第一節(jié)　近四十年來黨和國家學(xué)前教育方針與政策概述

一、改革開放以來至21世紀(jì)初期黨和國家學(xué)前教育方針與政策回顧

我們黨和國家高度重視學(xué)前教育管理工作。早在新中國成立之初，就在中央教育部設(shè)立了幼兒教育處，專門負(fù)責(zé)全國的學(xué)前教育管理工作，領(lǐng)導(dǎo)全國的學(xué)前教育改革與發(fā)展。

改革開放以來，我國學(xué)前教育政策變遷的總體特征呈現(xiàn)為學(xué)前教育政策發(fā)展目標(biāo)上的普惠性，內(nèi)容上的系統(tǒng)化，形式上的多樣化，立法上的空白性四個(gè)方面。在聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》的指導(dǎo)下，隨著《關(guān)于發(fā)展農(nóng)村幼兒教育的幾點(diǎn)意見》《關(guān)于加強(qiáng)幼兒教育工作的意見》《幼兒園管理?xiàng)l例》《規(guī)程》《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》《全國幼兒教育事業(yè)“九五”發(fā)展目標(biāo)實(shí)施意見》等文件的頒布，我國學(xué)前教育的管理體制、辦學(xué)體制、經(jīng)費(fèi)投入、教師隊(duì)伍建設(shè)等都有了重要發(fā)展，當(dāng)然也存在一些問題，特別是學(xué)前教育發(fā)展總體滯后，具體表現(xiàn)為：我國公辦園數(shù)量過低且比例逐年降低；學(xué)前教育管理機(jī)構(gòu)和人員配置不健全，管理混亂，管理責(zé)權(quán)過度分散；學(xué)前教育投入總量微小且分配結(jié)構(gòu)不合理；幼兒園收費(fèi)比較混亂且差異大；師資隊(duì)伍穩(wěn)定性差，專業(yè)素養(yǎng)不佳；等等。進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著我國基礎(chǔ)教育改革的不斷深化，特別是九年義務(wù)教育普及的初步完成，我國學(xué)前教育發(fā)展的短板問題日漸凸顯。1999年6月13日發(fā)布的《中共中央　國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》強(qiáng)調(diào)：“進(jìn)一步解放思想、轉(zhuǎn)變觀念，積極鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量以多種形式辦學(xué)，滿足人民群眾日益增長的教育需求，形成以政府辦學(xué)為主體、公辦學(xué)校和民辦學(xué)校共同發(fā)展的格局。”

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國頒布了一系列促進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展的政策，推進(jìn)了一系列改革措施，來解決上述問題，如《綱要》《中國兒童發(fā)展綱要（2001—2010）》《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）、《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》、“國十條”“國五條”等，還有各地的學(xué)前教育發(fā)展計(jì)劃等，無不體現(xiàn)了黨中央對學(xué)前教育的高度重視。其中，2001年5月29日《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》（以下簡稱《決定》）指出：“學(xué)前教育以政府辦園為骨干，積極鼓勵(lì)社會(huì)力量舉辦幼兒園”“積極鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人對基礎(chǔ)教育捐贈(zèng)”“大力發(fā)展以社區(qū)為依托，公辦與民辦相結(jié)合的多種形式的學(xué)前教育和兒童早期教育服務(wù)”。同年出臺(tái)的《綱要》，更是進(jìn)一步明確了我國學(xué)前教育的性質(zhì)、功能、任務(wù)、地位以及五大領(lǐng)域的目標(biāo)、內(nèi)容、要求與指導(dǎo)要點(diǎn)等，成為我國規(guī)范幼兒園教育教學(xué)工作的指導(dǎo)性文件。2003年3月4日出臺(tái)了《指導(dǎo)意見》。國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門（單位）《指導(dǎo)意見》的通知中指出：“地方各級人民政府要加強(qiáng)公辦幼兒園建設(shè)”“積極鼓勵(lì)和提倡社會(huì)各方面力量采取多種形式舉辦幼兒園”“今后5年（2003—2007年）幼兒教育改革的總目標(biāo)是：形成以公辦幼兒園為骨干和示范，以社會(huì)力量興辦幼兒園為主體，公辦與民辦、正規(guī)與非正規(guī)教育相結(jié)合的發(fā)展格局。根據(jù)城鄉(xiāng)的不同特點(diǎn)，逐步建立以社區(qū)為基礎(chǔ)，以示范性幼兒園為中心，靈活多樣的幼兒教育形式相結(jié)合的幼兒教育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”。2006年，我國修訂《中華人民共和國義務(wù)教育法》（以下簡稱《義務(wù)教育法》），標(biāo)志著我國義務(wù)教育的發(fā)展開始從以往的低位普及走向高位均衡，公平而有質(zhì)量地發(fā)展開始成為我國基礎(chǔ)教育發(fā)展的基本價(jià)值取向。在這一政策話語背景下，“入園難”“入園貴”等問題開始受到社會(huì)的廣泛關(guān)注，追求“公平與質(zhì)量”逐步成為21世紀(jì)以來我國學(xué)前教育改革與發(fā)展的主旋律。

從改革開放以來歷屆黨代會(huì)報(bào)告關(guān)于學(xué)前教育精神的表述來看，在黨的十七大之前，我國學(xué)前教育發(fā)展總體上是滯后的。此后，歷屆黨代會(huì)的報(bào)告中才有了關(guān)于學(xué)前教育的論述。黨的十七大明確提出“重視學(xué)前教育”，十七屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出“發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育”，十七屆五中全會(huì)又繼續(xù)提出堅(jiān)持促進(jìn)教育公平，在改善民生、解決人民群眾關(guān)心的實(shí)際問題上下功夫，加快學(xué)前教育發(fā)展，切實(shí)解決“入園難”問題。同樣，從教育部各年度工作要點(diǎn)和主要領(lǐng)導(dǎo)講話來看，對學(xué)前教育的關(guān)注也主要集中在2005年以后，如2005年提出“重視幼兒教育和特殊教育，不斷完善和加強(qiáng)國民教育體系”；2006年陳至立在教育部年度教育工作會(huì)議上的講話中提出“堅(jiān)持教育的公益性，不能搞教育產(chǎn)業(yè)化，在現(xiàn)階段，學(xué)前教育、高中教育、職業(yè)教育、高等教育是非義務(wù)教育，其辦學(xué)成本應(yīng)由政府和公民合理分擔(dān)”，在這次會(huì)議上，周濟(jì)指出，“幼兒教育和特殊教育得到進(jìn)一步發(fā)展，仍應(yīng)繼續(xù)發(fā)展學(xué)前教育和特殊教育”；2007年教育部年度工作要點(diǎn)指出“繼續(xù)加強(qiáng)幼兒教育和特殊教育”；2008年周濟(jì)在教育部年度教育工作會(huì)議上的講話中指出：“學(xué)前教育、特殊教育都在改革創(chuàng)新中不斷前進(jìn)”“要重視學(xué)前教育”，同年的年度工作要點(diǎn)也指出要“重視學(xué)前教育，努力發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育”。這些都說明，我國學(xué)前教育的政策導(dǎo)向從此時(shí)開始發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。

二、近十年以來黨和國家學(xué)前教育方針與政策簡介

學(xué)前教育政策是學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，引導(dǎo)和規(guī)定著學(xué)前教育的發(fā)展方向與進(jìn)程。2010年2月28日，《教育規(guī)劃綱要（2010—2020年）》文本開始第二輪意見征集活動(dòng)，據(jù)教育部官方網(wǎng)站數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，短短一個(gè)月內(nèi)，征集到近1.8萬條意見和建議，其中，有關(guān)學(xué)前教育的意見和建議有近4千條，高居榜首，占全部意見和建議總數(shù)的21.8%。2010年6月21—28日，《人民日報(bào)》連發(fā)5篇相關(guān)報(bào)道及分析文章剖析“上幼兒園難”問題，引起了社會(huì)各界的強(qiáng)烈反響，并引起了中央高層領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。2010年7月13—14日，黨中央、國務(wù)院召開21世紀(jì)以來第一次全國教育工作會(huì)議。時(shí)任國家主席胡錦濤發(fā)表重要講話，時(shí)任國務(wù)院總理溫家寶在講話中對組織實(shí)施“教育規(guī)劃綱要”做了全面部署。2010年7月29日，黨中央、國務(wù)院正式發(fā)布《教育規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，其中的第三章專章部署學(xué)前教育工作。這在我國國家級的中長期教育規(guī)劃綱要中是第一次，凸顯了國家對大力發(fā)展學(xué)前教育的高度重視和堅(jiān)強(qiáng)決心。《教育規(guī)劃綱要（2010—2020年）》第一次提出了普及學(xué)前教育的目標(biāo)，它是2020年之前教育發(fā)展的總的綱領(lǐng)，也是學(xué)前教育領(lǐng)域有史以來的第一次。李天順將《教育規(guī)劃綱要（2010—2020年）》有關(guān)學(xué)前教育條款高度概括成“1+3+1+8+N”，就是“一章，三條，一個(gè)項(xiàng)目，八個(gè)直接規(guī)定，眾多基本精神”。2010年11月3日。時(shí)任國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，專題研究部署當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的政策措施。會(huì)議要求，各地區(qū)、各有關(guān)部門要加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合和督促檢查，嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任，確保各項(xiàng)政策措施落到實(shí)處，取得實(shí)效。2010年11月24日，為貫徹落實(shí)黨的十七屆五中全會(huì)、全國教育工作會(huì)議精神和《教育規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，積極發(fā)展學(xué)前教育，著力解決當(dāng)前存在的“入園難”問題，滿足適齡兒童入園需求，促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展，國務(wù)院頒布了《意見》（“國十條”），全面闡述了當(dāng)前大力發(fā)展學(xué)前教育的具體政策，這是國務(wù)院下發(fā)的第一個(gè)學(xué)前教育文件。2010年12月1日，國務(wù)院召開全國學(xué)前教育電視電話會(huì)議。這是我國政府迄今召開的有關(guān)學(xué)前教育工作的最高規(guī)格的會(huì)議。2010年12月5日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展國家教育體制改革試點(diǎn)的通知》（以下簡稱《通知》），《通知》確定了改革試點(diǎn)的十大任務(wù)，其中第一大任務(wù)就是“建立健全體制機(jī)制，加快學(xué)前教育發(fā)展”；12月6日，隨即公布一批加快學(xué)前教育發(fā)展的試點(diǎn)地區(qū)名單。2010年12月10日，教育部基礎(chǔ)教育二司時(shí)任司長鄭富芝接受中國政府網(wǎng)專訪，就“國十條”的根本精神“采取切實(shí)措施，大力發(fā)展學(xué)前教育”進(jìn)行現(xiàn)場解讀，并回答網(wǎng)民提問。2010年12月10—12日，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在北京舉行，會(huì)議確定了2011年經(jīng)濟(jì)工作的主要任務(wù)，其中在第四個(gè)主要任務(wù)“完善基本公共服務(wù)，創(chuàng)新社會(huì)管理機(jī)制”一開頭就指出，“十二五”開局之年，在改善民生上要扎扎實(shí)實(shí)辦幾件實(shí)事，要加強(qiáng)教育重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)，重視發(fā)展學(xué)前教育。

自2010年以來，伴隨落實(shí)《教育規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，加快我國學(xué)前教育的發(fā)展，我國連續(xù)啟動(dòng)了三期學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃，總體來看，近年來我國學(xué)前教育方針與政策的發(fā)展體現(xiàn)出以下四個(gè)基本特點(diǎn)。

（1）普及化。進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著我國免費(fèi)義務(wù)教育的普及，高等教育迅速發(fā)展，學(xué)前教育發(fā)展相對滯后的問題凸顯，主要體現(xiàn)在“入園難”上。2007年10月，十七大報(bào)告中提出要“重視學(xué)前教育”。特別是2010年以后，各地紛紛出臺(tái)了三年行動(dòng)計(jì)劃，以迅速擴(kuò)大學(xué)前教育資源為目標(biāo)。統(tǒng)計(jì)顯示，截至2013年年底，全國學(xué)前三年毛入園率已經(jīng)達(dá)到67.5%，提前三年超額完成了《教育規(guī)劃綱要（2010—2020年）》在2015年學(xué)前三年毛入園率達(dá)到60%的目標(biāo)。到2020年年底，全國學(xué)前三年毛入園率進(jìn)一步提高到85%，學(xué)前教育毛入園率超過中高收入國家平均水平。這說明，我國學(xué)前教育在普及方面已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了歷史性的跨越，從而為教育強(qiáng)國建設(shè)奠定了重要基礎(chǔ)。

（2）普惠性。2000年時(shí)，民辦園占我國辦園總數(shù)的比例是25%，伴隨2004年我國《民辦教育促進(jìn)法》的頒布與實(shí)施，民辦園獲得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。到2007年，民辦園的占比已經(jīng)達(dá)到60.1%，而同期公辦園的占比僅為39.9%。在民辦園快速發(fā)展的同時(shí)，“入園貴”的問題也開始進(jìn)一步凸顯，并成為人民群眾廣為詬病的一個(gè)教育痼疾。為此，我國在2010年以后開始啟動(dòng)普惠園建設(shè)計(jì)劃，大力倡導(dǎo)發(fā)展普惠園，2017年學(xué)前教育第三期行動(dòng)計(jì)劃更明確提出，2020年全國學(xué)前三年毛入園率要達(dá)到85%，同時(shí)普惠性幼兒園占比達(dá)到80%。2019年1月22日，國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)《關(guān)于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》，小區(qū)需配套足夠?qū)W位幼兒園，而且需辦成公辦園或普惠園，不得辦成營利性幼兒園。黨的二十大報(bào)告指出，“強(qiáng)化學(xué)前教育、特殊教育普惠發(fā)展”。推進(jìn)幼兒園普惠發(fā)展是我國當(dāng)前學(xué)前教育政策發(fā)展的一個(gè)基本特點(diǎn)。

（3）保公平。2007年，黨的十七大報(bào)告首次明確提出“促進(jìn)教育公平”。此后，推進(jìn)教育公平、促進(jìn)教育均衡發(fā)展成為十年來我國教育改革與發(fā)展的基本價(jià)值取向。學(xué)前教育作為我國普及九年義務(wù)教育后的一片“洼地”，公平問題尤其突出，如何在實(shí)現(xiàn)教育公平的過程中，為公眾提供最為基本的學(xué)前教育公共服務(wù)，也成為近年來我國學(xué)前教育方針和政策的一個(gè)重要基點(diǎn)。為此，我國提出了構(gòu)建廣覆蓋、保基本、有質(zhì)量的公共學(xué)前教育服務(wù)體系，從需求者的角度看就是實(shí)現(xiàn)可獲得、付得起、民眾滿意的學(xué)前教育供給體系。2021年4月通過的《教育法（修正案）》新增加的第18條明確提出：“加快普及學(xué)前教育，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)，特別是農(nóng)村的學(xué)前教育公共服務(wù)體系。各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，為適齡兒童接受學(xué)前教育提供條件和支持。”這表明，保公平已經(jīng)成為我國學(xué)前教育發(fā)展的核心價(jià)值取向和追求。

（4）有質(zhì)量。黨的十七大提出“重視學(xué)前教育”，體現(xiàn)的是一種政策的傾向性，是目標(biāo)，是準(zhǔn)備，是理念，是一個(gè)個(gè)凝結(jié)著智慧但尚未全面實(shí)施的工作規(guī)劃。黨的十八大提出“辦好學(xué)前教育”，則是落點(diǎn)，是現(xiàn)實(shí)，是結(jié)果，可讓人民群眾確實(shí)享受到既經(jīng)濟(jì)又優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育的結(jié)果。黨的十九大開始關(guān)注和提升學(xué)前教育質(zhì)量。2021年4月30日施行的《教育法（第三次修正案）》第18條明確提出，“國家制定學(xué)前教育標(biāo)準(zhǔn)，加快普及學(xué)前教育，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)，特別是農(nóng)村的學(xué)前教育公共服務(wù)體系。各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，為適齡兒童接受學(xué)前教育提供條件和支持。”此外，通過對最近幾年的學(xué)前教育研究的文獻(xiàn)檢索和統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，“普及”“普惠”“公共”“質(zhì)量”“安全”等相關(guān)詞匯已經(jīng)成為學(xué)前教育政策和研究中的高頻和核心詞匯，這預(yù)示著學(xué)前教育的普及正在從一種理論和理念逐步走向現(xiàn)實(shí)，正在從一種規(guī)模普及向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變。

概言之，新時(shí)期我國學(xué)前教育政策發(fā)展還需進(jìn)一步回答高質(zhì)量發(fā)展總體趨勢之下多元參與權(quán)力如何保障、立法難題如何破解、普惠性目標(biāo)如何實(shí)現(xiàn)以及實(shí)踐性與前瞻性如何落實(shí)這四個(gè)困境。未來我國學(xué)前教育政策發(fā)展迫切需要解決以下核心問題：一是激發(fā)多元主體參與治理，實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育發(fā)展的民主化與科學(xué)化；二是加快立法步伐，強(qiáng)化兒童受教育權(quán)利平等與保護(hù)，為學(xué)前教育的發(fā)展提供法治保障；三是加大投入和資源分配，切實(shí)解決學(xué)前教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)矛盾，促進(jìn)我國教育改革發(fā)展與社會(huì)安全穩(wěn)定；四是加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)與實(shí)踐指導(dǎo)，保障學(xué)前教育政策發(fā)展的實(shí)踐性與前瞻性。