紀檢監察視角下高校領導干部違紀違法治理研究

潘洪濤 余楚婧 陶宇杰¹

一、高校領導干部違紀違法相關學理界定

“高?！保锤叩仍盒?，為我國實施高等教育的學校。 《中華人民共和國高等教育法》中對高等學校的定義做了界分：“本法所稱高等學校是指大學、獨立設置的學院和高等?？茖W校，其中包括高等職業學校和成人高等學校?！痹诜擅魑囊幎ㄖ拢案咝！钡暮x并無太大爭議。

“違紀”是違反黨的紀律的簡稱，是指黨組織和黨員違反《中國共產黨黨章》和其他黨內法規，違反黨和國家政策，違反社會主義道德規范，危害黨、國家和人民的利益，依照黨和國家的方針、政策、法律和黨紀政紀條規的有關規定應當受到追究和處分的行為，這是《中國共產黨紀律處分條例》對違紀主要特征的明確界定。²對違反黨的紀律的黨員，依據其違紀情節的輕重，實施紀律處分的種類分為五種：警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍；對達不到紀律處分的可以給予批評教育、責令檢查、誡勉談話或者組織處理?！饵h政領導干部選拔任用工作責任追究辦法 (試行) 》規定的組織處理方式包括調離崗位、引咎辭職、責令辭職、免職、降職等方式；《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》規定的組織處理方式包括責令辭職和免職等；《中國共產黨巡視工作條例》等多部黨內法規和規范性文件也都把組織處理作為追究違紀責任的措施之一。

“違法”指違反國家法律的行為，這里法律應作廣義理解，包括法律、法規、行政規章、條例、法令等一切具有法律約束力的規范文件，其外延極為廣泛。而“職務違法”則是指行使公權力的公職人員實施的與其職務相關聯，違反職務法律法規規定，雖不構成犯罪但依法應當承擔法律責任的行為，職務違法具有職務相關性、違法性、應受處罰性等典型特征。

“職務犯罪”，在我國現行《刑法》第四章侵犯公民人身權利、民主權利罪，第八章貪污賄賂罪，第九章瀆職罪中都有所規定。 “職務犯罪”既強調主體的特定性，也強調客體的特殊性，是指國家機關、國有公司、企業事業單位、人民團體工作人員利用職務上的便利，進行非法活動或者對工作嚴重不負責任，不履行或者不正確履行職責，破壞國家對職務的管理職能，依照刑法應當受到處罰的行為的總稱。其侵犯的客體是國家對職務活動的管理職能，在客觀要件上主要有三種形式：一是利用職務之便；二是濫用職權；三是嚴重不負責任，不履行或不正確履行職務。

通過以上分析我們可以看出，違紀與職務違法、職務犯罪違反的對象有明顯不同，三者產生的相應后果也不相同，它們雖有明顯的區別，但三者之間也存在諸多聯系；職務違法與職務犯罪不同，職務犯罪具有較為明確的規定及體系，但職務違法的概念和外延，還沒有準確的界定。實踐中，違紀行為、職務違法和職務犯罪之間會出現交疊現象，其中最突出的是遞進發展關系。根據“紀嚴于法、紀在法前，實現紀法分開”的要求，黨員違法必先受到黨紀的懲處。從查處的多數高校違紀違法案例來看，許多職務違法、職務犯罪行為的開端正是從違紀行為開始的。本文主要討論的是高校黨員領導干部違反黨章和其他黨內法規，違反國家法律、法規，違反黨和國家政策、社會主義道德，危害黨、國家和人民利益，依照黨的紀律處分條例的規定應當受到追究的行為以及在履行職務過程中，利用職權或利用職權、地位形成的便利條件，因為故意或過失，不履行或者不正確履行職責，損害國家、高校、社會公共利益，具有社會危害性，但尚不夠刑罰處罰的行為。

二、高校領導干部違紀違法的基本情況與特點

(一) 基本情況

根據對中央紀委國家監委網站及各省市紀檢監察網的數據統計，2020年至今，全國共有81位高校黨員領導干部違紀違法受到查處，共涉及73所高等院校。在73所高等院校中，“雙一流”大學2所，地方本科院校43所，高職高專院校28所。具體情況如下：

1．主體特殊性

犯案人員普遍文化程度高，行政級別較高，年齡層次較為集中。作案人顯示出“三高”的特征：學歷高、職務高、職稱高。高校職務犯罪的主體一般是高校中從事領導和管理工作的人員，即一般是在高等院校及其內設機構、部門中擔任一定職務，具有一定的人、財、物管理的權力和涉及教學、科研、基建、后勤和學校發展等重大事項決策權力的人員。³高校職務犯罪行為人文化程度較高，社會閱歷較豐富，具有較強的反偵查意識及反偵查學習能力，作案手段隱秘，所以偵查難度較大。為使得其犯罪行為難以被察覺，高校職務犯罪行為人在實施犯罪前往往會周密部署，謹慎策劃，實施后又想盡辦法掩蓋劣跡，檢察機關也難以掌握其確切罪證。⁴

(1) 從性別看：在81名違紀違法黨員領導干部中，絕大多數是男性，達到78人，占總人數的96%。女性為3人，占總人數的4%。

(2) 從年齡看：在81名違紀違法黨員領導干部中，61—70歲有41人，51—60歲有31人，分別占總人數的51%和38%。41—50歲的數量最少，共3人，占總人數的4%。其中，年齡最大者70歲，年齡最小者48歲。

(3) 從文化程度看：作為高校黨員領導干部，學歷水平總體較高，超過半數以上具有碩士以上學位。具體為本科27人，碩士32人，博士16人，大專1人，未知6人。

(4) 從職務職級看：正局級44人，副局級33人，正處級4人。副局級及以上違紀違法數量為95%。

(5) 從任職時間看：任現職時間超過十年的有16人，滿五年不足十年的有27人，不足五年的有29人。其中部分年輕干部剛走上領導崗位就出現違紀違法問題，有些在擔任領導職務之前就存在違紀問題。

(6) 從崗位職能分布情況看：所涉案件領域大致可分為基建、后勤、招生、人事、財務和科研六項。

2．違紀違法行為特殊性

(1) 違紀類型廣泛，但以違反廉潔紀律為主。具體包括：違反組織紀律、違反廉潔紀律、違反工作紀律、違反生活紀律和其他違紀情況 (有的人違反多項紀律)。

(2) 大多數案件發生在高校權力運行的重點領域和關鍵環節。具體違紀違法情況包括但不限于以下：接受安排住宿、宴請、娛樂；違規公款接待、發放獎品禮金；變相公款旅游；違規使用工會經費；違規發放勞務報酬、交通補貼；冒名簽字報銷；違規報銷煙酒；幫助打聽招生信息等；違規租賃、采購等。

(3) 違紀違法多呈現群體化作案形態。高校領導干部違法違紀行為主要以貪污、受賄、為親友非法牟利為主要違法違紀類型，客觀上表現為團伙作案的形態。以上海工程技術大學原校長夏某某為例，其利用職權為親屬經商牟利，利用手中職權收受巨額賄賂等。同時，違紀違法行為還呈現部門正職、副職、具體辦事人員三位一體同時違紀違法的形態。

(4) 生活作風案件數量不少且影響很壞。近三年，中央紀委國家監委網站公開了數位領導干部因生活作風問題受到處分，分別為嫖娼、尋釁滋事、權色交易與他人發生不正當性關系。作為高校領導干部，出現多起性質惡劣的生活作風案件，嚴重敗壞了高校領導干部和教師隊伍形象。

3．執紀執法分析

(1) 問題線索來源多元。巡視巡察發現是最主要的途徑，上級交辦和信訪舉報也發揮重要作用。具體包括：巡視巡察發現、上級交辦、信訪舉報、監督檢查發現、公檢法移送及主動交代 (部分人有多條線索來源)。通過巡視巡察發現的問題線索近半數，這充分反映了巡視巡察的重要作用。

(2) 黨紀處分寬嚴相濟。結合違紀事實和黨紀處分來看，對違紀違法人員的處分總體上表現為寬嚴結合。黨紀處分具體包括：警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、開除黨籍。在中央紀委國家監委網站公布的數據中，以開除黨籍、開除公職的數量最多。

(二) 高校領導干部違紀違法行為特征

綜合分析近三年全國高校領導干部違紀違法情況，可以總結以下總體特點：

1．主體呈現高學歷化特征

近三年查處的違紀違法領導干部中，半數以上具有碩士及以上學位，體現出較高的文化特征。同時，這些領導干部熟悉相關專業領域內知識，曾受到系統的教育，這也使得其在實施違紀違法行為時更加隱蔽，表現出一定的反偵查能力。因此，有理由推論，我國高校職務犯罪可能存在較高的犯罪黑數。

2．違紀違法人員出現年輕化苗頭

近三年查處的違紀違法領導干部中，50歲以下領導干部有3人，其中最年輕的為48歲，部分年輕干部的違紀違法問題較嚴重，影響很壞。例如，黑龍江幼兒師范高等?？茖W校校長陳某某利用職務上的便利以及職權或地位形成的便利條件，在工程項目承攬、圖書教材銷售、學生招錄等方面為他人謀取利益，并索取、非法收受巨額財物，被檢察機關依法審查起訴。

3．存在二級院系領導干部違紀違法問題

二級院系領導干部違紀違法可能比學校職能部門更加突出，體現出“上級監督遠，同級監督弱”的特點。對于高校違紀違法問題，人們通常覺得職能部門的問題可能更嚴重一些。但實際上，隨著高校機構改革的不斷推進，高校內部的權力和資源分布發生了變化，違紀違法問題也在隨之改變，二級院系的違紀違法問題也隨之更加突出。二級院系領導的各種事務自主權不斷增加，同級之間的監督機制尚待進一步優化，使得二級院系的違紀違法問題相對而言較為頻發。

4．廉政問題主要表現為“微腐敗”且分布比較廣泛

單從涉案金額來看，相比政府、國企和其他權力資金富集單位，高校腐敗案件的涉案金額相對較低，很多都是“微腐敗”。近三年因違反廉潔紀律被查處的領導干部中，涉案金額相較而言沒有那么巨大，并且，這些涉案金額很多并沒有落入領導個人腰包，而是以公款旅游、超標接待、交通補貼、職工福利等方式消費或發放掉了。但值得注意的是，在所有違紀問題中，違反廉潔紀律的問題最為普遍。

5. “四種形態”分布較合理

從紀檢監察部門對違紀違法案件的處分結果看，基本涵蓋了“四種形態”中的后三種形態，并且分布較為合理。對于違紀行為較輕的領導干部采取了警告和嚴重警告的輕處分；對多人采取了降級、撤職的政務處分；數人分別被司法機關判處有期徒刑，其中最高刑期達有期徒刑十二年六個月。中央紀委國家監委網站上公布的案例數據多以第三種形態與第四種形態為主?？傮w來看，近三年的處分結果既體現了對違紀違法行為的“零容忍”，也體現了嚴管厚愛相結合。

三、高校領導干部違紀違法存在的主要問題

在持續推進高校全面從嚴治黨的背景下，全國仍有多家高校單位、數十位領導干部被查出違紀違法問題，通過以上分析，不難看出全國高校在內部治理和紀檢監察工作等方面都存在著一定的缺漏，一些短板亟待彌補。

(一) 高校全面從嚴治黨方面存在的問題

1．部分領導干部思想觀念存在偏差

雖然校園被稱為“象牙塔”，但隨著近年來社會轉型、市場發展，學校內部也不斷受到一些不良風氣的影響。部分領導干部雖然工作能力過硬、學術素養達標，但在面對金錢誘惑時卻無法堅定立場。 “高校管理人員工資收入較之社會上的老板、經理等相對較低，較大的收入差距致使其產生心理失衡”⁵，這種心理失衡使得部分領導干部在工作中失去本心，尤其是一些黨員身份的管理人員，將國家、社會、學校的利益拋于腦后，拋卻為人民服務的公仆精神，尋求權力尋租空間，不擇手段進行權錢交易，以非法手段獲取自身利益。部分領導干部思想極度腐化，甚至認為自己以違反程序、違反法規的手段獲取金錢回報是理所應當。

2．組織建設流于形式，低級錯誤時有發生

部分高校雖然明確強調組織建設問題，但實際效果并不理想，使得整體基層黨建工作流于形式。尤其在發展黨員方面，部分高校未能夠完全嚴格按照組織程序開展工作，并且有三所高校出現了較嚴重問題。總體來看，在發展黨員過程中，從入口關、培養考察關到審核關未能做到嚴格化、規范化、程序化，入黨材料內容審批不嚴導致低級錯誤較多，而自查、復查環節的缺失又使得錯誤遲遲未被發現，嚴重損害了黨的形象。

3．黨風廉政建設效果不佳，違反黨紀現象時有發生

通過對近三年全國高校違紀違法領導干部的案件進行分析，部分高校中黨風廉政制度建設缺位?！包h風建設就是黨的作風建設，就是要端正黨員干部和黨的各級組織的思想作風、學風、工作作風、領導作風和干部生活作風。”⁶2016年，教育部黨組印發《高等學校深化落實中央八項規定精神的若干規定》，以此推動中央八項規定精神在高校貫徹落實，深化高校作風建設。但時至今日，部分高校領導干部頂風違紀現象屢見不鮮。在近三年查處的數十位領導干部中，多人涉及違反中央八項規定精神。同時，部分高校雖然普遍開展廉政警示教育，但“這些警示學習大多都是為了應付上級任務，只是形式上進行教育，并不能真正地起到教育和預防作用”⁷。因此，高校領導干部的廉潔問題仍然存在，且在所有違紀問題中，違反廉潔紀律的問題仍最為普遍。

(二) 高校內部治理方面存在的問題

1．重點領域和關鍵環節管理體制存在盲區且未能形成有效監管

早在21世紀，就有學者在分析高校內腐敗現象時指出高校腐敗事件多集中在“基建后勤”“選人用人” “招生錄取工作” “挪用科研經費”等典型方面⁸，這些領域目前仍然是高校領導干部違紀違法的重災區。從前文對近三年全國多名高校違紀違法領導干部的分析可以看出，高校違紀違法仍然繞不開基建 (修繕) 項目管理、招生考試、人事、財務等與社會關系比較密切、資源和權力相對集中的領域。

這也暴露出當前各高校在內部治理中普遍存在的弊病，對重點領域和關鍵環節沒有嚴密的管理體系，或者制定了相關管理制度但未能嚴格執行。管理體制上的盲區使得身居重點領域和關鍵環節的領導干部獲得了較大的權力尋租空間，而監管手段的缺失又使走上違紀違法道路的領導干部越陷越深難以自拔。

2．二級院系權力運行不規范

高等院校內部治理結構改革的一個重要方向是推動權力下移，2018年8月，教育部、財政部、國家發展改革委印發了《關于高等學校加快“雙一流”建設的指導意見》，其中就指出完善中國特色大學制度要“規范高校內部治理體系，推進管理重心下移”。隨著改革不斷深入，高校二級院系的自主權也不斷擴大，可支配的各項經費也在逐年增加。根據中央紀委國家監委公開的數據，近三年查處情況中已然出現了二級院系領導干部違紀違法的情況，這充分說明高校在推動權力下移的過程中，并沒有同步做好權力運行的規范工作。雖然相關管理制度不少，但實際效果不佳，約束力不強，造成二級院系領導用權過于隨意和任性?！耙虮O管力度不足，導致很多高校的院系財務管理中存在著收入不及時上繳或者坐收坐支、公款私用等現象，嚴重地違反了財經紀律?！?a href="#annot48" id="ref48">⁹

(三) 高校紀檢監察工作存在的問題

1．高校紀檢監察機構履職被動

從近三年情況看，大多數的領導干部違紀違法線索來自上級交辦、巡視巡察發現和信訪舉報，高校紀檢監察機構主動查辦的領導干部違紀違法案件較少。這反映出高校內部紀檢監察機構本身履職時缺乏主動性，監察效果不佳。高校是一種特殊的“熟人社會”，或者說是一種“半熟人社會”。高校的教職工一般來自五湖四海，不同院系和部門的人員相互并不熟。但是到了中層以上的領導干部，由于人數相對較少且常有工作往來，相熟的機會就比較多。高校紀檢監察機構身處這一“半熟人社會”之中，監督執紀的獨立性、公正性受到影響。不僅如此，“監察部門與高校中的其他二級學院和機關部門都處于同等的行政級別，屬于同級監督，常常會因為礙于部門領導之間的情面，打不開工作局面”¹⁰，這也進一步消損了紀檢監察機構履職的主動性。

2．二級院系紀檢監察力量薄弱且監督體系有疏漏

在二級院系領導干部違紀違法案件中，不少人違紀行為明顯且持續多年。違紀行為明顯卻長時間未受問責，這看似是一“悖論”，但實則反映了當前高校內部對二級院系監督力量薄弱這一事實。目前，很多高校的紀檢監察力量主要配置在校級層面，但普遍存在干部隊伍規模較小的情況，少則二三人，多則四五人。與校級紀檢監察機構相比，二級院系則很少配置紀檢監察組織，大多在二級院系黨組織設紀檢委員，但對領導干部的監督作用非常有限。一方面，“高校紀檢監察干部多是從教師崗或其他行政崗轉崗而來，沒接受過系統的紀檢監察崗位培訓，缺乏專業的執紀技巧”¹¹；另一方面，二級院系內的監察人員身處院系整體工作環境中，難以撕開臉面進行揭發檢舉。隨著二級院系權力資源不斷增加，這種“上級監督遠、同級監督弱”的體系疏漏充分暴露。

3．高校紀檢監察可依據的原則性規定較多但可操作性規定較少

高校紀檢監察治理高校職務犯罪時，多以《刑法》《刑事訴訟法》《公務員法》中的相關內容為主要依據，對違紀違法行為缺少專門的法律制度上的規定以及約束，同時也沒有相關的部門法的界定與解釋。有學者在分析高校紀檢監察工作時指出：“對于黨員干部，主要運用《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》等黨內法規；對于行使公權力的公職人員，主要運用《中華人民共和國監察法》 《中華人民共和國公職人員政務處分法》等國家法律法規和相關規定進行?！?a href="#annot51" id="ref51">¹²但高校在具體適用法律法規時，仍需厘清其內部競合關系，形成可操作性強的管理程式。

4．高校政治監督仍有待探索推進

政治監督不同于業務監督，政治屬性較強，分寸不好拿捏。對于高校內部紀檢監察機構來說，政治監督“就是要提高政治站位和政治覺悟，嚴明黨的紀律特別是政治紀律，堅決同違反黨章黨規黨紀、危害黨的團結統一、損害黨的形象等言行作斗爭”¹³。但在當下，如何加強高校政治監督，做到監督具體化、精準化、常態化，仍然處于探索完善階段。從近三年查處情況來看，高校內部政治監督仍然存在監督主體權責不清、監督內容和程序不明確、整改落實不到位等情況。高校紀檢監察機構在進行政治監督時，一方面缺乏相應配套的細化措施，可操作性不強；另一方面則缺乏監督手段，已經建立的機制和規章制度沒有得到有效落實。

5．高校對“四種形態”認識片面化

2015年，王岐山對監督執紀問責工作提出“四種形態”; 2016年10月，《中國共產黨黨內監督條例》對“四種形態”重新進行了定義，其“第一種形態”要求經常開展批評和自我批評、約談函詢，讓“紅紅臉、出出汗”成為常態。“四種形態”是對紀檢監察工作提出的新要求，然而高校紀檢監察機構在貫徹落實“四種形態”，尤其是“第一種形態”時，效果尤為不佳。高校領導干部違紀違法往往都是由小入大，如果監督力量到位，完全可以做到抓早抓小，避免錯誤一步步擴大。但一些高校在落實監督執紀時并不了解“第一種形態”有哪些具體方式方法，常常只是舉辦一些批評與自我批評座談會，對于約談函詢等則選擇性無視。同時，高校在開展“第一種形態”時沒有相關具體操作方法、運行程序的規章制度用以參考，因此，“第一種形態”的開展往往只能流于形式化。長此以往，高校雖不斷開展批評和自我批評，也在校內呼吁“咬耳扯袖、紅臉出汗”，但并不能使得違紀違法者內心有所觸動。

6．高校“四責協同”機制推進效果尚未充分彰顯

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅定不移推進全面從嚴治黨。 2017年以來，上海在落實管黨治黨責任上深化細化，建立了黨委主體責任、紀委監督責任、黨委書記第一責任、班子成員“一崗雙責”的“四責協同”機制并扎實推進?！八呢焻f同”機制是深入貫徹習近平總書記關于全面從嚴治黨要求，壓實管黨治黨責任、服務改革發展穩定大局的創新舉措，對加強高校全面從嚴治黨具有重要意義。 2018年以來，上海高校結合自身實際，紛紛探索建立“四責協同”機制。但從后續幾年查處領導干部違紀違法情況看，效果尚未充分彰顯。例如， 上海工程技術大學等高校2019年已經開始探索建立“四責協同”機制，但在2020年，仍然出現新的領導干部違紀違法行為，也未能主動糾正以往領導干部違紀違法行為。

四、高校領導干部違紀違法的動因分析

在當前的形勢下，國家推動高等教育發展與深入全面從嚴治黨，完善高校監督體系，要想解決這一棘手的問題，還是要著力觀察與研究問題的根源，分析其動因，將高校領導干部違紀違法這樣的枯草連根拔起。

高校領導干部違紀違法問題受當前社會發展方方面面的影響頗深，既有外部因素也有內部因素，對待這個問題應當綜合分析，辯證對待各個因素的主次地位。

(一) 權責利的配置及規范化不合理

從近三年查處情況看，二級院系領導干部存在違紀違法問題，充分說明高校在推動權力下移的過程中，沒有同步做好權力運行的規范工作。二級學院的制度大多源于學校本身，這與二級學院的運行機制間存在著矛盾，嚴重影響了制度的落實。¹⁴此外，由于立場不同、管理范圍存在差異，二級學院照搬學校的制度與二級學院自身的管理特點明顯不吻合，解決方案不合理，針對性不強，嚴重影響管理的效果。因此，雖然相關管理制度不少，但實際效果不佳，制度成為擺設，造成二級院系領導的權力沒有受到有效的約束和監督，助長其濫用職權、違紀違法的風氣。

(二) 監察權向高校延伸作用未彰顯

從近三年情況看，高校被查處對象幾乎全部是黨員領導干部。高校是民主黨派和無黨派人士相對集中的單位，各類領導崗位上有不少非黨員領導干部，由于目前政策上普遍對于黨員干部高標準嚴要求，使得其中許多人認為自己不受政策的約束，這種錯誤的意識使其長期忽視來自組織、來自群眾的監督，出現隨意濫用權力、工作失誤、腐敗、失德等問題。 《監察法》第15條規定，公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員，屬于監察機關的監察范圍。 《監察法》的出臺使監督范圍更廣泛，不僅僅涉及黨員，也要求民主黨派和無黨派人士同樣在工作中嚴于律己。推動監察職能向高校延伸，既是全面從嚴治黨向縱深發展的內在要求，也是紀檢監察體制改革的重要內容。把高校非黨員領導干部納入監察范圍，最能體現高校紀檢監察體制改革的效果，有利于提高高校非黨員領導干部的工作紀律性。

(三) 高校管理制度不規范

部分高校年輕干部管理制度不夠規范，競爭機制惡性運作，主要體現為選拔機制“安排”多于“競爭”、考評機制輕實質重形式、考評機制看工齡不看成績，打擊了許多有能力者的積極性。近年來，高校領導干部職務犯罪呈年輕化傾向。從近三年中央紀委國家監委網站上公布的查處情況來看，50歲以下有3人。高校年輕領導干部是高校持續發展的重要領導力量，對于新事物和新文化的接受程度和內化能力明顯高于老同志，創新能力較強，在工作中具有較強的責任心和執行力，高校內的惡性競爭機制無疑打擊了年輕領導干部的積極性。但是，不可否認的是，部分高校年輕領導干部在思想政治教育方面確實有所欠缺，時代的高速發展和生活的快節奏使得高校年輕領導干部埋頭于工作而不問思想教育，工作效率和質量是唯一標準，而思想教育是“務虛”。其次，年輕領導干部與社會接觸更多，接觸面更廣，使得其有更大可能受到社會上不良思想的侵蝕，崇尚拜金主義、個人主義、享樂主義、官僚主義等不良思想。

(四) 微腐敗和亞腐敗文化的問題日益凸顯

微腐敗和亞腐敗主要體現為吃卡拿要的庸俗行為。近三年全國因微腐敗而被查處的高校領導干部，涉案金額超過10萬元的數量較少。由此可見，某些高校領導干部出于對犯罪成本和收益的綜合考量，雖不敢私自動用大筆財物，但顯然已經將“揩油”和收受他人禮金當作是日常開銷的合理來源。如原山西某職業技術學院黨委副書記、院長張某某借春節、中秋等過節之機，違規收受禮品禮金等財物折合共計10. 83萬元，還存在違規接受私營企業主安排的宴請、違規使用公車和其他嚴重違紀違法問題。相關案例指出，雖然腐敗程度不高，涉及財產數量不大，但是腐敗情況呈逐年遞增的態勢，必須及時治理。

(五) 頻繁社會活動導致社會不良風氣滲入學府

高校本應作為“學術象牙塔”，支持和保護學術創作和創新才應該是高校職能所在，但如今，隨著經濟的發展，社會體制不斷創新改革，高校政治生態不可避免地受到社會不良風氣影響，出現了“拉幫結派” “媚上欺下”等現象。這些不良風氣通過各種渠道進入到校園中，從而對高校氛圍造成影響。當前主要存在的社會不良風氣包括學術腐敗、金錢崇拜及濫用權力等。在這種不良風氣的影響下，某些高校領導干部拉幫結派，“站隊”風氣較為嚴重，拉攏親信，排斥異己，培植自己的勢力，不利于高校良性發展。

(六) 頻繁社會市場經濟活動滋生高校違紀違法行為

隨著我國經濟不斷發展，高校也從過去相對封閉的經濟狀態中被解放出來，有了更多機會參與社會經濟活動。多年來，高校權限伴隨經濟發展不斷擴大，基建、后勤等部門的權限也隨之擴大，這也使得后勤、基建成了違紀違法行為多發的重點領域。¹⁵近三年全國高校干部違紀違法案例中，涉及后勤以及基礎修繕的案件占全部案件的半數左右，這是由于高校在賦予基建、后勤部門自主權的同時缺乏相配套的規章制度加以約束。此外，對于后勤、基建這種高風險領域的權力監督機制尚不完善，風險評估機制有待建立，這是高校領導干部職務犯罪頻發的關鍵性因素。

(七) 政策漏洞滋生高校職務犯罪

2002年，我國頒布《關于國家科研計劃實施課題制管理規定》，確立以課題制管理為核心的科研管理模式。在這個模式下，負責課題項目的單位對于課題組的經費分配使用進行監督，但高校作為負責人，往往無法有效行使其監督權，對于經費的核準過于寬松，考查也不夠嚴格，造成項目資金被亂用和挪用問題嚴重。

五、防范高校領導干部違紀違法的對策建議

(一) 頂層設計，整體統一推進

1．推動高校政治監督具體化、精準化、常態化

從近三年全國范圍內相關案例數據來看，雖然我國已圍繞高校開展政治監督提出了諸多明確要求，但其成效著實無法令人滿意。歸根結底，這是由于高校紀檢監察機構政治監督的體現形式依舊十分抽象，不能以現有制度機制為其考量依據。因此高校要著力推進政治監督具體化、常態化、制度化，確立完整的政治監督體系。¹⁶高校紀檢監察機構應當建設相應政治監督制度機制，明確監督主體、監督對象，及時聚焦監督問題，把握政治監督的特點，處理好主體責任與監督責任。針對二級院系權力運行不規范的問題，紀檢監察機構應當確立完善的高校同級監督機制與下級監督機制，完善高校內部紀檢與巡察制度。此外，推進政治監督具體化、精準化、常態化還應當把高校黨員領導干部遵守制度情況納入政治監督的范圍，在事后建立評判機制，以發現高校運行過程中出現的普遍性、全局性問題，切實推進完善高校政治監督體系。

2．持續加強重點領域和關鍵環節廉政風險防控

從近三年經驗看，大多數的違紀問題仍發生在高校權力運行的重點領域和關鍵環節，包括選人用人、招生考試、經費和資產管理、物資采購、基建 (修繕) 項目管理、因公出國 (境) 管理等方面。¹⁷針對這些廣泛發生、持續發生的違紀問題，要做到持續重視，重點關注，且提高廉政風險防控能力。建議由上級單位牽頭，系統集成全國各高校的經驗做法，形成可復制、可推廣的經驗和制度，可以首先在部分高校推廣，發展成熟可以進一步推廣到全國。要利用信息技術發達地區的優勢，選擇若干重點領域，試點推進廉政風險防控工作標準化建設，并一步步擴大戰果，最終形成一體化、全覆蓋、標準化的防控體系。

3．統籌推進高校全面從嚴治黨及高校紀檢監察體制改革

近三年全國高校領導干部違紀違法案例暴露出的種種問題不是某一個地區的問題，而是廣泛存在的現實問題。因此，為解決此難題需要有更高的政治站位和擔當精神，加強頂層設計和政策推動，在高校統籌推進全面從嚴治黨、紀檢監察體制改革、內部治理優化。要抓住“改革契機”，推動高校紀檢監察機構在強化“不敢腐”的震懾上有更加積極的作為。同時，要善于發現問題，在解決問題的過程中注重積累經驗并加以推廣。此外，從近三年經驗看，巡視巡察是破解高校“熟人社會監督難”問題的重要途徑。目前，巡視力量配置較強，巡察力量還有明顯不足。構建巡視巡察上下聯動監督網，亟須完善高校內部巡察制度，加強巡察力量，在此基礎上做好巡視巡察的對接，形成內外聯動、上下聯動的監督網。做實做細高校內部巡察工作，需要上級紀檢監察機關指導推動，例如可以出臺指導意見，推動高校內部巡察制度建設。要依托高校紀檢監察機關，加強專業化巡察隊伍建設，提高發現問題和解決問題的力量。¹⁸

4．加強推進高?！八呢焻f同”機制創新

近三年高校領導干部違紀違法情況表明，高校從嚴治黨還存在不少問題，整體推進亟須加強“四責協同”。 “四責協同”機制具有鮮明的理論性、科學性、實踐性，是全面從嚴治黨的一項重要創舉，是推動高校全面從嚴治黨向縱深發展的重要思想武器。¹⁹深化“四責協同”，增強從嚴治黨、從嚴治校的整體合力。貫徹實施“四責協同”，要以各高校為主體，上級紀檢監察機關、教育部門、派駐紀檢組做好指導推動工作。要在“四責協同”的框架下，推動高校全面從嚴治黨向縱深發展，鼓勵各高校開展“四責協同”機制創新，及時總結典型經驗，形成可復制、可推廣的制度。高?！八呢焻f同”機制創新不僅有助于推動高校工作，反過來也能推動“四責協同”機制深化細化，在高等教育領域大放異彩。

5．注重關鍵崗位的風險分析以及評估

對近三年全國高校領導違紀違法的崗位情況進行分析可知，案件領域較廣，涉及基建和后勤案件數量占比較大。由此可見，高校領導干部違紀違法行為分布較為集中，大多發生在高校權力運行的重點領域和關鍵環節，同時治理資源的有限性決定了治理高校違紀違法工作不可能面面俱到，因此對關鍵崗位進行風險評估分析勢在必行。高校應當加強關鍵崗位、重點環節的監管，合理分析每個崗位出現貪腐的可能性，對高校崗位進行腐敗風險評級，針對不同等級，設定相適應的提前預警機制。²⁰這種預警機制將以高校關鍵崗位的工作人員與社會接觸的頻率、程度為主要衡量標準，當其頻率和幅度超過一定限度，可能致使違紀違法行為產生之時，該崗位將會被評定為高風險崗位。

6．完善高校職務犯罪相關法刑事立法

正如前文所提及，高等教育有關法規賦予高校較大的自主權，我國自1993年《教師法》頒布之日起就已經對高校領導干部違紀違法行為進行了規范，隨著高校違紀違法行為日益增多，我國先后出臺了六部涉及高校職務犯罪的行政法規，但這些法律對違紀違法行為的相關規定過于抽象化，內容不夠清晰準確，實踐中缺乏可操作性。²¹因此，我國應當在高等教育行業的法制基礎之上，推進高校違紀違法行為法律體系完整化。首先對高校采購制度、資產管理制度等財產管理制度予以法律形式的確定。同時也應當通過法律手段確立高校違紀違法監督制度。在確立相應財產管理法律制度，完善部分高校監督制度之外，還應當完善相關資格刑設置，以促使高校違紀違法主體產生更為強烈犯罪感與羞恥感，增加犯罪成本，從而將刑罰所達到的威懾效果重點投放在對腐敗的控制和抑制犯罪的動機上，以從根本上防治高校領導干部違紀違法行為。

(二) 學校層面，優化治理結構

1．針對違紀違法行為多發領域加強日常管理

在高校違紀違法行為多發領域采取相應管理措施，針對主要風險點，開展教育警示，加強日常管理，保障監督機制順暢運行。高校領導干部違紀違法的根本原因是自身無限膨脹的欲望無法滿足，因此，治理高校干部違紀違法要從思想教育入手對其作出限制，開展多種主題教育活動，以思想道德防線作為其“不敢腐、不能腐、不想腐”的第一道防線。²²此外應當建立相應監督機制，加強對權力的制約監督，擴大監督的范圍、開辟新的監督途徑，保障高校紀檢監察機構監督權獨立行使，以監督作為第二道防線防止高校領導干部違紀違法行為發生。

2．提高抓早抓小能力，積極運用“第一種形態”

近三年查處情況表明，有些領導干部違紀行為非常明顯，卻能持續很多年都得不到糾正，直到上級或巡視巡察介入才發現問題。這說明很多高校運用“第一種形態”存在不足，做不到抓早抓小，造成違紀問題一直延續和放大。²³提高抓早抓小能力，要求高校紀檢監察機構提高“眼力” “耳力”，能夠第一時間掌握違紀動向，針對高校領導干部受賄，應當注重從中間人方面尋找突破口，此外要充分調動財務、審計、二級院系黨組織等的積極性，建立違紀風險報告制度、預警制度。

3．加強對二級單位和非黨員領導干部的監督

針對高校管理下沉和權力下移帶來的問題，紀檢監察機構也應適應新形勢，及時延伸組織觸角，進行貼近監督。具體可采取“促增量”和“優存量”兩個策略。所謂“促增量”就是爭取上級和黨委支持，擴大紀檢監察隊伍，并把紀檢監察力量下沉到二級院系；所謂“優存量”就是通過機制創新，盤活二級單位紀檢委員這個存量資源，以及通過與財務、審計等部門的協同，加強對二級單位的監督。另外，要擴大紀檢監察覆蓋面，針對高校非黨員領導干部較多的特點，落實監察職能向高校延伸的要求，進一步做好對非黨員領導干部的監督。

4．搭建預防高校職務犯罪的教育宣傳平臺

加強對“微腐敗”問題的宣傳教育，用身邊人身邊事開展警示教育，加強對領導干部的思想政治教育和警示教育，注重“以案化人”，加強黨風廉政教育和師德師風、家教家風建設。針對一些領導干部對“微腐敗”問題不以為然，要更多運用身邊人身邊事警示他們，全面從嚴治黨就是要對腐敗問題“零容忍”，莫要“一失足成千古恨”。針對違紀行為年輕化的苗頭，要高度重視加強對年輕領導干部的思想政治教育和警示教育。

5．建設“學術體系” “行政體系”相互制約的高校治理結構

高校內部存在多種權力體系，這些體系大多平行運作，少有交叉。治理高校違紀違法行為要求高校充分運用多種力量綜合治理。學術體系作為高校極為重要的權力體系，它代表學校在人民心中的基本印象。目前，學術群體能在一定程度上參與學校行政管理，但相比于行政群體，其參與頻率、力度都顯得無足輕重，其提出的建議大多時候都難以被采納，學校內過重的行政色彩使得學術群體無法發揮制衡作用。²⁴高校應當將權力分散到學術體系當中，使學術群體在高校體系中具有一定的話語權，能夠在高校領導干部違紀違法行為高發領域發表自己的建議，參與到學校管理中去，以建立多種體系相互制約的高校治理結構。

1 潘洪濤：華東政法大學紀委 (監察專員辦公室)；余楚婧：華東政法大學刑事法學院；陶宇杰：中建材玻璃新材料研究院集團有限公司。

2 《中國共產黨紀律處分條例》第7條第1款：黨組織和黨員違反黨章和其他黨內法規，違反國家法律法規，違反黨和國家政策，違反社會主義道德，危害黨、國家和人民利益的行為，依照規定應當給予紀律處理或者處分的，都必須受到追究。

3 宋偉衛、陳永學：《高校職務犯罪治理實證研究——基于103個高校職務犯罪案件的分析》，載《遼寧師范大學學報 (社會科學版) 》 2018年第6期。

4 王新新：《新時期高校職務犯罪預防對策研究》，載《喀什大學學報》 2016年第5期。

5 李桂紅、王超航、劉麗娜：《高校職務犯罪的特點、成因及預防》，載《遼寧行政學院學報》2016年第11期。

6 黃景鵑：《和諧校園視角下的高校黨風廉政建設研究》，湘潭大學2012年碩士學位論文。

7 康賢章：《高校職務犯罪控制問題研究》，華僑大學2018年碩士學位論文。

8 謝夢凡、王銘翼：《大數據背景下提升高校紀檢監察工作實效性研究》，載《上海公安學院學報》 2022年第6期。

9 彭倩、隋娟娟：《分級管理模式下加強高校二級院系財務管理的途徑》，載《納稅》 2020年第25期。

10 蔣例利：《高校職務犯罪研究》，西南大學2011年碩士學位論文。

11 許建平、沈新華：《推進高校紀檢監察監督全覆蓋路徑探索》，載《太原城市職業技術學院學報》 2020年第10期。

12 王曉明、陳明、郭爽、王環宇、張垠：《高校運用監督執紀“第一種形態”探討》，載《遼寧工業大學學報 (社會科學版) 》 2020年第6期。

13 孫云霞、劉祥梅：《新形勢下高校強化政治監督的實踐與思考》，載《學理論》 2020年第12期。

14 杜英芳：《當前高校二級學院管理中存在的問題與對策》，載《教育探索》 2010年第12期。

15 康賢章：《高校職務犯罪控制問題研究》，華僑大學2018年碩士學位論文。

16 全家悅、郭昭、張旭：《新時代加強黨的政治監督論析》，載《西北工業大學學報 (社會科學版) 》 2019年第3期。

17 李煒：《天津市高校廉政風險成因及內控機制構建研究》，河北工業大學2014年博士學位論文。

18 普戡倪：《提升高校紀檢監察干部履職能力的路徑》，載《華北水利水電大學學報 (社會科學版) 》 2018年第4期。

19 韓繼超：《推進高校全面從嚴治黨向縱深發展的思考》，載《學校黨建與思想教育》 2018年第17期。

20 王新新：《新時期高校職務犯罪預防對策研究》，載《喀什大學學報》 2016年第9期。

21 吉泰根：《淺談高校職務犯罪問題》，載《湖北廣播電視大學學報》 2010年第1期。

22 龐玉清：《構建高校“不想腐、不能腐、不敢腐”的反腐敗有效機制》，載《長春師范大學學報》 2016年第9期。

23 喻林平、龔壘、許靈嬌：《高校監督執紀“四種形態”第一形態的意義》，載《管理觀察》2018年第32期。

24 王穎欣：《高校職務犯罪防范對策研究》，載《太原大學學報 (社會科學版) 》 2014年第2期。