·農(nóng)村扶貧·

農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的路徑、成效與問(wèn)題：H省A縣的案例研究[1]

王猛 劉路瑤

摘要：本文通過(guò)對(duì)H省A縣的案例研究，管窺當(dāng)前農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的路徑和成效，并分析其中存在的問(wèn)題及其對(duì)策。研究表明：（1）在資金投入、干部保障的基礎(chǔ)上，農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧路徑包括產(chǎn)業(yè)扶貧、生態(tài)扶貧、就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶貧、易地搬遷和危房改造、教育扶貧、健康扶貧、社會(huì)保障及殘疾幫扶等項(xiàng)目。（2）精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目均能基本落實(shí)，改善了貧困戶家庭條件，主要體現(xiàn)為醫(yī)療費(fèi)用降低和收入增加；產(chǎn)業(yè)扶貧、健康扶貧是主要脫貧路徑；農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧改善了鄉(xiāng)村道路、醫(yī)療衛(wèi)生等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，群眾滿意度較高。（3）農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作中存在脫貧內(nèi)生動(dòng)力不足、農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)缺乏、信息化程度不高、效率意識(shí)有待加強(qiáng)等問(wèn)題，問(wèn)題的徹底解決有待于在制度層面改進(jìn)頂層設(shè)計(jì)并推動(dòng)城市化進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧 農(nóng)村 頂層設(shè)計(jì)

一 引言

貧困是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展史上普遍存在的問(wèn)題之一。中國(guó)高度重視貧困人口的脫貧問(wèn)題，致力于發(fā)展生產(chǎn)，消除貧困。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，中國(guó)的貧困狀況已經(jīng)得到明顯改善，但仍有部分地區(qū)由于種種原因未脫離貧困，需要政府的扶貧政策支持。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的扶貧政策先后經(jīng)歷了體制改革推動(dòng)扶貧（1978～1985）、大規(guī)模開(kāi)發(fā)式扶貧（1986～1993）、“八七”扶貧攻堅(jiān)（1994～2000）、村級(jí)扶貧攻堅(jiān)（2001～2010）以及扶貧攻堅(jiān)決戰(zhàn)（2011～2020）等階段。與此前的扶貧政策相比，當(dāng)前所實(shí)行的精準(zhǔn)扶貧政策是在中國(guó)農(nóng)村地區(qū)的溫飽問(wèn)題已基本解決的情況下，改善部分仍生活在貧困線以下的農(nóng)村和個(gè)人的生活水平，通過(guò)精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理，針對(duì)不同地方出現(xiàn)的不同情況解決貧困問(wèn)題。理論上看，相比于粗放式的扶貧，精準(zhǔn)扶貧的效率更高，能有效解決部分貧困地區(qū)的貧困問(wèn)題，既是促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全民族共同富裕的有效途徑，也為現(xiàn)今世界各國(guó)的脫貧工作提供了新的思路。

農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧應(yīng)當(dāng)如何操作，將取得何種效果，會(huì)存在哪些不足，均是社會(huì)各界關(guān)心的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。學(xué)術(shù)界對(duì)這些問(wèn)題展開(kāi)了研究，也取得了相當(dāng)數(shù)量的理論成果［1～5］。在現(xiàn)有文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，本文試圖通過(guò)對(duì)H省A縣的案例研究，探討當(dāng)前農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的路徑和成效，并分析存在的問(wèn)題及其對(duì)策。A縣屬國(guó)家呂梁片區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣，境內(nèi)山大溝深，梁峁起伏，交通條件較差。2014年底，全縣共有114個(gè)貧困村，貧困戶22811戶，貧困人口71342人，占全縣人口的23.0%。按致貧原因，貧困戶可分類(lèi)如下：缺技術(shù)27.7%，因?qū)W致貧12.6%，因?yàn)?zāi)致貧12%，缺勞動(dòng)力10.1%，缺資金8.6%，交通落后7.6%，因病致貧7.5%，自身動(dòng)力不足6.1%，缺土地5.2%等。2017年，A縣按照H省要求，全面實(shí)施貧困對(duì)象核實(shí)及數(shù)據(jù)清洗工作。核查后，全縣現(xiàn)有貧困村88個(gè)，貧困戶17434戶，貧困人口42615人，占全縣人口的14.0%。總體來(lái)看，A縣的貧困狀況呈以下特點(diǎn)：全縣18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦、便民服務(wù)中心）中鄉(xiāng)鄉(xiāng)有貧困村，村村有貧困戶；貧困人口數(shù)量多，但貧困程度較淺，全縣脫貧摘帽難度較小；由于自然基礎(chǔ)條件差、發(fā)展底子薄、富民產(chǎn)業(yè)培育過(guò)程長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)全面小康任務(wù)十分艱巨。

本文對(duì)A縣農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的案例研究，基于實(shí)地調(diào)研所獲數(shù)據(jù)和文字材料。2017年12月，我們對(duì)A縣的農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧情況展開(kāi)實(shí)地調(diào)研，主要調(diào)研形式為基于分層抽樣的入戶調(diào)查。首先進(jìn)行村抽樣。依據(jù)A縣扶貧辦提供的轄內(nèi)各行政村名單及縣行政地圖，選取貧困村、退出村、非貧困村各1個(gè)。村抽樣遵循“偏遠(yuǎn)地區(qū)、通達(dá)度差、人均收入水平靠后的深度貧困地區(qū)優(yōu)先”原則，同時(shí)優(yōu)先選取有2017年返貧戶、新增貧困戶的貧困村和退出村。進(jìn)一步地，在村抽樣基礎(chǔ)上實(shí)施戶抽樣。每個(gè)樣本村抽取10戶，其中貧困戶（含“貧困戶+返貧戶+新增貧困戶”）、脫貧戶、非建檔立卡戶比例為3∶6∶1。戶抽樣中把握以下原則：首選搬遷移民戶，其次選擇兩房戶、老齡戶、大病戶、殘疾戶和低保戶；如果樣本村中沒(méi)有2017年返貧戶、新增貧困戶，則從該村中選擇最低收入戶；樣本戶盡量分散在全村各個(gè)位置，保證能抽取到交通不便、通達(dá)度差的農(nóng)戶。最后，進(jìn)行入戶訪談，完成30份調(diào)查問(wèn)卷。此外，我們與A縣分管扶貧的縣領(lǐng)導(dǎo)座談，并對(duì)3個(gè)樣本村的村干部進(jìn)行訪談，且獲得了A縣扶貧辦提供的若干文字材料，這些都是對(duì)調(diào)查問(wèn)卷的有效補(bǔ)充。

二 農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的路徑

（一）精準(zhǔn)扶貧整體支持

A縣主要從資金投入、干部保障兩個(gè)方面統(tǒng)籌規(guī)劃，為精準(zhǔn)扶貧工作提供整體支持。精準(zhǔn)扶貧的資金投入方面，2015～2017年全縣共投入精準(zhǔn)扶貧資金10.67億元，其中2015年2.77億元，2016年3.41億元，2017年4.49億元，投入逐年增加。從結(jié)構(gòu)上看，A縣近3年的扶貧資金分為11個(gè)項(xiàng)目，由10個(gè)部門(mén)分別牽頭投放。其中，上億元的資金投入包括：扶貧專(zhuān)項(xiàng)（財(cái)政局）5.09億元、社會(huì)保障（民政局）3.08億元、易地搬遷（國(guó)土局）1.14億元，以上3項(xiàng)共計(jì)9.31億元，占全部投入的87.25%。此外，上千萬(wàn)元的資金投入包括：健康扶貧（衛(wèi)計(jì)局）0.41億元，危房改造（住建局）0.26億元，以工代賑（發(fā)改局）0.20億元，教育扶貧（教育局）0.19億元，產(chǎn)業(yè)扶貧（農(nóng)林局）0.18億元。A縣精準(zhǔn)扶貧的資金投入情況見(jiàn)表1。

干部保障方面，A縣設(shè)立了行業(yè)脫貧攻堅(jiān)機(jī)構(gòu)，扶貧辦增設(shè)信息監(jiān)測(cè)中心等機(jī)構(gòu)，并調(diào)整充實(shí)了指揮部辦公室的工作力量。2017年，全縣共有“第一書(shū)記”137名，其中貧困村派駐114名；共有駐村工作隊(duì)121個(gè)，隊(duì)員143名，其中省派9個(gè)，市派18個(gè)，縣派94個(gè)。同時(shí)，抽調(diào)1200余名干部為436個(gè)非貧困村選派了扶貧工作隊(duì)，明確了熟悉村情、制定規(guī)劃、政策宣傳、完善臺(tái)賬等八個(gè)方面的工作職責(zé)。并抽調(diào)4433名縣鄉(xiāng)村干部，結(jié)對(duì)幫扶所有在冊(cè)貧困戶，利用“六步法”，科學(xué)制定戶幫扶計(jì)劃和脫貧計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)干部幫扶在冊(cè)貧困戶全覆蓋。建立設(shè)立行業(yè)脫貧攻堅(jiān)機(jī)構(gòu)，扶貧辦增設(shè)信息監(jiān)測(cè)中心等機(jī)構(gòu)，調(diào)整充實(shí)了指揮部辦公室工作力量，充分整合“第一書(shū)記”、駐村工作隊(duì)和縣級(jí)、科級(jí)、副科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部結(jié)對(duì)幫扶貧困戶等扶貧力量，形成了攻堅(jiān)合力。

表1 A縣精準(zhǔn)扶貧的資金投入

（二）精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目

在依托資金投入、干部保障的基礎(chǔ)上，A縣因戶施策，分類(lèi)實(shí)施精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目。重點(diǎn)啟動(dòng)實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧、生態(tài)扶貧、就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶貧、易地搬遷和危房改造、教育扶貧、健康扶貧、社會(huì)保障及殘疾幫扶七類(lèi)精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目。

1.產(chǎn)業(yè)扶貧

A縣多策并舉，積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧。一是面向山區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，大力發(fā)展山地蘋(píng)果、核桃、中藥材、養(yǎng)殖等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，2017年蘋(píng)果、核桃、黃芪保存面積分別達(dá)到19.1萬(wàn)、19萬(wàn)、15萬(wàn)畝，羊飼養(yǎng)量58.2萬(wàn)只。二是全面兌現(xiàn)“工具包”政策，兌付到戶產(chǎn)業(yè)資金6298萬(wàn)元，扶持12596戶貧困群眾發(fā)展種植、養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)全覆蓋。三是積極探索“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”改革，投入財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金2828萬(wàn)元，帶動(dòng)2828戶貧困戶入股9個(gè)龍頭企業(yè)（合作社）。四是加強(qiáng)金融扶貧，注入資金4450萬(wàn)元，成立互助資金協(xié)會(huì)89個(gè)，向2369戶群眾發(fā)放借款1600萬(wàn)元，發(fā)放扶貧小額貸款3308戶計(jì)1.28億元。五是在25個(gè)貧困村實(shí)施光伏扶貧項(xiàng)目，其中20個(gè)已并網(wǎng)發(fā)電。六是積極發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，對(duì)景區(qū)實(shí)施亮化工程，建設(shè)農(nóng)家樂(lè)、停車(chē)場(chǎng)、攤位，帶動(dòng)景區(qū)周邊村莊貧困戶1000多戶。

2.生態(tài)扶貧

A縣探索生態(tài)扶貧新路徑，做準(zhǔn)生態(tài)扶貧的目標(biāo)定位，按照山地、黃土等進(jìn)行分區(qū)綜合防治，因地制宜制定相關(guān)政策和建立健全制度機(jī)制，加大生態(tài)支付向群眾傾斜力度，構(gòu)建新型生態(tài)勞務(wù)合作體系，充分釋放生態(tài)紅利。重點(diǎn)推進(jìn)土壤利用途徑，充分整合資源要素，推進(jìn)職能部門(mén)橫向聯(lián)合，縱向合作，加大監(jiān)督管理的制度化、規(guī)范化。2017年，全縣獲中央財(cái)政森林生態(tài)效益資金撥款1040.34萬(wàn)元，實(shí)際使用1014.34萬(wàn)元，資金兌現(xiàn)率為100%，生態(tài)扶貧撥款落實(shí)的農(nóng)戶數(shù)量為72351戶，其中貧困戶11100戶，貧困人數(shù)34679人。生態(tài)補(bǔ)償基金兌付的貧困戶面積為19.43萬(wàn)畝，兌付的貧困戶資金為252.59萬(wàn)元。購(gòu)買(mǎi)勞務(wù)的資金為83.25萬(wàn)元，建立森林資源檔案的資金為20萬(wàn)元，公益林監(jiān)測(cè)為20萬(wàn)元，共有206名貧困戶被聘為護(hù)林員，每人年工資9600元。

3.就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶貧

A縣積極扶持縣內(nèi)貧困人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)。截至2017年底，幫助貧困家庭解決各類(lèi)就業(yè)崗位1004個(gè)，其中縣級(jí)事業(yè)單位公益專(zhuān)崗332人，貧困村特設(shè)專(zhuān)崗114人，生態(tài)護(hù)林員206人，環(huán)衛(wèi)工人67人，縣內(nèi)企業(yè)286人，著力實(shí)現(xiàn)一人就業(yè)創(chuàng)業(yè)、全家穩(wěn)定脫貧。協(xié)助完成建檔立卡貧困戶高校畢業(yè)生市級(jí)公益崗位招聘249名，轉(zhuǎn)移就業(yè)貧困勞動(dòng)力1001人，扶持貧困勞動(dòng)力創(chuàng)業(yè)55人，培訓(xùn)貧困勞動(dòng)力338人。同時(shí)，企事業(yè)單位安置貧困勞動(dòng)力678人，設(shè)立113個(gè)貧困村扶貧公益性崗位，開(kāi)發(fā)公益專(zhuān)崗330個(gè)，舉辦三場(chǎng)扶貧專(zhuān)場(chǎng)招聘會(huì)，達(dá)成就業(yè)意向464人。此外，大力實(shí)施全民創(chuàng)業(yè)，通過(guò)全域Z信息平臺(tái)，吸引成功人士返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，并形成“能人+合作社+貧困戶”“企業(yè)+基地+貧困戶”等扶貧開(kāi)發(fā)模式，全縣214個(gè)企業(yè)、合作社、大戶帶動(dòng)3623戶貧困戶獲得穩(wěn)定收入。

4.易地搬遷和危房改造

在易地搬遷和危房改造扶貧方面，截至2017年底，A縣已經(jīng)落實(shí)了648戶貧困戶2426人搬遷任務(wù)，同時(shí)著力保障貧困戶“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”。2016年，易地扶貧移民搬遷兌付補(bǔ)助資金1588.5萬(wàn)元，在縣內(nèi)的各個(gè)小區(qū)內(nèi)安置79戶353人，且各安置小區(qū)房屋都已達(dá)到交鑰匙入住條件。2017年，易地扶貧移民搬遷已兌付補(bǔ)助資金4356萬(wàn)元，安置223戶968人。部分安置點(diǎn)已達(dá)到交鑰匙入住條件，其他安置點(diǎn)房屋主體已完工，正在進(jìn)行相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，預(yù)計(jì)2018年6月交房入住。同時(shí)，A縣狠抓危房改造工作，2016年的危房改造扶貧資金為497.41萬(wàn)元，2017年的危房改造資金為1553.16萬(wàn)元，資金投入量顯著增加。涉及脫貧的83戶危改戶已完工，均驗(yàn)收合格并入住。

5.教育扶貧

對(duì)于貧困家庭子女上學(xué)難的問(wèn)題，A縣全面落實(shí)教育扶貧政策，全面控輟保學(xué)。2016年教育扶貧資金為535.9萬(wàn)元，2017年扶貧資金為664.9萬(wàn)元。嚴(yán)格落實(shí)貧困人口的助學(xué)資金，讓每一位貧困家庭的孩子都能有學(xué)上、上好學(xué)。貧困學(xué)生基本信息庫(kù)入庫(kù)有貧困學(xué)生13377人，構(gòu)建了從幼兒園到大學(xué)的貧困家庭學(xué)生資助體系。縣職教中心與省內(nèi)外部分高校合作辦學(xué)，對(duì)貧困初中、高中畢業(yè)生實(shí)行訂單培養(yǎng)，招生268人。大力推進(jìn)校際結(jié)對(duì)幫扶，在省會(huì)城市引入7所省重點(diǎn)學(xué)校結(jié)對(duì)幫扶A縣7所學(xué)校，多方面開(kāi)展辦學(xué)交流，促進(jìn)Z縣的中小學(xué)和學(xué)前教育從教學(xué)管理、教學(xué)方法到校園文化全面提升。縣域內(nèi)，城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)學(xué)校同貧困鄉(xiāng)村學(xué)校結(jié)對(duì)的幫扶機(jī)制也逐步建立完善。

6.健康扶貧

在健康扶貧方面，針對(duì)貧困戶看病難、看不起病的問(wèn)題，A縣積極推進(jìn)健康扶貧，實(shí)行貧困家庭醫(yī)生簽約全覆蓋。縣財(cái)政安排1000萬(wàn)元并整合有關(guān)資金，將大病救助起付線由3萬(wàn)元降低到5000元，有效緩解了患病貧困人口的經(jīng)濟(jì)壓力和精神壓力。推行貧困人口按人頭支付制度改革和“一站式”報(bào)銷(xiāo)機(jī)制，貧困人口通過(guò)新農(nóng)合、市級(jí)大病統(tǒng)籌、縣大病救助、補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)、民政醫(yī)療救助和民政兜底“六重保障”，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、縣級(jí)醫(yī)院住院實(shí)際報(bào)銷(xiāo)比例分別達(dá)到95%、92%以上。新建改建19個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化中心村衛(wèi)生站，實(shí)現(xiàn)貧困村全覆蓋。

7.社會(huì)保障及殘疾幫扶

在社會(huì)保障及殘疾幫扶方面，2016年，A縣投入11836.6萬(wàn)元社會(huì)保障扶貧資金，2017年增長(zhǎng)至12060.4萬(wàn)元。堅(jiān)持農(nóng)村低保動(dòng)態(tài)管理、有效銜接，全縣評(píng)定農(nóng)村低保9485戶12759人，其中在冊(cè)貧困戶2719戶4655人。截至2017年8月底，發(fā)放臨時(shí)救災(zāi)救助金263.08萬(wàn)元，惠及貧困群眾6577人。核定民政兜底保障對(duì)象2570戶3341人。此外，A縣于2016年投入殘疾幫扶資金75萬(wàn)元，2017年增長(zhǎng)至90萬(wàn)元。

三 農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的成效

（一）精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目落實(shí)

前文對(duì)精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目的介紹，已涉及項(xiàng)目的落實(shí)情況。基于問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)，我們得以進(jìn)一步觀察精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目的落實(shí)，從而評(píng)價(jià)其成效。我們發(fā)現(xiàn)，各樣本村均能積極落實(shí)A縣政府的一系列項(xiàng)目，并以縣里的項(xiàng)目為基礎(chǔ)，結(jié)合村情開(kāi)展了多項(xiàng)幫扶活動(dòng)。

產(chǎn)業(yè)扶貧的落實(shí)：調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，A縣的中藥材、養(yǎng)羊等特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好。許多樣本戶以前主要種植土豆、小米和玉米，難以獲得較高的家庭收入，近年來(lái)在政府的推動(dòng)下開(kāi)始種植黃芪、黃芩等中藥材，并從政府領(lǐng)取羊崽從事養(yǎng)殖業(yè)，收入有了明顯提高。此外，01村辦的農(nóng)民合作社有一定規(guī)模，經(jīng)濟(jì)效益較好。

生態(tài)扶貧的落實(shí)：各樣本村落實(shí)退耕還林還草政策，根據(jù)各戶擁有林地?cái)?shù)量的多少，對(duì)樣本戶發(fā)放退耕還林還草補(bǔ)償款和生態(tài)林補(bǔ)貼，一定程度上減輕了樣本戶家庭的生活負(fù)擔(dān)。例如，01村08戶每年都會(huì)收到1344元的生態(tài)林補(bǔ)貼；02村03戶每年會(huì)收到1440元的生態(tài)林補(bǔ)貼；03村05戶每年會(huì)收到322元的生態(tài)林補(bǔ)貼。

就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶貧的落實(shí)：A縣各樣本村開(kāi)發(fā)扶貧就業(yè)崗位，開(kāi)展勞動(dòng)力就業(yè)培訓(xùn)，有助于貧困戶外出找工作，改善家庭生活狀況。例如，02村10戶表示自己參加了將近一個(gè)月的勞動(dòng)力就業(yè)培訓(xùn)，03村01戶表示自己參加了不到一周的培訓(xùn)，均認(rèn)為對(duì)自己的就業(yè)有幫助。除此之外，部分村里的合作社也會(huì)為貧困戶提供崗位，幫助提高貧困戶的家庭收入。

易地搬遷和危房改造的落實(shí)：對(duì)房屋老舊、居住條件差的貧困戶，各樣本村落實(shí)易地扶貧搬遷和危房改造政策，幫助樣本戶改善住房條件，同時(shí)發(fā)放危房改造補(bǔ)助金、易地扶貧搬遷補(bǔ)助金，減輕樣本戶因?yàn)榘徇w及改造所帶來(lái)的生活壓力。例如，01村06戶在2017年收到易地扶貧搬遷補(bǔ)助22500元；03村10戶在2017年收到危房改造補(bǔ)助12000元。

教育扶貧的落實(shí)：為了防止貧困戶家庭子女由于經(jīng)濟(jì)壓力選擇輟學(xué)的情況出現(xiàn)，A縣政府減免了貧困戶子女的學(xué)費(fèi)及生活費(fèi)，且公辦學(xué)校會(huì)不定期發(fā)放教育補(bǔ)助，減輕了貧困戶的子女上學(xué)負(fù)擔(dān)。例如，02村01戶樣本戶家中最主要的支出就是孩子上學(xué)，而政府不僅減免了學(xué)費(fèi)，還會(huì)發(fā)放助學(xué)補(bǔ)貼，使得這戶家庭生活重?fù)?dān)有所減輕。

健康扶貧的落實(shí)：從調(diào)研結(jié)果看，A縣政府基本做到了看病方便、費(fèi)用報(bào)銷(xiāo)到位、大病集中救治、慢病簽約管理和重病兜底保障，幫助樣本戶解決一系列看病問(wèn)題。有一部分樣本戶是因病致貧，如01村10戶、02村03戶和03村09戶等，他們?cè)?017年均享受到了新農(nóng)合、大病保險(xiǎn)等醫(yī)療保障。隨著政策的調(diào)整，對(duì)于貧困戶的看病報(bào)銷(xiāo)比例不斷提升，大大減輕了這些樣本戶的看病負(fù)擔(dān)。

社會(huì)保障及殘疾幫扶的落實(shí)：我們調(diào)研走訪的樣本村中，均包含有通過(guò)兜底政策來(lái)保障生活的貧困戶，由于這些人基本都已經(jīng)喪失了勞動(dòng)能力，無(wú)自主脫貧可能，屬于脫貧工作中的“硬骨頭”，A縣政府對(duì)此種情況專(zhuān)門(mén)采取了“兜底扶貧”模式，切實(shí)加強(qiáng)了保障水平。

精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目的落實(shí)，最終體現(xiàn)在貧困戶家庭條件的改善上。問(wèn)卷調(diào)查顯示，表示醫(yī)療費(fèi)用降低的有19戶，家庭收入增加的有14戶，子女讀書(shū)條件改善的有6戶，住房條件改善的有5戶，其他有1戶（受訪者表示整體生活水平有所提高），詳見(jiàn)圖1。可見(jiàn)，精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目推行后，貧困戶家庭狀況得到不同程度的改善，尤其表現(xiàn)在醫(yī)療費(fèi)用降低和收入增加方面。

圖1 貧困戶家庭條件改善狀況

（二）脫貧的主要路徑

A縣所推行的7項(xiàng)精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目中，哪些是脫貧的主要路徑？為此，調(diào)查問(wèn)卷設(shè)置專(zhuān)門(mén)題項(xiàng)予以考察。具體而言，在題項(xiàng)“您家順利實(shí)現(xiàn)脫貧的主要路徑”的7個(gè)選項(xiàng)中：“特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展增加了收入”對(duì)應(yīng)產(chǎn)業(yè)扶貧；“生態(tài)補(bǔ)償”對(duì)應(yīng)生態(tài)扶貧；“外出務(wù)工”對(duì)應(yīng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶貧；“居住條件改善”對(duì)應(yīng)易地搬遷和危房改造扶貧；“看病有保障”對(duì)應(yīng)健康扶貧；“子女上學(xué)負(fù)擔(dān)減輕”對(duì)應(yīng)教育扶貧；“養(yǎng)老保險(xiǎn)減輕了贍養(yǎng)老人的負(fù)擔(dān)”則對(duì)應(yīng)社會(huì)保障及殘疾幫扶。18戶脫貧戶對(duì)脫貧路徑的選擇，見(jiàn)圖2。

我們發(fā)現(xiàn)，最為重要的兩個(gè)脫貧路徑是產(chǎn)業(yè)扶貧和健康扶貧，兩者占比分別為29%和26%。產(chǎn)業(yè)扶貧方面，在A縣政府的一系列產(chǎn)業(yè)幫扶措施下，多位樣本戶憑借種植中藥材、養(yǎng)殖等方式實(shí)現(xiàn)了脫貧；而政府發(fā)放的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)助金及技術(shù)支持，也為貧困戶提供了較大幫助。健康扶貧方面，2017年對(duì)貧困戶看病的報(bào)銷(xiāo)比例較以往有所提升，很大程度上減輕了貧困戶的看病壓力，減少了因病致貧或返貧的比例。

此外，就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶貧、社會(huì)保障及殘疾幫扶的占比，分別為15%和12%。就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶貧方面，樣本村均有大量勞動(dòng)力外出務(wù)工，政府會(huì)不定期為他們提供就業(yè)培訓(xùn)，01村還為貧困戶在村中的農(nóng)民合作社提供了崗位，幫助農(nóng)戶提高家庭收入，實(shí)現(xiàn)脫貧。社會(huì)保障及殘疾幫扶方面，低保標(biāo)準(zhǔn)與扶貧標(biāo)準(zhǔn)有效銜接，按政策將五保戶、低保戶等納入貧困戶范圍，予以幫扶。

教育扶貧、易地搬遷和危房改造、生態(tài)扶貧比重較小，分別占9%、6%和3%。

圖2 脫貧的主要路徑

（三）其他成效

本次調(diào)研中，我們還從以下方面考察A縣精準(zhǔn)扶貧的成效：農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的改善，以及群眾對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作的滿意度。

被問(wèn)及樣本村中基礎(chǔ)設(shè)施改善情況時(shí)，樣本戶中認(rèn)為鄉(xiāng)村道路得到改善的有12戶，認(rèn)為醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施得到改善的有10戶，認(rèn)為飲用水得到改善的有5戶，認(rèn)為文體設(shè)施、幼兒園及小學(xué)、公共廁所、寬帶通訊得到改善的各有4戶，認(rèn)為垃圾整治得到改善的有3戶。可見(jiàn)，精準(zhǔn)扶貧對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的改善，主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)村道路和醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施方面。詳見(jiàn)圖3。

本次調(diào)研對(duì)于精準(zhǔn)扶貧群眾滿意度的考察，涉及樣本戶對(duì)駐村工作隊(duì)的工作、幫扶責(zé)任人的工作、幫扶政策以及幫扶效果的評(píng)價(jià)。30戶樣本戶中，27戶貧困戶和脫貧戶均表示滿意，而3戶非建檔立卡戶中，有2戶表示不滿意，主要原因是未獲得村里的低保。據(jù)樣本戶表述，政府幫扶責(zé)任人的工作內(nèi)容，按重要性依次為幫助解決實(shí)際困難，想辦法、出點(diǎn)子，落實(shí)政策，技術(shù)指導(dǎo)，送慰問(wèn)品，送慰問(wèn)金。詳見(jiàn)圖4。

圖3 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施改善狀況

圖4 幫扶責(zé)任人工作情況

四 農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧存在的問(wèn)題及對(duì)策

（一）問(wèn)題及對(duì)策

綜合調(diào)研結(jié)果，我們認(rèn)為A縣的精準(zhǔn)扶貧工作存在脫貧內(nèi)生動(dòng)力不足、農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)缺乏、信息化程度不高、效率意識(shí)有待加強(qiáng)等突出問(wèn)題。

1.脫貧內(nèi)生動(dòng)力不足

貧困問(wèn)題的解決，不僅需要政府提供外源幫助，更需要貧困戶自身的內(nèi)生動(dòng)力。發(fā)揮群眾力量，是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)鍵。但事實(shí)上，A縣的貧困戶存在相當(dāng)嚴(yán)重的“等、靠、要”心理，脫貧內(nèi)生動(dòng)力不足，表現(xiàn)在以下方面：第一，由于劃定為貧困戶后，可以享受多種精準(zhǔn)扶貧政策，且每年有至少數(shù)千元的現(xiàn)金補(bǔ)助，造成了很多貧困戶“我貧困我光榮”的依賴心理；第二，我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，貧困戶更感興趣的是政府的現(xiàn)金補(bǔ)助，對(duì)各類(lèi)精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目，尤其是周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目積極性并不高；第三，在接受問(wèn)卷調(diào)查時(shí)，有相當(dāng)比例的樣本戶隱瞞實(shí)際家庭收入，夸大自身貧困程度，試圖博取同情、獲得利益；第四，不但滿足脫貧條件的貧困戶不愿意退出貧困戶隊(duì)伍，部分脫貧戶、非建檔立卡戶也因未享受精準(zhǔn)扶貧政策，存在不同程度的抵觸情緒，前文中2個(gè)非建檔立卡戶借口未得低保而對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策表示不滿意，即是明證。

由此可見(jiàn)，“扶貧先扶智”，把貧困群眾早日脫離貧困的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性調(diào)動(dòng)起來(lái)，是精準(zhǔn)扶貧工作的當(dāng)務(wù)之急。就這一問(wèn)題，A縣實(shí)施了一系列舉措，如舉辦道德講堂、制定村規(guī)民約、獎(jiǎng)勵(lì)脫貧致富光榮戶等，力圖倡導(dǎo)文明新風(fēng)、激發(fā)貧困群眾的內(nèi)生動(dòng)力。但我們認(rèn)為，是否應(yīng)逐步減少現(xiàn)金補(bǔ)助，以引導(dǎo)貧困群眾放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，更加關(guān)注產(chǎn)業(yè)扶貧等脫貧退出路徑，也是精準(zhǔn)扶貧工作應(yīng)考慮的問(wèn)題。

2.農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)缺乏

農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)是促進(jìn)中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展、推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必經(jīng)之途，而農(nóng)民合作社的發(fā)展將有助于完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織體系，對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)具有重要意義。［6］隨著經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的日益復(fù)雜化，個(gè)體農(nóng)民在生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中所面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大。在這一背景下，通過(guò)農(nóng)民合作社，可以將農(nóng)民的力量聚集在一起，提高農(nóng)民在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。同時(shí)，作為弱勢(shì)群體聯(lián)合成立的互助性經(jīng)濟(jì)組織——農(nóng)民合作社的制度安排天然具有益貧性，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村貧困人口脫貧的有效載體。［7］

但是，我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，三個(gè)樣本村中，只有01村有一個(gè)規(guī)模較大的農(nóng)民合作社，其他2個(gè)村子沒(méi)有任何農(nóng)民合作組織，缺乏農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀亟待改變。政府在精準(zhǔn)扶貧中應(yīng)當(dāng)重視這一問(wèn)題，將農(nóng)民合作社納入產(chǎn)業(yè)扶貧的項(xiàng)目體系，從當(dāng)?shù)胤N植、養(yǎng)殖面廣的特色農(nóng)產(chǎn)品入手引導(dǎo)、推動(dòng)建立農(nóng)民合作社，推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。

3.信息化程度不高

A縣精準(zhǔn)扶貧工作的信息化程度不高，表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面，電子化的扶貧材料缺乏。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不僅各村委會(huì)存檔的貧困戶、脫貧戶、新增貧困戶和返貧戶花名冊(cè)為記錄簡(jiǎn)略、粗糙的紙質(zhì)版本，就連縣扶貧辦提供的電子檔扶貧資料，也存在口徑不一、錯(cuò)漏百出的問(wèn)題。當(dāng)?shù)胤鲐毟刹课茨茉诠ぷ髦薪柚F(xiàn)代數(shù)據(jù)庫(kù)的強(qiáng)大力量，雖投入大量時(shí)間和精力忙于填表，注重形式卻無(wú)暇解決實(shí)際的貧困問(wèn)題，導(dǎo)致整體工作效率不高。建議在扶貧工作中大力引入數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)，推行電子化辦公，以提高資料準(zhǔn)確度和工作效率。［8］

另一方面，“互聯(lián)網(wǎng)+”扶貧效果不明顯。我們調(diào)查的樣本戶多數(shù)未通互聯(lián)網(wǎng)，既不能通過(guò)網(wǎng)絡(luò)了解外面的市場(chǎng)需求，更難以發(fā)展電子商務(wù)，把中藥材、核桃、山地蘋(píng)果等當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)產(chǎn)品賣(mài)出去。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，將電子商務(wù)與農(nóng)民合作社、產(chǎn)業(yè)扶貧有機(jī)結(jié)合起來(lái)，以緩解地理?xiàng)l件限制帶來(lái)的信息不對(duì)稱的矛盾，擴(kuò)大本地產(chǎn)品銷(xiāo)路。

4.效率意識(shí)有待加強(qiáng)

在與縣領(lǐng)導(dǎo)的座談會(huì)上，我們了解到A縣部分行政村推行了光伏扶貧項(xiàng)目。貧困戶通過(guò)鋪設(shè)太陽(yáng)能電池板發(fā)電，并將電賣(mài)給國(guó)家電網(wǎng)。事實(shí)上，這種光伏發(fā)電產(chǎn)出的電都是不穩(wěn)定的“垃圾電”，根本達(dá)不到市場(chǎng)要求，電網(wǎng)之所以收購(gòu)，在很大程度上出于幫扶的考量，并不是因?yàn)槟塬@得利潤(rùn)。不僅如此，光伏發(fā)電的設(shè)備也需要政府投入大量的資金，成本較高。這樣的扶貧舉措，實(shí)際就是政府和電網(wǎng)為完成精準(zhǔn)扶貧的“政治任務(wù)”，變相給貧困戶送錢(qián)，長(zhǎng)期來(lái)看這顯然是不可持續(xù)的。

此外，由于A縣山大溝深，地形復(fù)雜，許多村子的農(nóng)民居住很分散，甚至一個(gè)山頭上只住幾家農(nóng)戶。在分散居住的情況下，政府通過(guò)完善基礎(chǔ)設(shè)施（例如修路）等方式改善貧困戶生活條件，存在成本遠(yuǎn)大于收益的問(wèn)題。進(jìn)一步考慮到有的貧困戶因?yàn)榇蚬ぁ⒖床　⒆优蠈W(xué)等原因常年不在家，政府的這種舉措更值得商榷。如若，引導(dǎo)貧困戶易地搬遷、集中居住后，再完善基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)效果可能更顯著。總之，精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中，政府需要多做成本—收益分析，切實(shí)提高扶貧資金的使用效率。

（二）進(jìn)一步分析

精準(zhǔn)扶貧政策的頂層設(shè)計(jì)，在相當(dāng)程度上影響著基層的精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐。前文中A縣扶貧工作中存在的問(wèn)題，有不少與精準(zhǔn)扶貧政策失當(dāng)有關(guān)。例如，缺乏全省乃至全國(guó)統(tǒng)一的扶貧數(shù)據(jù)庫(kù)平臺(tái)，使得基層精準(zhǔn)扶貧的資料準(zhǔn)確度和工作效率大打折扣；上級(jí)政府缺乏效率意識(shí)，不考慮“成本—收益”地壓“政治任務(wù)”，才出現(xiàn)A縣這種無(wú)效率的光伏扶貧模式。經(jīng)分析，影響最大的政策問(wèn)題在于貧困識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)的模糊和多變。［9、10］據(jù)A縣扶貧干部反映，H省在精準(zhǔn)扶貧工作之初降低識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，納入了許多原本達(dá)不到貧困戶識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶；此后幾年，貧困戶識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)又一變?cè)僮儯毨襞c非貧困戶邊界難以確定，統(tǒng)計(jì)口徑忽大忽小。政策的模糊多變，直接導(dǎo)致以下問(wèn)題：首先，幫扶效果無(wú)法衡量，產(chǎn)生了“年年扶貧年年貧”的結(jié)果；其次，新出一個(gè)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)就需要重新準(zhǔn)備一套貧困戶數(shù)據(jù)和文字材料，令基層扶貧干部疲于應(yīng)付，無(wú)暇真正幫助貧困戶解決實(shí)際困難；再次，因精準(zhǔn)識(shí)別“擴(kuò)大化”所納入的貧困戶，在識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)收緊后并不愿退出貧困戶隊(duì)伍，增加了扶貧工作成本；最后，處于臨界值附近但未被“錯(cuò)評(píng)”為貧困戶的農(nóng)民也心生不滿，導(dǎo)致貧困戶和非貧困戶因評(píng)定問(wèn)題關(guān)系緊張，影響鄰里和諧和村風(fēng)村貌。據(jù)此，我們認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧工作要注重頂層設(shè)計(jì)，謹(jǐn)慎、周密地推進(jìn)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)確定、扶貧項(xiàng)目評(píng)價(jià)、數(shù)據(jù)平臺(tái)建立等工作，保證精準(zhǔn)扶貧政策的一貫性、可行性、便利性。

A縣的精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)狀，也促使我們從空間集聚的角度思考扶貧問(wèn)題。我們發(fā)現(xiàn)，由于氣候及地形原因，A縣自然資源匱乏、生產(chǎn)生活條件惡劣、生態(tài)脆弱、土地沙化現(xiàn)象嚴(yán)重，除了土豆、小米和中藥材，幾乎不適合其他農(nóng)作物的大規(guī)模種植，因此并不是一個(gè)適宜居住的區(qū)域，其近年常住人口持續(xù)減少便是佐證。A縣農(nóng)村外流人員以外出務(wù)工為主，也有部分因?qū)で蟾玫淖优逃歪t(yī)療而舉家搬遷，導(dǎo)致農(nóng)村空心化程度嚴(yán)重，留守的多是老、弱、病、殘。在此背景下，對(duì)少量安土重遷的貧困戶實(shí)施幫扶固然必要，而創(chuàng)造條件吸納更多的農(nóng)村貧困人口遷移至適宜居住的城市，可能才是更加可取的精準(zhǔn)扶貧路徑。［11］一方面，貧困人口在城市工作，能獲得更多的工資收入，并且在城市的集中居住也能降低精準(zhǔn)扶貧的成本；另一方面，農(nóng)村留守人員因人均占有耕地、山林、旅游、礦藏等自然資源更多，也能相應(yīng)提高收入水平。這也符合陸銘、陳釗教授提出的“在集聚中走向平衡”的政策思路。從這一視角出發(fā)，我們認(rèn)為通過(guò)戶籍制度、土地制度的聯(lián)動(dòng)改革加快城市化進(jìn)程，“消滅”農(nóng)民，可能是中國(guó)農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的根本出路。［12、13］

參考文獻(xiàn)

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［2］王介勇、陳玉福、嚴(yán)茂超：《我國(guó)精準(zhǔn)扶貧政策及其創(chuàng)新路徑研究》，《中國(guó)科學(xué)院院刊》2016年第3期，第289～295頁(yè)。

［3］左停、趙夢(mèng)媛、金菁：《路徑、機(jī)理與創(chuàng)新：社會(huì)保障促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的政策分析》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2018年第1期，第1～12頁(yè)。

［4］張翼：《當(dāng)前中國(guó)精準(zhǔn)扶貧工作存在的主要問(wèn)題及改進(jìn)措施》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2016年第6期，第77～85頁(yè)。

［5］陳全功、程蹊：《精準(zhǔn)扶貧的四個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題及對(duì)策探究》，《理論月刊》2016年第6期，第5～8頁(yè)。

［6］黃祖輝：《中國(guó)農(nóng)民合作組織發(fā)展的若干理論與實(shí)踐問(wèn)題》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2008第11期，第4～7頁(yè)。

［7］趙曉峰、邢成舉：《農(nóng)民合作社與精準(zhǔn)扶貧協(xié)同發(fā)展機(jī)制構(gòu)建》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2016年第4期，第23～29頁(yè)。

［8］姚成：《實(shí)施“精準(zhǔn)扶貧”必須構(gòu)建兩個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)》，《中國(guó)發(fā)展觀察》2015年第12期，第73～74頁(yè)。

［9］雷望紅：《論精準(zhǔn)扶貧政策的不精準(zhǔn)執(zhí)行》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2017年第1期，第1～8頁(yè)。

［10］汪三貴、劉未：《“六個(gè)精準(zhǔn)”是精準(zhǔn)扶貧的本質(zhì)要求》，《毛澤東鄧小平理論研究》2016年第1期，第40～43頁(yè)。

［11］周其仁：《發(fā)揮都市的扶貧功能》，http：//www.nsd.pku.edu.cn/home/viewpoint/2017/1230/34499. html。

［12］陸銘、陳釗：《在集聚中走向平衡：城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的“第三條道路”》，《世界經(jīng)濟(jì)》2008年第8期，第57～61頁(yè)。

［13］陸銘、陳釗：《為什么土地和戶籍制度需要聯(lián)動(dòng)改革》，《學(xué)術(shù)月刊》2009年第9期，第78～84頁(yè)。

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[1] 王猛，男，陜西咸陽(yáng)人，陜西師范大學(xué)國(guó)際商學(xué)院講師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)；劉路瑤，女，陜西咸陽(yáng)人，陜西師范大學(xué)國(guó)際商學(xué)院本科生。陜西師范大學(xué)本科生張雨馨、來(lái)杉、侯雅婷、陳斌對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)，謹(jǐn)致謝忱。