第一節 從“開發土地”到“開發人”

過去30年，中國經歷了快速的城鎮化歷程，截至2014年底，城鎮化率已達到了54.77%。伴隨這一過程，城市發展的系列問題漸次顯現，其中就包括引發廣泛爭論的“空城”和“鬼城”問題。

對“鬼城”思辨的背后是對中國城鎮化過程中“土地城鎮化快于人口城鎮化”發展迷途的反思：在過往的城鎮化案例中，地產開發商、投資商、地方政府，甚至包括公眾投資者，一起推動了以土地財政和房地產開發為典型特征的城鎮化道路，直至地產出現大量的空置，在城市空間尺度上表現為“鬼城”和“空城”的出現。

沿著舊地圖找不到新大陸。既有的發展模式雖然給地方政府帶來了快速的財政收入，但一旦到了這個價值閉環斷裂的時候，基于土地和資本邏輯的城鎮化道路也就難以為繼了。

是回歸到“以人為本”的城鎮化邏輯上來的時候了。隨著城鎮的大規模擴增，人從哪里來以及一個地區人口結構的問題變得越來越現實和緊迫，在經過30多年的高速城鎮化之后，人力資本的集聚和開發，從未像現在這么重要過。

這不僅體現在既有的城市地產庫存的化解中，更體現在新的城市空間的營造中。國家級新區更不例外——作為城市型的空間新增量，新區不僅要像開發區那樣發展集聚產業，還需要集聚人氣營造城市。而且，考慮到國家級新區的開發體量都頗為龐大，“人從哪來”對于新區新城而言，可能更為嚴峻。

在方塘智庫看來，這背后其實是中國城市營造邏輯的根本變化。過去城市經濟發展以開發土地為核心路徑，如今必須朝著“開發人”的模式轉變。超越土地財政和資本邏輯，面向人的集聚與發展而進行美好城市的營造，所謂“向人而城”就成為必然選擇。

被透支的土地紅利

自城市產生以后，人口總是會在城鄉之間、城市之間不斷流動，只是有快慢之分，從未有停止的時候。那些能提供更好的就業機會、收入來源、更優越的生活環境等的地方，就能吸引更多的人來。反之，如果一個地方的環境不理想、就業機會少、工資收入偏低，那么很多人就會選擇離開。

人力資本的集散，直接見證和影響著城市的興衰。美國以底特律為代表的“鐵銹地帶”，原來汽車產業發達的場景不復存在之后，人口大量外遷，城市陷入了蕭條之中，直到目前都在經歷著艱難的重生。

中國在30多年的時間里，走完了發達國家將近百年的城鎮化之路，大量農村人口涌入城市。在這一過程中，城市建設幾乎總是處在一種供不應求的緊張狀態里，而這也構成了過往20多年房地產持續增長甚至是野蠻生長的最重要的背景。直到后來，在房子從來不缺少人買的預期之下，房地產投資甚至投機主導了房地產的虛假繁榮。

而在此邏輯之下，很多所謂城市的開發，基本上就表現為持續地開發土地，地產商、地方政府、投資人以及個人投資者，一度都在對不斷上漲的土地紅利的分享中獲得變現。對于地方政府而言，對土地財政的依賴越來越深，不斷通過新的城區開發和建設來提升土地的價值，并進一步推動新一輪土地的開發，直到土地紅利被嚴重透支。

現在的情況是，雖然中國未來的城鎮化潛力依然巨大，但大環境正使得“開發土地”的模式逐漸難以為繼。

中國工程院院士郭仁忠在2015年9月曾公開說，全國新城新區規劃人口達34億。[1]這遠遠超過了中國的總人口。

在方塘智庫看來，在新型城鎮化的背景下，我們需要重新思考城市發展的動力。未來，城市的建設勢必要以人力資本的集聚和開發為焦點。如李克強總理多次強調的，新型城鎮化意不在“地”、不在“樓”，而在“人”[2]。

在此背景下，西咸新區亦把人口的流入和留住，當作城市競爭力的體現，“研究怎么樣引導人口的流入，以及人才的流入”，在西咸新區黨工委書記王軍看來，“未來看一個地區有無競爭力，要看人口的凈流入和凈流出，特別是創新創業人才，這個能決定城市的未來”。

這一導向的背后，是城市發展應該從“開發土地”到“開發人”的理念轉變，也體現了城市價值的回歸：一個城市的競爭力，不再體現于建設了多少房子，而是體現在有多少人來這里工作和生活，通過優美環境和優越就業、創業環境的打造，充分實現人力資本的價值最大化，以擺脫對已經透支的土地紅利的依賴。

人從哪里來的城鎮化思考

西咸新區作為大西安乃至關中地區的城市增量，根據相關的規劃，要在2020年達到236萬的人口規模，而在2010年的時候其人口規模只有90多萬。這就意味著，假設西咸新區未來的人口只流入、不流出，那么這一地區十年間也要新增人口140萬，平均每年14萬之多。

這些城市新增人口從哪里來呢？而且，對于西咸新區的發展而言，不僅要考慮總的人口規模的集聚，更要考慮人口結構的分布，從一個現代新興城市的可持續發展角度來思考這里的人力資本開發問題。

所以，基于西咸新區所面對的發展現實，方塘智庫對其人口集聚和人力資本開發的可行路徑和可能未來做出如下分析：

第一，本地農村的城鎮化人口重在素質提升和新興產業配置。在2011年西咸新區成立時，西咸新區90萬的人口中，有68萬是農村戶口。隨著西咸新區持續推動就地新型城鎮化，農村人口逐漸成為城市人口，也成為最直接的城市新增人口。

考慮到這一人口基數在現在和將來城市整體人口中所占比重，以及原住民屬性，如何通過技能培訓和現代產業匹配，來實現其人力資本升值，至關重要。

第二，現有西安城市人口的溢出難成主體。隨著西咸新區的新城建設，在生活環境提升、就業機會增加的情況下，尤其是地鐵等現代交通工具將距離拉近，人口從西安遷移到西咸新區將是大勢所趨。但是，考慮到西安城市現有體量并不算龐大，而且在其東、南、北有多個新城新區開發建設，所以西咸新區的人口集聚和人力資本的開發，很難將大規模承接西安現有人口的遷移作為主要方向。

當然，考慮到西咸新區的產業結構與西安的差異，依據其特色的休閑娛樂項目體驗，西安市民將成為主要客流來源之一，從而拉動西咸新區的消費增長。這一特點已經在茯茶小鎮和樂華城這樣的文旅項目中有所體現。

第三，西安高校大學畢業生創業、擇業、定居值得期待。西安的高校在校大學生約有120萬人，為全國大學生在校人數最多的城市之一，僅次于北京、上海。每年畢業的大學生超過30萬人。但令人遺憾的是，由于西安本地的就業容量有限、工資待遇偏低，此前留在西安的畢業生比例并不高。

在方塘智庫看來，這一群體對于西咸新區的城市發展而言，將至關重要，應成為西咸新區人口集聚和人力資本開發的關鍵方向。而據此，需要針對這一群體的特點，在創業、就業和居住等多個方面給出有針對性的政策設計，并在基礎設施上做出有針對性的安排。

第四，來自關中地區及西北地區的人口遷徙。西安是陜西省的政治、經濟和文化中心，對全省都有很強的吸引力。但長期以來，陜西省是人口外流的省份，2014年其常住人口比戶籍人口少165.47萬。[3]在新的發展形勢下，西咸新區能在多大程度上、用什么方式“截住”人口的外流，亦是值得思考的。

此外，考慮到西安地區在整個西北地區文化、經濟、政治等多個方面的綜合影響力以及獨特的心理認知，如果西咸新區的城市發展能夠獲得更廣泛的認可，將會對整個西北地區的人口流動產生影響，這值得期待。

當然，我們注意到，陜西其他城市都進行著人口擴增計劃。寶雞市提出，到2020年市區人口要達到130萬。[4]渭南市提出，到2020年“建成百萬人口大城市”，[5]甚至陜北的延安到2020年，也要在現在基礎上新增40多萬。[6]

第五，面向全國乃至全球進行基于產業集聚的人口集聚是重中之重。由于西咸新區致力于成為絲綢之路經濟帶的重要支點，打造中國向西開放的樞紐。這使得國際化成為未來西咸新區的必然選擇。

而且，在互聯網和大交通時代，包括西咸新區在內的任何一個城市的發展，都需要放在新一輪全球產業轉移和經濟轉型的背景下來看。對內維新，對外開放，成為所有城市和地區的必然選擇。那么，如何能夠在新的歷史機遇下，實現本地區的產業集聚和創新，對這一地區人口集聚的規模和結構的影響都是根本性的。

“產、城、人”融合發展才有未來

對一個新型城市而言，如果青年人以及高端人力資本的比例太低，無疑會傷害一個城市未來的創造力。尤其是在以信息產業、高端服務業、現代農業、文化旅游等新興產業為主打的西咸新區，就更需要大量具有創造活力的人力資本的流入。

而且，充滿創造力和活力的年輕人的集聚，也會深刻地影響一個城市的氣質，甚至包括空間設計。普遍的共識是，產業、城市和人口三者之間密不可分，互相作用，任何一個城市的美好發展，都要找到三者之間的最佳平衡點。西咸新區也不例外。

目前，西咸新區正致力于為每年西安大量的高校畢業生來此就業、創業和定居創造條件。具體的思路之一是創建一個“城市平臺”。

西咸新區黨工委書記王軍說，“西咸新區從過去的園區建設，轉向新的城市平臺建設。城市平臺建設最重要的東西不是硬件——硬件固然重要，比如良好的居住環境，但更重要的是人才的聚集和融資環境的便利等，我們要實現的就是建設這樣一個產、學、研、投形成生態鏈的城市平臺”[7]。

在方塘智庫看來，城市平臺相當于一個巨大的孵化器，或者一個巨大的操作系統，然后創業者們根據各自需要，在其中對接各種服務，找到上下游，形成產業鏈共生。

這個操作系統要運轉起來，需要硬件，也需要軟件?！坝布本褪且幌盗械纳?、社區的配套，西咸新區致力于打造適合人才、適合年輕人生活的社區環境、網絡條件；“軟件”則是政策、制度、服務等環境的提供，以及對創業氛圍、適合青年人的生活氛圍的營造。

以西咸新區灃西新城的“西部云谷”為例，不僅其內部有寫字樓、眾創空間、咖啡館、食堂、創業公寓、酒店等組成獨立社區，而且其附近有其他的產業項目、住宅小區、文化娛樂中心等，為青年創業人才營造“5分鐘生活工作圈”。

西咸新區灃西新城西部云谷

西部云谷里的部分創客空間

此外，這里面既有微軟的服務平臺入駐，可以為相關創業者提供眾多的技術支持、培訓服務，也有為創業者提供的一系列法律、金融、股權投資的輔導、培訓等服務，還有，管理者們試圖營造一種良好的創業氛圍和上下環節有效銜接的創業生態。

西咸新區目前正在打造灃西信息產業園、交大科技創新港、西工大科技產業園、空港新城民航科技企業孵化器、協同創新港孵化器、惠普數字文化創意產業基地、涇河新城生產力促進中心等一批科技創新驅動產業發展平臺。

但創業不是憑空想象的，而是必須和具體的產業結合。具體到西咸新區，各個區域在鼓勵創業的方向上，也要結合自身的實際情況，讓創業能夠真正驅動地方產業的發展。

例如，灃西新城因為有交大創新港、微軟等多個項目的落地，所以在創業上也更鼓勵互聯網、信息產業等相關方向。而秦漢新城，由于其以文化、旅游、大健康產業為主導，因而更鼓勵文化創意、大健康產業等方面的創業者到來。

當然，對城市人力資本的集聚和開發來講，除了具有活力的創業人群外，也不能忽略包括農民、農民工在內的低端人力資本。不同技能的人，在整個社會或某個產業鏈的不同環節，都能產生互補效應。就算是國際大都市，也容許低學歷的人群在其中找到相應的就業崗位，為城市發展做出相應的貢獻。

而且，人力資本的集聚具有外部性。當高學歷的人們相聚，知識、信息的交流共享時，能提升人群的整體職業水平。而這種外部性對低學歷、低技能的勞動者們同樣有效，甚至更明顯，他們通過和更高學歷、高技能的人相處，可以提升自己的見識和職業技能。

在之前的城鎮化案例中，農民工支撐了中國的快速工業化和城鎮化。大量農民工工作在城鎮，而社會福利和養老保險還系于農村和農地。生活在城鎮但不享受市民待遇，成為所在城市的“他者”，造成城市內部的二元結構，形成第一代農民工留不住、第二代農民工不回去、第三代農民工回不去的尷尬局面。

在方塘智庫看來，對這一局面的破解途徑是，將農民、農民工真正地當作城市人力資本的一部分，保障其權益，匹配其產業、發揮其價值，供給其福利、培訓其技能、提升其生活品質，等等。而這也才真正是一個向人而生的城市。