第四節 懷特的行政學理論

一、 人物簡述

倫納德·D. 懷特( Leonard D. White, 1891—1958) ,美國著名行政學家、歷史學家、作家、改革家,長期擔任芝加哥大學教授和美國文官委員會主席。 1921年在芝加哥大學獲哲學博士學位,后任該校政治學和歷史學教授。 1926年出版了被世界各國公認的第一本大學行政學教科書——《行政學導論》(也翻譯為《行政學概論》),第一次運用理論的研究方法對行政學問題進行了系統的研究,首次將行政學思想系統化、理論化,使之成為一個比較完整的學科體系。《行政學導論》和美國學者魏勞畢于1927年發表的《行政學原理》標志著行政學這門學科基本形成。懷特一生著述很多,代表作有:《聯邦主義者》(1948)和四卷本的美國行政管理史(1948—1958)等。

二、 學說背景

20世紀20年代至30年代,西方行政理論與實踐發展到“正統時期” ,這個時期的行政學繼承了早期行政學的基本理念,認為真正的民主和真正的效率是統一的,經濟與效率是行政管理的基本準則。行政學者將官僚制度及其組織和管理問題作為研究重點,力圖通過對行政現象的科學分析,發現行政管理的原則和規律,并嘗試著為行政學確立一個基本的理論模式和學科體系。懷特像亨利·法約爾一樣,相信公共行政管理有普遍的適用性和適用于各種組織的一般原則。他在分析了美國政府機關實行功績制的50年歷史,并比較英國文官制度后指出,分贓制仍在美國政府機關中占主導地位,這種狀況必須改變,為此他提出了一系列的改革主張。

懷特作為這一時期杰出的人事行政學專家,堅信公共行政管理實踐中存在一些有普遍適用性的理論原則。懷特認為,在廣泛的行政事務和紛繁復雜的行政現象中,必須運用科學的方法建立一套知識體系和理論原則,以便為政府及其工作人員的行政管理工作和執法活動提供行為規范和理論指導。在懷特的影響下,1934年美國實行了初級文官考試。作為建立正式的公共行政通才招聘制度的一種工具,考試為以后招聘合格人才制度的建立和改進鋪平了道路。懷特還認為,這些改革措施,只是一種質的規定,所以不能用數量標準來衡量。懷特的思想形成了一套有關行政學的理論研究方法,把人們的注意力從特定的公共行政機構轉移到了公共行政學科體系的建設上來。

三、 理論內容

到20世紀20年代,行政學研究已經走過三十多個春秋,但是有關行政學的研究范圍以及公共行政的定義,行政學界都沒有達成共識,無法為本領域的研究人員和實踐者提供一個進行思想交流和觀點交鋒的平臺,阻礙了公共行政學的進一步發展。于是,作為行政學家的懷特義不容辭地扛起了這一歷史使命。他集中精力撰寫《行政學導論》一書,該書被公認為行政學方面的第一本教科書。懷特認為,當時的行政管理主要面臨四個問題,即組織、管理、人事、財政,他希望通過《行政學導論》構建一個行政科學體系,發現行政管理的問題,催生更多的公共行政研究成果。

(一) 行政之范圍及其性質

行政中的基本問題,包括公務員創造才能的發展、工作的勝任、廉潔、負責、合作、財政、監督、領導資格、紀律以及各級政府的行政程序等均屬于行政學的研究范圍。懷特認為,國家行政管理的性質主要體現在如下方面:

(1) 官員和雇員對各種資源(物力、人力)進行最有效的利用。

(2) 行政是公務的執行。良好的行政追求的是:消除浪費,保護材料和能源,迅速滿足公眾的需求,保證雇員的福利。

(3) 行政法屬于法律的范疇,其主要目的是對個人權利進行保護。而公共行政的目的則是對公共事務進行有效的管理。

(4) 增加行政權力需要增加防止濫用權力的保障措施。只要官員犯錯誤、偏私、貪功的可能性存在一日,保障公眾的個人權利與施行政策就是同樣重要的目標。

(二) 行政環境與人事行政思想

20世紀初,懷特就外界環境與政府管理之間的關系提出了自己的看法:“現代國家政府行政的任務,深受這一時代政治、經濟與文化環境的影響。”1行政環境包括政治環境、經濟環境、社會環境和科技環境。懷特認為,經濟的發展深刻影響著國家行政的職能、目標與任務。在這樣的行政環境下,開展人事行政工作,必然涉及人員的考試錄用、職位分類、分級與工資、職務的晉升、懲戒與罷免以及退休等各個環節,主要有以下三個方面:

1. 人才選拔問題

懷特認為,當代人事管理有兩大支柱:一是選拔人才,二是職位分類,二者缺一不可。為了保證選拔人才的科學性和公正性,必須設置獨立的考試機構。例如,獨立于行政系統的文官委員會由三人組成,其中不得有二人以上同屬于一個政黨。文官委員會下設若干機構,分別管理各項考務,根據委員會制定的人事行政考試政策法規進行統一管理。他提出,政府選拔管理人才的考試方法應該科學化、多樣化,既可以采用筆試和口試的方法,也可以采用操作試驗、工作試驗和心理試驗的方法。其目的是通過篩選,為政府的行政管理工作選拔出真正優秀的人才。

2. 職位分類問題

職位分類是現代組織運行必須解決的問題。懷特認為,應該對國家機關相關職位按不同標準分類,然后選用合適的人才在合適的崗位上工作。職位分類對工資管理具有重要意義:第一,工資的多少應該根據行政人員所完成的工作加以確定;第二,實行同工同酬,同一等級的行政人員享受同一等級的報酬;第三,必須按照現代標準改進工資政策,提供公平的報酬;第四,確定滿足生活消費的公平報酬。2

3. 職務的晉升問題

懷特指出,職務晉升有四條標準:一是具有工作資格;二是具有工作成績或政績;三是具有職務晉升考試成績;四是領導綜合判定后進行選擇。這幾條標準各有其優點和缺點,因此,必須結合上述兩種或兩種以上標準綜合運用,以得到滿意的結果。

(三) 行政協調思想

行政協調是行政主體為達到共同的行政目標而引導行政組織、部門、人員之間建立良好的協作與配合關系的管理方法與手段。3 懷特提出的行政協調思想包括以下內容:

1. 精簡機構,減少協調量,減輕難度

美國政府機構設置臃腫,部門間職能交叉重疊,導致行政效率不高。懷特指出,行政協調之所以難以實現在于行政單位數量龐大,協調溝通困難,各單位間信息傳遞不暢,協調周期長、投入成本大且難以達到統一目標。因此,現代行政發展的新趨勢是縮減行政部門數量,一方面撤銷多種獨立局,另一方面歸并工作性質相近的各行政單位。4

2. 設置行政協調機關

懷特強調應該以政府委員會的形式設立協調機關,以利于行政協調工作的有效開展。5 應在各獨立行政機關之上設置一個協調委員會——政府委員會,該委員會由各部門領導人員組成,其職責在于做出決策和對任務進行分配,加強財政和預算的統一管理,改變各自為政的狀態,同時加強各部之間的聯系,使各部之間協調合作,分清權責關系,實現政府高效運轉。懷特還提出,應在聯邦政府和市政府中同樣設置協調機關。

3. 通過精密協調,獲得較優協調結果

懷特的精密協調思想突出的價值追求有三點:最經濟、最合理、最高效。經濟,是指在行政活動過程中,注重控制成本投入,以合理形式達到最理想的結果,避免資源浪費;合理,即政府行政活動要做出最科學、最理性的決策,選擇最優的策略方案;高效,是指行政效率高,行政決策和執行不拖沓,各部之間不推諉,及時解決各種問題。要在行政活動中做到經濟、合理、高效,精密協調是關鍵,只有各行政部門之間相互合作、相互配合、資源共享、利益統一,才能實現目標一致。

4. 協調中行政首長裁定的重要性

懷特指出,行政首長的裁定就是最后的決定。在行政管理過程中,各部門會為了自己部門的利益而不斷爭執,最終可能引起矛盾沖突。這時就需要行政首長起作用了。行政首長可以用自己的權威以中間人的身份進行協調,保證各部門和諧,提高行政效率。

(四) 行政法規與監督思想

懷特的行政法規思想主要體現在兩個方面:

(1) 法規和法律之間的關系界定。懷特認為,政策制定以后首先需要形成法制,即對行政經驗進行歸納形成行政條例而后上升為行政法制,最后制定成憲法條文。

(2) 行政條例制定權的范圍、限度、保障以及行政條例制定權對于行政管理的重要性。行政機關享有委任立法權,但行使這一權力有一定的范圍和限度,超出這一范圍則屬違法無效;被授予委任立法權的行政機關才有權制定規定范圍內的行政條例和規章,超出這一范圍則越權無效。對實施行政條例制定權的保障問題,懷特認為各級政府中有條例制定權的領導人的數量應有所限制,而且這些領導人本身應該具備制定條例的才能。懷特特別強調,制定行政規章,尤其是涉及公眾利益的行政規章,需要一定程度的民主。關于行政條例制定權對行政管理的重要性問題,懷特認為,行政機關具有制定條例的規章權,既可以使行政管理進入法制軌道并具有權威性,也能夠激勵行政官員的負責精神及創造才能,使其勝任行政管理工作,忠實、公正地履行自己的職責,同時還可以減輕立法機關的工作負擔。

行政監督的好壞直接影響到行政效率的高低,沒有一套必要的監督體系,官員難免會違法亂紀、不作為、侵犯公民權利,從而擾亂政府管理秩序,降低行政管理效率,所以,加強行政監督就成了一個提高政府行政效率的重要舉措。關于監督的作用,懷特認為有三個:一是提高政府效率;二是維護公民利益,以防官員侵犯個人自由;三是增加社會福利。與這三種利益相對應,有三種監督方式,即行政、司法及立法。6

(五) 行政組織思想

有效的行政組織對于提高行政效率是必不可少的,懷特就此提出了如下看法。

1. 關于行政組織體制的劃分

懷特根據當時資本主義國家政府特別是歐美資本主義大國的狀況,把行政組織體制分為以下幾個類型:自治型行政組織體系、中央集權型行政組織體系、獨立制型行政組織體系。

2. 行政權力與責任的思想

懷特提出:“適當的權力必須與確定的責任同時存在。第一,適當法定權力的行使,必須有立法依據,在許多情況下,要根據行政首長的命令來行使權力;第二,必須有充分的財源,以適應法定的狀況。”7權責的分配中,應將同一目標下的行政事務、權力和責任歸于同一行政部門;權責的分配應與行政任務相一致,與部門、人員等級相一致;權責可以按區域、行政工作性質、行政方法、行政程序的不同加以分配。

3. 權力監督及其幅度問題

為了保證行政權力的有效行使,懷特認為,必須對其進行監督控制,以防止濫用權力而造成混亂;而行政領導者的精力、時間總是有限的,于是他提出“監督之經濟原則” 。在他看來,“任何行政首長,其有效監督不能超出七部或七個行政單位” ,“對此項原則的破壞將會導致行政工作效率的削減”8。立法機關可賦予行政機關某種職權,或規定適當方法,且可駁斥其規章,或禁止某種行為,也可規定行政機關決定政策之方法。因此,為了保證監督的有效性,保證權力運行機制的正常運轉,上級部門及其行政領導必須控制其監控幅度。

四、 基本評價

懷特被稱為公共行政學的奠基人,他的貢獻主要表現為:首先,他提出行政是一個通用的程序,破除了不同領域的行政研究者之間的藩籬。次之,在懷特看來,要從管理的角度去研究公共行政,將公共行政與行政法的領域做出區分,賦予公共行政更加積極的角色。懷特把行政權力從統治權力的一部分轉變為一種管理權力,而作為管理權力,它的靈活使用能夠更好地促進政府組織的運作,滿足公眾的要求。最后,懷特系統總結和借鑒前人的有關公共行政研究的經驗和教訓,提出公共行政研究的四個假設,并從行政學的研究對象與范圍、行政環境、行政組織、行政協調、人事行政、行政倫理、行政法規以及行政監督等諸方面對公共行政學的基本理論框架進行了系統的建構,確立了公共行政學獨立的學科地位。但是,由于處于行政學研究的早期,懷特的行政思想也不可避免地存在不足,主要表現為過度關注組織內部問題和公共性的缺失。

1 彭和平、竹立家等編譯:《國外公共行政理論精選》,中共中央黨校出版社1997年版,第44頁。

2 唐興霖編著:《公共行政學:歷史與思想》,中山大學出版社2000年版,第233頁。

3 夏書章主編:《行政管理學》(第二版),中山大學出版社1998年版,第305頁。

4 〔美〕倫納德·D. 懷特:《行政學概論》,劉世傳譯,商務印書館1947年版,第78頁。

5 〔美〕倫納德·D. 懷特:《行政學概論》,劉世傳譯,商務印書館1947年版,第79頁。

6 高婧雅:《我國政府應急管理中的行政協調機制研究》,首都經濟貿易大學碩士學位論文,2012年,第27頁。

7 〔美〕倫納德·D. 懷特:《行政學概論》,劉世傳譯,商務印書館1947年版,第74頁。

8 〔美〕倫納德·D. 懷特:《行政學概論》,劉世傳譯,商務印書館1947年版,第76頁。