二 金磚國(guó)家合作機(jī)制存在的主要問(wèn)題

金磚國(guó)家合作機(jī)制雖然取得顯著進(jìn)展，但還存在諸多問(wèn)題。金磚國(guó)家合作仍處于非正式階段，還沒(méi)有設(shè)立秘書(shū)處，缺乏支撐深化合作的長(zhǎng)效性機(jī)制。

（一）金磚國(guó)家實(shí)體化合作亟待推進(jìn)

盡管金磚國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)現(xiàn)了多次會(huì)晤，但立場(chǎng)大于行動(dòng)，金磚國(guó)家合作機(jī)制仍處于初級(jí)階段。一些國(guó)家對(duì)金磚國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)等多邊合作機(jī)制尚存疑慮，特別是對(duì)金磚國(guó)家能不能代表其他發(fā)展中國(guó)家以及不同成員國(guó)在重大國(guó)際問(wèn)題的協(xié)調(diào)一致上存在擔(dān)心。所以，金磚國(guó)家的實(shí)體化合作是目前迫切需要解決的問(wèn)題。只有加強(qiáng)實(shí)體化合作，才能把經(jīng)濟(jì)力量轉(zhuǎn)化為政治影響力，在二十國(guó)集團(tuán)、聯(lián)合國(guó)和國(guó)際貨幣基金組織等國(guó)際機(jī)制中取得更為平等的地位，推動(dòng)國(guó)際秩序更加公正化和民主化。目前，金磚國(guó)家仍沒(méi)有設(shè)立秘書(shū)處，制約了實(shí)體化進(jìn)程，無(wú)法確定合作宗旨、目標(biāo)、任務(wù)、成員資格等基本要素。是否應(yīng)該設(shè)立金磚秘書(shū)處一直是伴隨金磚國(guó)家合作機(jī)制發(fā)展歷程的傳統(tǒng)話題，也是關(guān)乎金磚合作“進(jìn)化”成為工作組織還是繼續(xù)保持論壇形式的未來(lái)話題。設(shè)立金磚國(guó)家秘書(shū)處能夠使金磚國(guó)家演變成一個(gè)“松而不散”的經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制或經(jīng)濟(jì)利益共同體，鞏固以領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)為核心、以部長(zhǎng)級(jí)會(huì)晤和高級(jí)工作組為支撐、智庫(kù)年會(huì)等“二軌”渠道為輔助的制度性合作框架，防止西方國(guó)家的“分化”。此外，金磚國(guó)家內(nèi)部從政治制度、經(jīng)濟(jì)體制和意識(shí)形態(tài)方面的相似性和協(xié)同性都較低，需要通過(guò)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)的協(xié)調(diào)。設(shè)立金磚國(guó)家秘書(shū)處，有利于促進(jìn)金磚國(guó)家深化合作機(jī)制，克服缺少?gòu)?qiáng)制力和協(xié)同性這些無(wú)法回避的傳統(tǒng)“難點(diǎn)”和“痛點(diǎn)”。

（二）金磚國(guó)家缺乏深化合作的有效機(jī)制

盡管金磚國(guó)家從四國(guó)發(fā)展為五國(guó)，但并沒(méi)有形成一種有組織性、高度制度化的合作機(jī)制。長(zhǎng)期以來(lái)，金磚各國(guó)之間在政治立場(chǎng)上大多從本國(guó)利益考量，存在不同偏向；在貿(mào)易投資機(jī)制上，金磚國(guó)家在市場(chǎng)準(zhǔn)入、關(guān)稅減讓等方面還沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，沒(méi)有建立金磚國(guó)家貿(mào)易投資協(xié)定；在政治制度上，金磚國(guó)家選擇也不一樣；在對(duì)外戰(zhàn)略選擇上，也存在不同的戰(zhàn)略定位與戰(zhàn)略訴求。2013年以來(lái)，一股關(guān)于“金磚褪色”和“金磚失色”論調(diào)逐漸萌生。2013年8月26日《金融時(shí)報(bào)》刊登美國(guó)彼得森國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究所高級(jí)研究員安德斯·奧斯倫德撰寫(xiě)的題為《金磚四國(guó)錯(cuò)失改革良機(jī)》文章，斷言：金磚四國(guó)的盛筵已經(jīng)散場(chǎng)，它們能否恢復(fù)活力，取決于它們能否在嚴(yán)峻時(shí)期開(kāi)展改革；因?yàn)槿狈τ職猓鼈円呀?jīng)錯(cuò)失了在繁榮時(shí)期改革的機(jī)會(huì)。歐美一些知名智庫(kù)和學(xué)者對(duì)金磚合作的轉(zhuǎn)型前景進(jìn)一步提出質(zhì)疑。唱衰金磚的登峰之作則是“脆弱五國(guó)”概念的提出——巴西、印度和南非三個(gè)金磚國(guó)家同土耳其、印度尼西亞一起，被視作新興經(jīng)濟(jì)體榮光不再的標(biāo)志。受錄音證據(jù)證明總統(tǒng)特梅爾贊成向前眾議院議長(zhǎng)行賄的政治丑聞?dòng)绊懀?017年5月18日巴西Ibovespa股指在早盤(pán)交易中下挫10.47%，迫使市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)觸發(fā)熔斷機(jī)制，巴西雷亞爾兌美元匯率下跌7%。市場(chǎng)擔(dān)心這些指控將葬送巴西政府修復(fù)該國(guó)越來(lái)越糟的公共財(cái)政的改革計(jì)劃，并把巴西引向不確定狀態(tài)。特梅爾和他的中間偏右聯(lián)盟是2016年8月上臺(tái)的，此前他的左翼前任迪爾瑪·羅塞夫因違反預(yù)算規(guī)則而遭到彈劾。美國(guó)著名國(guó)際關(guān)系學(xué)者約瑟夫·奈在新加坡《聯(lián)合早報(bào)》發(fā)表《沒(méi)有粘合力的金磚》一文，質(zhì)疑金磚國(guó)家的未來(lái)發(fā)展前景認(rèn)為：盡管金磚國(guó)家這個(gè)組織或許有助于協(xié)調(diào)某些外交策略，但是無(wú)論經(jīng)濟(jì)還是戰(zhàn)略都“沒(méi)有辦法團(tuán)結(jié)起來(lái)”，沒(méi)有必要把金磚國(guó)家當(dāng)作“必須認(rèn)真看待的政治組織”。松散的合作機(jī)制使各國(guó)之間本身存在的問(wèn)題與矛盾沒(méi)有得到溝通與化解，解決這些問(wèn)題，需要金磚國(guó)家鞏固和推進(jìn)機(jī)制化，逐步建立有利于深化合作的長(zhǎng)效機(jī)制。

（三）金磚國(guó)家建立自貿(mào)區(qū)存在較多制約因素

金磚國(guó)家一直致力于建設(shè)金磚國(guó)家一體化大市場(chǎng)，商建金磚國(guó)家自貿(mào)區(qū)有利于建設(shè)一體化大市場(chǎng)。在多哈回合推進(jìn)有難度的情況下，對(duì)世界各國(guó)來(lái)說(shuō)，建立自貿(mào)區(qū)是比較現(xiàn)實(shí)的選擇，而作為發(fā)展中國(guó)家利益的代言人，金磚國(guó)家之間要想進(jìn)一步密切合作關(guān)系，也應(yīng)積極探討建立自貿(mào)區(qū)的可行性，這符合金磚國(guó)家合作未來(lái)發(fā)展方向。金磚國(guó)家盡管經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)有差異，但建立自由貿(mào)易區(qū)有助于這些國(guó)家打破合作門(mén)檻，也可為發(fā)展中國(guó)家在經(jīng)濟(jì)全球化中提高話語(yǔ)權(quán)夯實(shí)基礎(chǔ)。然而，金磚國(guó)家建立自貿(mào)區(qū)面臨實(shí)施障礙。1991年，巴西、阿根廷、烏拉圭和巴拉圭建立了南方共同市場(chǎng)，1994年南方共同市場(chǎng)建成了自由貿(mào)易區(qū)，起到了對(duì)外協(xié)調(diào)關(guān)稅政策的作用。2010年，俄羅斯、白俄羅斯、哈薩克斯坦三國(guó)建立了俄白哈關(guān)稅同盟，對(duì)外實(shí)行統(tǒng)一關(guān)稅，在此基礎(chǔ)上組建的歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟于2015年正式啟動(dòng)，目標(biāo)是到2025年實(shí)現(xiàn)聯(lián)盟內(nèi)商品、服務(wù)、資金和勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，終極目標(biāo)是建立類(lèi)似于歐盟的統(tǒng)一市場(chǎng)。1985年，印度、孟加拉國(guó)、不丹、馬爾代夫、尼泊爾、巴基斯坦、斯里蘭卡成立南亞區(qū)域合作聯(lián)盟，隨后進(jìn)行了多次內(nèi)部關(guān)稅減讓談判，朝著自貿(mào)區(qū)的方向發(fā)展。2004年，南非、萊索托、斯威士蘭、博茨瓦納、納米比亞共同簽署新版南部非洲關(guān)稅同盟協(xié)議正式生效，按照協(xié)議這五個(gè)國(guó)家在改變稅率、稅收共享及機(jī)構(gòu)范圍的決定方面采用了聯(lián)合實(shí)施責(zé)任。因此，巴西、俄羅斯、印度和南非能否加入金磚國(guó)家自貿(mào)區(qū)談判，在很大程度上取決于其所在組織成員與其他金磚國(guó)家之間經(jīng)貿(mào)關(guān)系的發(fā)展。金磚國(guó)家各自參與的一體化同盟讓這些國(guó)家擁有不完全相同的對(duì)外談判自主范圍。在此情況下，要找到金磚國(guó)家在建立自由貿(mào)易區(qū)方面的最大公約數(shù)并不容易。商務(wù)部研究院國(guó)際市場(chǎng)研究所副所長(zhǎng)白明表示，構(gòu)建金磚國(guó)家自貿(mào)區(qū)目前仍是一件“方向上正確、技術(shù)上有難度”的事。國(guó)家發(fā)改委對(duì)外經(jīng)濟(jì)研究所國(guó)際貿(mào)易和投資研究室主任王海峰指出，構(gòu)建金磚國(guó)家自貿(mào)區(qū)面臨的最大挑戰(zhàn)在于，金磚各國(guó)間的制度聯(lián)系仍不夠緊密。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年金磚國(guó)家對(duì)外投資1970億美元，只有5.7%發(fā)生在金磚五國(guó)之間[1]。

（四）金磚國(guó)家復(fù)雜的成員關(guān)系制約合作機(jī)制完善

金磚國(guó)家各成員之間存在著諸多短期內(nèi)難以消除的矛盾。首先，隨著“一帶一路”的推進(jìn)，俄羅斯對(duì)中國(guó)的防范心理不斷加深，將嚴(yán)重影響中俄雙邊關(guān)系的深入發(fā)展。其次，中印邊界戰(zhàn)爭(zhēng)傷痕難以愈合，邊界領(lǐng)土爭(zhēng)端懸而未決，導(dǎo)致中印之間戰(zhàn)略互疑大于戰(zhàn)略互信。中印巴三角關(guān)系的不平衡發(fā)展，西藏達(dá)賴(lài)流亡集團(tuán)在印度的長(zhǎng)期存在，導(dǎo)致中印雙方把潛在的“朋友”當(dāng)成“敵人”。印度貿(mào)易投資壁壘重重，導(dǎo)致中印經(jīng)貿(mào)往來(lái)規(guī)模不大，貿(mào)易不平衡問(wèn)題日益突出。中印互相缺乏對(duì)對(duì)方善意的理解，沒(méi)有形成整體的合作藍(lán)圖，制約了兩國(guó)關(guān)系的良性發(fā)展。因此，中印關(guān)系呈現(xiàn)出兩面性的特征：一方面，作為亞洲崛起中的兩個(gè)新興大國(guó)，中印在國(guó)際體系改革、全球氣候變化等問(wèn)題上的合作需求日趨強(qiáng)烈；另一方面，受巴基斯坦因素、美國(guó)因素、邊界因素等影響，中印也不可能達(dá)到盟友的程度。金磚國(guó)家同環(huán)孟加拉灣經(jīng)合組織的合作也面臨來(lái)自印度的干擾。印度視南亞為自家后院，不容他國(guó)“覬覦”。印度選擇環(huán)孟加拉灣經(jīng)合組織而不拉中國(guó)與巴基斯坦加入，帶有明顯的排除中國(guó)與巴基斯坦的意圖，旨在以該組織為基礎(chǔ)，逐步推進(jìn)“東行”戰(zhàn)略，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)其印度洋的戰(zhàn)略與安全目標(biāo)。2017年6月，印度邊防人員在中印邊界錫金段越過(guò)邊界線進(jìn)入中方境內(nèi)，阻撓中國(guó)邊防部隊(duì)在洞朗地區(qū)的正?；顒?dòng)。中印邊界錫金段已由1890年《中英會(huì)議藏印條約》劃定，印度邊防人員在中印邊界錫金段越過(guò)雙方共同承認(rèn)的邊界線進(jìn)入中方境內(nèi)，這與以往雙方邊防部隊(duì)在中印未定界地區(qū)的邊境摩擦有本質(zhì)區(qū)別。洞朗地區(qū)歷來(lái)屬于中國(guó)，不屬于不丹，與印度更沒(méi)有任何關(guān)系，有歷史、法理和現(xiàn)地三方面的充分依據(jù)，中方在洞朗地區(qū)修建道路，是在自己領(lǐng)土上的主權(quán)行為，完全正當(dāng)合法，其他方面無(wú)權(quán)干涉。在此背景下，印軍單方面挑起事端，違反了雙方有關(guān)協(xié)定協(xié)議和兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人共識(shí)，嚴(yán)重危害邊境地區(qū)和平與安寧。

（五）金磚國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)分化影響伙伴關(guān)系的深化

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是檢驗(yàn)“金磚”成色的首要標(biāo)準(zhǔn)。“金磚國(guó)家”概念所以在全球聲名鵲起，首先在于其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度快、發(fā)展?jié)摿Υ蟮奶匦浴＝鼛啄?，金磚國(guó)家發(fā)展出現(xiàn)了許多新情況和新問(wèn)題，也遭遇了完全不同于以往的挫折，經(jīng)濟(jì)面臨不同程度挑戰(zhàn)，經(jīng)濟(jì)增速普遍放緩，部分國(guó)家甚至出現(xiàn)衰退。處于調(diào)整期的金磚國(guó)家，面臨著增長(zhǎng)乏力和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型巨大壓力。在外需萎縮和內(nèi)需低迷雙重壓力下，金磚國(guó)家經(jīng)濟(jì)增速出現(xiàn)分化。受政局動(dòng)蕩、外需不振以及國(guó)內(nèi)需求嚴(yán)重萎縮等負(fù)面因素的影響，巴西2015年經(jīng)濟(jì)陷入大幅衰退，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率為-3.8%，2016年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率為-3.5%。俄羅斯在美歐制裁、油價(jià)下跌、盧布貶值和地緣政治等多重因素的共同作用下，2015年經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)較大幅度的萎縮，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率為-3.7%，衰退程度創(chuàng)國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)新高，2016年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率為-0.6%。南非近幾年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度不斷下降，2015年經(jīng)濟(jì)增速僅為1.3%，2016年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率為0.3%。金磚國(guó)家中，只有中國(guó)和印度的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率高于世界平均水平（見(jiàn)表2）。

表2 2008～2018年金磚國(guó)家GDP增速

由于巴西、俄羅斯和南非經(jīng)濟(jì)增速大幅下降，2006～2016年中國(guó)GDP占金磚國(guó)家GDP總和比重持續(xù)上升，從45.1%上升到66.6%，占2/3，10年上升了21.5個(gè)百分點(diǎn)（見(jiàn)表3）。雖然中國(guó)在金磚國(guó)家中的地位和作用不斷提升，但也在一定程度上造成其他金磚國(guó)家對(duì)中國(guó)的依賴(lài)，而中國(guó)經(jīng)濟(jì)對(duì)它們的依賴(lài)沒(méi)有那么強(qiáng)，這就降低了其他國(guó)家完善金磚國(guó)家合作機(jī)制的積極性。中國(guó)一家獨(dú)大格局不利金磚國(guó)家抱團(tuán)取暖，需要吸納更多新成員，稀釋中國(guó)比重。

表3 金磚國(guó)家GDP、中國(guó)占金磚國(guó)家比重及金磚國(guó)家占世界比重