第二節　近四十年來我國學前教育法規概述

一、改革開放以來至21世紀初期我國學前教育法規回顧

我國非常重視通過立法保障教育事業的發展。早在1982年，《憲法》中就明確指出，國家鼓勵集體經濟組織、國家企事業組織和其他社會力量，依據法律法規舉辦各種教育事業。之后，我國又相繼頒布了《義務教育法》《教育法》《教師法》《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）《民辦教育促進法》等相關法律，極大地推動了我國教育事業的健康發展。伴隨著我國教育法律體系的日趨健全，學前教育法律法規的完善問題及其立法問題也日益成為人們關注的焦點，并受到中央的高度重視。

自20世紀中葉以來，國際社會就十分關注兒童權利問題。1989年，第44屆聯合國大會通過了《兒童權利公約》（以下簡稱《公約》），共54條?！豆s》將“兒童”界定為“18歲以下的任何人”?！豆s》強調，各國應確保其管轄范圍內的每一兒童均享受《公約》所載的權利，不因兒童或其父母或法定監護人的種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產、傷殘、出生或其他身份等而有任何差別。《公約》提出了兒童權益保障的無歧視原則，兒童最大利益原則，尊重兒童基本權利原則，保障兒童生存、生命和發展原則，尊者兒童觀點原則，成為國際社會處理兒童問題的普遍規則和行動綱領。之后，在聯合國的倡議下，我國就制定了相關法律保護兒童權利。如1991年9月4日第七屆全國人大常委會第21次會議通過了《未成年人保護法》，共分總則、家庭保護、學校保護、社會保護、司法保護、法律責任、附則7章72條，自1992年1月1日起施行。2012年10月26日，十一屆全國人大常委會第29次會議通過第2次修正。此后，又于2020年10月17日，經第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議第二次修訂。修訂后共9章132條。《未成年人保護法》指出，未成年人享有生存權、發展權、受保護權、參與權、受教育權等權利。要做好未成年人保護工作，應尊重未成年人的人格尊嚴；適應未成年人身心發展的規律和特點；實現教育與保護相結合?！段闯赡耆吮Ｗo法》的頒布，標志著我國在兒童保護問題上邁出了一大步，是我國兒童保護的首部法律。1992年4月3日，第七屆全國人民代表大會第五次會議又通過了《中華人民共和國婦女權益保障法》，自1992年10月1日起施行。該法部分條款涉及女性兒童受教育權的保障問題，從而為保障婦女兒童的合法權益、促進男女平等起到了重要作用。

1999年6月28日，第九屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過了《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》，自1999年11月1日起施行。2012年10月26日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議進行了第一次修正。2020年12月26日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議進行了第二次修正。第二次修正后，該法共有7章68條，分為總則、預防犯罪的教育、對不良行為的預防、對嚴重不良行為的矯治、對重新犯罪的預防、法律責任和附則。其中指出了預防未成年人犯罪的原則，即“立足于教育和保護”，要求“從小抓起，對未成年人的不良行為及時進行預防和矯治”。在路徑和方式上，要求“在各級人民政府組織領導下，實行綜合治理”。該法是為了保障未成年人身心健康，培養未成年人良好品行，有效地預防未成年人犯罪而制定的法律。

盡管上述法律都涉及兒童權益保護問題，但并未觸及學前教育的管理體制、辦學機制、經費籌措、教育教學等核心內容?；诖?，教育部也在不斷完善學前教育的相關法規和部門規章制度，如1989年頒布的《幼兒園管理條例》對幼兒園的審批程序、教育職責、行政事務、獎懲等都做了規定。

二、近十年來我國學前教育法規簡介

2001年7月2日頒布的《綱要》中指出，推進幼兒園實施素質教育。這是指導廣大幼兒教師將《規程》的教育思想和觀念轉化為教育行為的指導性文件。1996年3月9日實行的《規程》要求加強幼兒園的科學管理，提高保育和教育質量，成為幼兒園教學工作的基礎性規定。2015年12月14日第48次教育部部長辦公會議審議通過修訂稿，自2016年3月1日起施行。新版的《規程》進一步明確了幼兒入園與編班，幼兒園的安全，幼兒園的衛生保健，幼兒園的教育，幼兒園的園舍、設備，幼兒園的教職工，幼兒園的經費，幼兒園、家庭和社區，幼兒園的管理等相關事宜。它具有以下特點：一是堅持立德樹人。進一步強調幼兒園要堅持國家的教育方針，遵循幼兒身心發展特點和規律，實施德、智、體、美、勞全面發展的教育，促進其身心和諧發展。二是強化安全管理。明確要求幼兒園要建立健全設備設施、食品藥品以及與幼兒活動相關的各項安全防護和檢查制度，建立安全責任制和應急預案。三是規范辦園行為。修訂以后的《規程》對幼兒園的學制、辦園規模、經費、資產、信息等都提出了明確要求。四是注重與法律法規和有關政策的銜接。如《綱要》《指南》對幼兒園的教育目標、內容、教育活動組織等都提出清晰而具體的要求，在修訂《規程》時將這些要求改為一些原則性的規定，還有與《托兒所幼兒園衛生保健管理辦法》《中華人民共和國反家庭暴力法》（以下簡稱《反家庭暴力法》）的銜接等。五是完善幼兒園內部管理機制。要求進一步加強科學民主管理，強化家長委員會的職能。《幼兒園管理條例》和《規程》是政府加強對幼兒教育管理和指導的兩個重要行政法規和部門規章。兩個法規的施行將使我國幼兒教育逐步走上依法治教的軌道，有力推進了幼教事業的健康發展和管理工作科學化。

除了上述幾個關于學前教育發展的部門法規，還有很多相關的法律法規和部門規章也都涉及學前教育的發展，主要體現在以下幾個方面。

（1）聚焦學前教育發展方向問題。2001年5月29日的《決定》指出，義務教育堅持以政府辦學為主，社會力量辦學為補充，學前教育以政府辦園為骨干，積極鼓勵社會力量舉辦幼兒園。2003年3月4日的《指導意見》指出，形成以公辦幼兒園為骨干和示范，以社會力量興辦幼兒園為主體，公辦與民辦、正規與非正規教育相結合的發展格局。根據城鄉的不同特點，逐步建立以社區為基礎、以示范性幼兒園為中心、靈活多樣的幼兒教育形式相結合的幼兒教育服務網絡，為0～6歲兒童和家長提供早期保育和教育服務。2010年的《意見》指出，著力解決當前存在的“入園難”問題，滿足適齡兒童入園需求，促進學前教育事業科學發展。鼓勵優質公辦幼兒園舉辦分園或合作辦園，鼓勵社會力量以多種形式舉辦幼兒園，通過保證合理用地、減免稅費等方式，支持社會力量辦園。同時，要求以縣為單位編制三年行動計劃，三年內要有效緩解“入園難”問題。從2011年起，學前教育三年行動計劃實施，國家實施8個學前教育重大項目，學前教育改革發展取得歷史性成就。2012年的《國家教育事業發展第十二個五年規劃》指出，省級政府制訂本區域學前教育發展規劃，完善發展學前教育政策，加強學前教育師資隊伍建設，建立學前教育的經費保障制度，探索營利性和非營利性民辦幼兒園分類，扶持和資助企事業單位辦園、街道辦園和農村集體辦園。2014—2016年，第二期學前教育三年行動計劃實施，確立擴大總量、調整結構、健全機制和提升辦園質量四項重點任務。2017年4月，教育部等四部門印發《關于實施第三期學前教育行動計劃的意見》，明確擴大普惠性資源，理順辦園體制、教師編制補充和工資待遇保障機制，提升保育教育質量三項重點任務。

（2）聚焦辦學主體與民辦園發展問題。1992年的《全國教育事業十年規劃》指出，學前教育以社會各界共同辦學為主。1997年的《社會力量辦學條例》規定，社會力量應當以舉辦職業教育、成人教育、高級中學和學前教育為重點。2001年5月29日的《決定》指出，義務教育堅持以政府辦學為主，社會力量辦學為補充；學前教育以政府辦園為骨干，積極鼓勵社會力量舉辦幼兒園。2003年9月1日的《民辦教育促進法》規定，國家對民辦教育實行積極鼓勵、大力支持、正確引導、依法管理的方針。2004年的《民辦教育促進法實施條例》規定，國家對民辦教育實行“積極鼓勵、大力支持、正確引導、依法管理”的方針，并規定學前教育的民辦學校可以自主開展教育活動。2007年9月20日的《關于加強民辦學前教育機構管理工作的通知》要求對現有民辦學前教育機構進行校車的安全管理，加強引導，落實責任。2012年的《教育部關于鼓勵和引導民間資金進入教育領域促進民辦教育健康發展的實施意見》指出，鼓勵和引導民間資金進入學前教育，積極扶持民辦幼兒園，特別是面向大眾、收費較低的普惠性幼兒園。2015年1月7日，李克強總理主持國務院常務會議，按照深化教育領域綜合改革的部署，會議通過對《教育法》《高等教育法》《民辦教育促進法》進行一攬子修改的修正類草案，決定提請全國人大常委會審議，針對民辦教育，草案“明確對民辦學校實行分類管理，允許興辦營利性民辦學?！?。2016年11月7日，新修訂的《民辦教育促進法》經第十二屆全國人民代表大會常務委員會第24次會議審議通過，其核心是推進民辦教育的分類管理改革。新政明確規定：“民辦學校的舉辦者可以自主設立非營利性或營利性民辦學校。但是，不得設立實施義務教育的營利性民辦學校?！睂W前教育屬于非義務教育階段，民辦園舉辦者可以自主選擇營利性或非營利性。但由于稅收政策、地方細則等都沒有出臺，新《民辦教育促進法》的實施在實踐層面被客觀延遲。

（3）聚焦園長和教師隊伍建設問題。1996年1月26日的《全國幼兒園園長任職資格、職責和崗位要求（試行）》指出了幼兒園園長的任職資格、職責和崗位要求，要求發揮教職工代表大會在幼兒園民主管理中的作用，調動和發揮教職工的主動性、積極性和創造性。2012—2013年，教育部相繼出臺《幼兒園教師專業標準（試行）》《關于加強幼兒園教師隊伍建設的意見》《幼兒園教職工配備標準（暫行）》等相關文件，對幼兒園教師專業能力、配備標準和加強教師隊伍建設的目標、措施提出了明確要求。2018年1月20日，中共中央、國務院發布的《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》指出，“全面提高幼兒園教師質量，建設一支高素質善保教的教師隊伍”“建立幼兒園教師全員培訓制度，切實提升幼兒園教師科學保教能力”。

（4）聚焦辦園質量與監管問題。2011—2016年，教育部修訂并印發了《關于規范幼兒園保育教育工作，防治和糾正“小學化”現象的通知》《指南》《規程》等系列文件，指導各地加強幼兒園保教質量的監管和指導，治理“小學化”現象。2016年4月20日，住房城鄉建設部發布行業標準——《托兒所、幼兒園建筑設計規范》（JGJ 39—2016），用于加強托兒所、幼兒園建筑設計質量監管。2017年4月，教育部又發布《幼兒園辦園行為督導評估辦法》，指出此次評估的周期為3～5年，要求實現幼兒園、附設幼兒班、幼教點的全覆蓋，并把無證園首次納入評估范圍。

2021年，為了貫徹落實黨中央、國務院《若干意見》和《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》，教育部印發了《關于大力推進幼兒園與小學科學銜接的指導意見》，強調全面推進幼兒園和小學實施入學準備和入學適應教育，減緩銜接坡度，幫助兒童順利實現從幼兒園到小學的過渡。幼兒園和小學教師及家長的教育觀念與教育行為明顯轉變，幼小協同的有效機制基本建立，科學銜接的教育生態基本形成。2022年，為了加快建立健全教育評價制度，促進學前教育高質量發展，教育部印發了《幼兒園保育教育質量評估指南》，堅持以促進幼兒身心健康發展為導向，聚焦幼兒園保育教育過程質量，主要包括辦園方向、保育與安全、教育過程、環境創設、教師隊伍五個方面的評估，共有15項關鍵指標和48個考查要點。

可以看出，進入21世紀以來，盡管我國為促進學前教育發展出臺了許多部門規章，但總的來說，尚未出現針對學前教育的專門立法。事實上，自2010年以來，我國就有不少學者和專家呼吁出臺《學前教育法》，從近年來的全國兩會可見一斑。如在2018年全國兩會上，民盟中央就提出了“加快學前教育立法，推進教育公平”的議案，其中指出：“當前我國各類教育中，只有學前教育階段尚未立法，導致發展中問題的解決無據可依，已成為國民教育體系中的‘短板’?！雸@難，入園貴’愈演愈烈，辦園體制與管理機制發生變化，學前教育經費嚴重缺乏，幼兒教師待遇無保障、培訓體系不健全，社會力量辦園缺乏法律規范等，這些都亟待通過立法解決?！币虼?，呼吁加快“學前教育法”立法的進程，并明確立法重點：一是確立公益性、普惠性的發展方針，制定免費學前教育路線圖；二是建立“以公共財政支撐為主，多渠道投入相結合”的學前教育投入體制；三是明確辦園標準，嚴格執行資格準入制度；四是健全學前教育管理體制，建立督導評估與問責機制；五是完善服務體系，建立量足質優的保教隊伍。全國政協委員、著名學前教育專家、北京師范大學龐麗娟教授也提出了“加快推進‘學前教育法’立法進程”的議案，她指出，“近年來，我國學前教育取得了明顯發展，但仍然是教育體系中最薄弱的環節，發展不平衡不充分，因而‘入園難’‘入園貴’的問題在城鄉仍然突出。而問題的直接原因是對學前教育性質、定位缺乏真正認識，一些地方政府對發展學前教育責任落實不到位，學前教育管理體制、投入體制、辦園體制、教師政策等嚴重滯后，與新時代國家經濟社會發展需求、人民群眾的迫切期望不相適應；而最根本的原因在于我國沒有‘學前教育法’，缺乏對上述這些學前教育改革發展中的深層次、關鍵性問題和體制機制等做出明確規范的法律規定?！庇纱丝梢?，學前教育的立法問題已經受到社會的廣泛關注。

近年來，全國人大已將學前教育立法納入我國十四五期間立法規劃。2020年9月初，教育部已經正式發布了《學前教育法（草案）》，啟動了向社會公開征求意見工作。2021年4月12日，教育部形成了《中華人民共和國學前教育法草案（送審稿）》報送國務院審議?！端蛯徃濉饭卜譃榭倓t、學前兒童、幼兒園的規劃與舉辦、保育與教育、教師和其他工作人員、管理與監督、投入與保障、法律責任、附則9章75條，主要從“健全舉辦體制，增加資源供給，著力解決入園難問題”“完善投入體制，增強經費保障，著力解決入園貴問題”“明確管理體制，促進規范辦園，著力解決入園安全問題”“強化質量意識，提高教師素質，著力解決教得好問題”“強化法律責任，加強監管力量，著力解決管得住問題”五個方面對學前教育做了全面規范。

熱點討論

如何深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，不斷開辟區域學前教育事業發展的新局面。

拓展閱讀

1．中共中央宣傳部．習近平新時代中國特色社會主義思想三十講[M]．北京：學習出版社，2018．

2．張利洪．改革開放40年我國學前教育政策法規的歷程、成就與反思[J]．陜西師范大學學報（哲學社會科學版），2019，48（1）：54-60．

研修建議

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6．關注未來我國關于學前教育改革發展的方針政策。

7．關注未來我國在學前教育法律法規體系建設上的進展及內容。

8．以社會主義核心價值觀統領園所發展，滲透園所治理的方方面面。

9．運用現代治理理論推進法制園所、文明園所、和諧園所的建設。