業扶貧和健康扶貧，兩者占比分別為29%和26%。產業扶貧方面，在A縣政府的一系列產業幫扶措施下，多位樣本戶憑借種植中藥材、養殖等方式實現了脫貧；而政府發放的產業補助金及技術支持，也為貧困戶提供了較大幫助。健康扶貧方面，2017年對貧困戶看病的報銷比例較以往有所提升，很大程度上減輕了貧困戶的看病壓力，減少了因病致貧或返貧的比例。

此外，就業創業扶貧、社會保障及殘疾幫扶的占比，分別為15%和12%。就業創業扶貧方面，樣本村均有大量勞動力外出務工，政府會不定期為他們提供就業培訓，01村還為貧困戶在村中的農民合作社提供了崗位，幫助農戶提高家庭收入，實現脫貧。社會保障及殘疾幫扶方面，低保標準與扶貧標準有效銜接，按政策將五保戶、低保戶等納入貧困戶范圍，予以幫扶。

教育扶貧、易地搬遷和危房改造、生態扶貧比重較小，分別占9%、6%和3%。

圖2 脫貧的主要路徑

（三）其他成效

本次調研中，我們還從以下方面考察A縣精準扶貧的成效：農村基礎設施的改善，以及群眾對精準扶貧工作的滿意度。

被問及樣本村中基礎設施改善情況時，樣本戶中認為鄉村道路得到改善的有12戶，認為醫療衛生設施得到改善的有10戶，認為飲用水得到改善的有5戶，認為文體設施、幼兒園及小學、公共廁所、寬帶通訊得到改善的各有4戶，認為垃圾整治得到改善的有3戶。可見，精準扶貧對農村基礎設施的改善，主要體現在鄉村道路和醫療衛生設施方面。詳見圖3。

本次調研對于精準扶貧群眾滿意度的考察，涉及樣本戶對駐村工作隊的工作、幫扶責任人的工作、幫扶政策以及幫扶效果的評價。30戶樣本戶中，27戶貧困戶和脫貧戶均表示滿意，而3戶非建檔立卡戶中，有2戶表示不滿意，主要原因是未獲得村里的低保。據樣本戶表述，政府幫扶責任人的工作內容，按重要性依次為幫助解決實際困難，想辦法、出點子，落實政策，技術指導，送慰問品，送慰問金。詳見圖4。

圖3 農村基礎設施改善狀況

圖4 幫扶責任人工作情況

四 農村精準扶貧存在的問題及對策

（一）問題及對策

綜合調研結果，我們認為A縣的精準扶貧工作存在脫貧內生動力不足、農業規模化經營缺乏、信息化程度不高、效率意識有待加強等突出問題。

1.脫貧內生動力不足

貧困問題的解決，不僅需要政府提供外源幫助，更需要貧困戶自身的內生動力。發揮群眾力量，是打贏脫貧攻堅戰的關鍵。但事實上，A縣的貧困戶存在相當嚴重的“等、靠、要”心理，脫貧內生動力不足，表現在以下方面：第一，由于劃定為貧困戶后，可以享受多種精準扶貧政策，且每年有至少數千元的現金補助，造成了很多貧困戶“我貧困我光榮”的依賴心理；第二，我們在調研中發現，貧困戶更感興趣的是政府的現金補助，對各類精準扶貧項目，尤其是周期長、見效慢的產業扶貧項目積極性并不高；第三，在接受問卷調查時，有相當比例的樣本戶隱瞞實際家庭收入，夸大自身貧困程度，試圖博取同情、獲得利益；第四，不但滿足脫貧條件的貧困戶不愿意退出貧困戶隊伍，部分脫貧戶、非建檔立卡戶也因未享受精準扶貧政策，存在不同程度的抵觸情緒，前文中2個非建檔立卡戶借口未得低保而對精準扶貧政策表示不滿意，即是明證。

由此可見，“扶貧先扶智”，把貧困群眾早日脫離貧困的積極性、主動性、創造性調動起來，是精準扶貧工作的當務之急。就這一問題，A縣實施了一系列舉措，如舉辦道德講堂、制定村規民約、獎勵脫貧致富光榮戶等，力圖倡導文明新風、激發貧困群眾的內生動力。但我們認為，是否應逐步減少現金補助，以引導貧困群眾放眼長遠，更加關注產業扶貧等脫貧退出路徑，也是精準扶貧工作應考慮的問題。

2.農業規模化經營缺乏

農業規模化經營是促進中國農業發展、推動農業現代化的必經之途，而農民合作社的發展將有助于完善農業產業組織體系，對實現農業規模化經營具有重要意義。［6］隨著經濟運行的日益復雜化，個體農民在生產、經營的過程中所面臨的風險進一步加大。在這一背景下，通過農民合作社，可以將農民的力量聚集在一起，提高農民在市場經濟環境下抵御風險的能力。同時，作為弱勢群體聯合成立的互助性經濟組織——農民合作社的制度安排天然具有益貧性，是市場經濟條件下農村貧困人口脫貧的有效載體。［7］

但是，我們在調研中發現，三個樣本村中，只有01村有一個規模較大的農民合作社，其他2個村子沒有任何農民合作組織，缺乏農業規模化經營的現狀亟待改變。政府在精準扶貧中應當重視這一問題，將農民合作社納入產業扶貧的項目體系，從當地種植、養殖面廣的特色農產品入手引導、推動建立農民合作社，推動農業規模化經營。

3.信息化程度不高

A縣精準扶貧工作的信息化程度不高，表現在兩個方面。一方面，電子化的扶貧材料缺乏。調研中發現，不僅各村委會存檔的貧困戶、脫貧戶、新增貧困戶和返貧戶花名冊為記錄簡略、粗糙的紙質版本，就連縣扶貧辦提供的電子檔扶貧資料，也存在口徑不一、錯漏百出的問題。當地扶貧干部未能在工作中借助現代數據庫的強大力量，雖投入大量時間和精力忙于填表，注重形式卻無暇解決實際的貧困問題，導致整體工作效率不高。建議在扶貧工作中大力引入數據庫系統，推行電子化辦公，以提高資料準確度和工作效率。［8］

另一方面，“互聯網+”扶貧效果不明顯。我們調查的樣本戶多數未通互聯網，既不能通過網絡了解外面的市場需求，更難以發展電子商務，把中藥材、核桃、山地蘋果等當地特色農產品賣出去。當地政府應當借助互聯網技術，將電子商務與農民合作社、產業扶貧有機結合起來，以緩解地理條件限制帶來的信息不對稱的矛盾，擴大本地產品銷路。

4.效率意識有待加強

在與縣領導的座談會上，我們了解到A縣部分行政村推行了光伏扶貧項目。貧困戶通過鋪設太陽能電池板發電，并將電賣給國家電網。事實上，這種光伏發電產出的電都是不穩定的“垃圾電”，根本達不到市場要求，電網之所以收購，在很大程度上出于幫扶的考量，并不是因為能獲得利潤。不僅如此，光伏發電的設備也需要政府投入大量的資金，成本較高。這樣的扶貧舉措，實際就是政府和電網為完成精準扶貧的“政治任務”，變相給貧困戶送錢，長期來看這顯然是不可持續的。

此外，由于A縣山大溝深，地形復雜，許多村子的農民居住很分散，甚至一個山頭上只住幾家農戶。在分散居住的情況下，政府通過完善基礎設施（例如修路）等方式改善貧困戶生活條件，存在成本遠大于收益的問題。進一步考慮到有的貧困戶因為打工、看病、子女上學等原因常年不在家，政府的這種舉措更值得商榷。如若，引導貧困戶易地搬遷、集中居住后，再完善基礎設施的建設效果可能更顯著。總之，精準扶貧過程中，政府需要多做成本—收益分析，切實提高扶貧資金的使用效率。

（二）進一步分析

精準扶貧政策的頂層設計，在相當程度上影響著基層的精準扶貧實踐。前文中A縣扶貧工作中存在的問題，有不少與精準扶貧政策失當有關。例如，缺乏全省乃至全國統一的扶貧數據庫平臺，使得基層精準扶貧的資料準確度和工作效率大打折扣；上級政府缺乏效率意識，不考慮“成本—收益”地壓“政治任務”，才出現A縣這種無效率的光伏扶貧模式。經分析，影響最大的政策問題在于貧困識別標準的模糊和多變。［9、10］據A縣扶貧干部反映，H省在精準扶貧工作之初降低識別標準，納入了許多原本達不到貧困戶識別標準的農戶；此后幾年，貧困戶識別標準又一變再變，貧困戶與非貧困戶邊界難以確定，統計口徑忽大忽小。政策的模糊多變，直接導致以下問題：首先，幫扶效果無法衡量，產生了“年年扶貧年年貧”的結果；其次，新出一個識別標準就需要重新準備一套貧困戶數據和文字材料，令基層扶貧干部疲于應付，無暇真正幫助貧困戶解決實際困難；再次，因精準識別“擴大化”所納入的貧困戶，在識別標準收緊后并不愿退出貧困戶隊伍，增加了扶貧工作成本；最后，處于臨界值附近但未被“錯評”為貧困戶的農民也心生不滿，導致貧困戶和非貧困戶因評定問題關系緊張，影響鄰里和諧和村風村貌。據此，我們認為，精準扶貧工作要注重頂層設計，謹慎、周密地推進識別標準確定、扶貧項目評價、數據平臺建立等工作，保證精準扶貧政策的一貫性、可行性、便利性。

A縣的精準扶貧現狀，也促使我們從空間集聚的角度思考扶貧問題。我們發現，由于氣候及地形原因，A縣自然資源匱乏、生產生活條件惡劣、生態脆弱、土地沙化現象嚴重，除了土豆、小米和中藥材，幾乎不適合其他農作物的大規模種植，因此并不是一個適宜居住的區域，其近年常住人口持續減少便是佐證。A縣農村外流人員以外出務工為主，也有部分因尋求更好的子女教育和醫療而舉家搬遷，導致農村空心化程度嚴重，留守的多是老、弱、病、殘。在此背景下，對少量安土重遷的貧困戶實施幫扶固然必要，而創造條件吸納更多的農村貧困人口遷移至適宜居住的城市，可能才是更加可取的精準扶貧路徑。［11］一方面，貧困人口在城市工作，能獲得更多的工資收入，并且在城市的集中居住也能降低精準扶貧的成本；另一方面，農村留守人員因人均占有耕地、山林、旅游、礦藏等自然資源更多，也能相應提高收入水平。這也符合陸銘、陳釗教授提出的“在集聚中走向平衡”的政策思路。從這一視角出發，我們認為通過戶籍制度、土地制度的聯動改革加快城市化進程，“消滅”農民，可能是中國農村精準扶貧的根本出路。［12、13］

參考文獻

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［2］王介勇、陳玉福、嚴茂超：《我國精準扶貧政策及其創新路徑研究》，《中國科學院院刊》2016年第3期，第289～295頁。

［3］左停、趙夢媛、金菁：《路徑、機理與創新：社會保障促進精準扶貧的政策分析》，《華中農業大學學報》（社會科學版）2018年第1期，第1～12頁。

［4］張翼：《當前中國精準扶貧工作存在的主要問題及改進措施》，《國際經濟評論》2016年第6期，第77～85頁。

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［8］姚成：《實施“精準扶貧”必須構建兩個數據庫》，《中國發展觀察》2015年第12期，第73～74頁。

［9］雷望紅：《論精準扶貧政策的不精準執行》，《西北農林科技大學學報》（社會科學版）2017年第1期，第1～8頁。

［10］汪三貴、劉未：《“六個精準”是精準扶貧的本質要求》，《毛澤東鄧小平理論研究》2016年第1期，第40～43頁。

［11］周其仁：《發揮都市的扶貧功能》，http：//www.nsd.pku.edu.cn/home/viewpoint/2017/1230/34499. html。

［12］陸銘、陳釗：《在集聚中走向平衡：城鄉和區域協調發展的“第三條道路”》，《世界經濟》2008年第8期，第57～61頁。

［13］陸銘、陳釗：《為什么土地和戶籍制度需要聯動改革》，《學術月刊》2009年第9期，第78～84頁。

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[1] 王猛，男，陜西咸陽人，陜西師范大學國際商學院講師，經濟學博士，研究方向：產業經濟學；劉路瑤，女，陜西咸陽人，陜西師范大學國際商學院本科生。陜西師范大學本科生張雨馨、來杉、侯雅婷、陳斌對本文亦有貢獻，謹致謝忱。