第1章　緒論

1.1　研究背景、意義及目標

1.1.1　研究背景

改革開放40多年來，在我國從傳統計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉軌過程中，財政和金融的關系發生了重大的變化。有學者將改革開放初期財政與金融的關系形象地比喻為“兩個相通的錢口袋”或“連襠褲”。在漸進轉軌過程中，以財政計劃為樞紐的“大一統”經濟體制開始向財政金融體制結構性協調配合轉變，財政與金融成為現代社會和經濟發展不可或缺的兩大經濟系統，并在中國特色社會主義市場經濟中通過資本市場形成愈加緊密的有機聯系，且邊界日益模糊。國內學者黃達指出，在財政收支與信貸收支之間有個犬牙交錯的接合部，接合部交錯的情況日趨復雜(1)，利用接合部的各種通道可以獲取補充資金來源，實現資金互通，但也為財政金融風險的擴散開辟了復雜多樣的傳導渠道。

2008年國際金融危機過后，全球經濟進入深度調整期，增長長期低迷，需求總體收縮，各國都在進行經濟結構和發展模式的改革，培育新的經濟增長點。發達國家將再工業化作為重塑競爭優勢的重要戰略，發出向實體經濟回歸的信號。與此同時，逆全球化和民粹主義思想回潮，世界經濟復蘇的不穩定不確定因素增多，中美貿易摩擦持續升級，世界經濟格局發生重大轉變，國際環境的新常態和外部風險為我國發展帶來諸多挑戰。2013年底的中央經濟工作會議上習近平總書記首次提出我國經濟進入新常態，并做出中國經濟處于“三期疊加(2)”階段的重大判斷，新常態下我國金融體系總體穩定，銀行業資產負債規模和盈利水平持續保持增長態勢，但金融領域處于風險易發高發期，呈現點多面廣、隱蔽復雜等特性，突發性和傳染性較強。2016年末，銀行業金融機構存貸款增速趨緩，非金融企業杠桿率高企，債務風險上升，商業銀行不良貸款余額增至1.51萬億元，連續21個季度反彈，不良貸款率升至1.74%(3)，雖然信用風險總體可控，但大額授信企業(4)違約事件頻發，造成債務風險累積和新增融資的低效率運轉。此外房地產市場出現局部泡沫風險，同業業務和表外業務規模增長較快，其中2016年末表外業務資產規模達到表內總資產規模的109.16%(5)，中小銀行存在較大的流動性壓力和風險隱患。面對復雜嚴峻的金融風險形勢，黨的十九大報告提出“健全金融監管體系，守住不發生系統性金融風險的底線”要求；2017年底中央經濟工作會議首次將防范化解重大風險，尤其是防控金融風險作為三大攻堅戰的首要任務，強調堅決守住不發生系統性金融風險的底線，促進金融體系內部、金融與實體經濟形成良性循環。按照國務院金融穩定發展委員會審議通過的《2018—2020年防范化解重大風險攻堅戰三年行動方案》有關要求，自2018年起防范化解重大風險成為金融穩定工作的首要任務。2018年底的中央經濟工作會議進一步提出加強政策協同性，要求堅持結構性去杠桿的基本思路，防范金融市場異常波動和共振，穩妥處置地方政府債務風險，做到堅定、可控、有序、適度。

金融體系結構決定了金融風險的實質與表現。與歐美發達經濟體相比，我國金融體系以間接融資為主，資本市場發展緩慢，創新發展的金融衍生品具有“類信貸”的本質特征，在市場體系結構、創新能力和發展水平等方面仍存在突出矛盾和問題，金融資金流向實體經濟的渠道受阻，這些現實制約因素決定了我國金融風險具有鮮明的“中國特色”。后金融危機時期我國國內生產總值（Gross Domestic Product，GDP）增速開始放緩，宏觀經濟整體進入下行區間，在供給側結構性改革、“三去一降一補”政策以及強監管、嚴監管的金融環境下，影子銀行業務大幅收縮，非銀行業金融機構利潤下跌，存款類金融機構的盈利水平和資產負債規模增速放緩，信用風險加劇并逐漸蔓延，金融與實體經濟陷入循環困境，財政收支矛盾更加凸顯，地方政府債務和隱性債務風險增加，財政風險向金融領域的“轉移行為”較為突出，表現為財政風險金融化。由此可見，后金融危機時期我國的金融風險是在國際金融危機影響擴散的背景下，經濟結構性、體制性和周期性矛盾疊加影響的結果，結構性和體制性矛盾使我國金融風險具有中國式的特殊性，金融風險的產生與蔓延和財政金融制度的不完善有直接關系，很大程度上是財政風險在金融領域的反映。財政風險金融化的存在與演變對金融穩定與經濟高質量發展造成較為嚴重的影響，如何正確認識和科學處理財政風險金融化問題是當前國家發展戰略和財政金融政策中的重要問題。金融和經濟共生共榮，風險互通，金融是國家重要的核心競爭力，金融安全是國家安全的重要組成部分，防范化解金融風險是金融工作的根本性任務，也是作為國家治理基礎和重要支柱的現代化財政的主要任務，財政與金融應當在平衡穩增長和防風險中增強協同配合能力，精準有效處置重點領域風險。

近年來，學術界對財政金融關系存在明顯的爭論和分歧，一些學者關注并開始研究財政風險或金融風險轉移的問題，但是從財政與金融關系的綜合視角研究我國財政風險金融化問題的理論性與系統性不足。在實踐領域，當前維護金融穩定的宏觀審慎管理政策更多地聚焦于金融領域，財政在金融監管中的參與度較低導致宏觀審慎管理政策實施的有效性不足，金融風險仍在蔓延并呈多點暴發態勢，防控金融風險的攻堅戰逐漸轉入持久戰，以時間換空間的防控處置措施未能真正化解風險，只是在短期內緩釋風險，并增加了后續風險處置的難度。因此，對財政風險金融化問題進行更加全面深入的理論研究，探索和正確認識后危機時期我國財政風險金融化的產生因素、傳導機制和宏觀效應，是我國化解金融風險、維護金融穩定、發揮財政在宏觀審慎管理和現代化國家治理體系中的支柱作用的需要。

1.1.2　研究意義

本書研究兼具理論意義與現實意義，具體論述如下。

1.1.2.1　理論意義

理論意義主要有以下兩點：

一是深化了中國特色社會主義市場經濟體制下財政與金融關系的認識，系統提出財政風險金融化的產生基礎，財政與金融、財政風險與金融風險的相互關系以及不同類型經濟體制和我國不同歷史階段中財政風險金融化特征與傳導機制的演變等。傳統的財政與金融關系理論研究更多集中在財政政策與貨幣政策的協調配合共同促進經濟發展方面，在金融危機理論中對財政的研究主要集中在政府救助方面，對造成金融風險的財政因素討論較為單一，學術界對金融風險的研究更多集中于金融領域，忽視了財政與金融的關系在我國當前體制下的特殊反映。本書認為影響金融風險的財政因素是多維度的，既有中央與地方財政風險變動影響，也有宏觀財政金融政策和財政金融體制特征影響，更有地方政府通過對金融資源的行政干預和調控造成的隱性債務風險，應當從防范風險角度研究財政與金融的關系變化，在平衡穩增長與防風險目標中建立財政政策與金融政策的協同配合機制。

二是對財政風險金融化進行宏觀評價，提出宏觀評價標準。財政是國家治理的重要基礎，是各種利益的交匯點，現代財政的新使命是解決新時代面臨的公共風險，是解決經濟社會發展不平衡、不充分的問題。財政或金融風險的研究不能單一局限于財政或金融領域，金融風險與財政風險構成了風險循環機制，應當著眼于風險的產生根源與本質特征，精準施策，以財政金融綜合視角管理風險。本書在研究財政風險金融化產生的制度與經濟因素和財政風險向金融風險傳導機制的基礎上，從宏觀視角對財政風險金融化做出客觀、科學的評價，分析論證了財政風險金融化的雙重宏觀效應，并提出財政風險金融化的宏觀經濟效應評價標準與預警防控機制，豐富擴充了財政與金融關系理論的研究范圍。

1.1.2.2　現實意義

通過從理論和現實兩個方面對我國財政風險金融化發生機制和條件進行分析，為我國推進財稅與金融體制改革、防范財政風險、制定財政政策以及合理控制財政風險金融化等提供政策參考。具體來說包括以下三點：

一是從防范風險的角度推進財稅與金融體制改革。本書深入分析了財政風險金融化傳導機制與影響因素，指出現階段貨幣政策與宏觀審慎管理政策在防范金融風險方面存在局限性。單一地從供給端化解金融風險的理論與實踐無法從根本上抑制風險的產生，因為對于資金供給方的銀行機構來講，信貸投向、信貸規模、資產質量狀況，甚至于不良資產處置核銷等都可能受到“國有背景”企業和政府多種形式的干預與影響。因此應當雙管齊下，統籌管理資金的需求端與供給端，推進財稅與金融體制改革，加強資金運用主體的風險管控與制度約束，完善防范系統性金融風險的制度框架，為維護金融穩定和打好金融風險持久戰提供政策支持。

二是從財政風險與金融風險相關性的角度提出防控財政風險的意義與措施。除金融機構本身的逐利性和金融監管滯后外，不合理地運用金融方式解決財政風險也是當前金融風險蔓延的重要原因。此外，由于金融風險處置制度的不完善和金融穩定的準公共物品性，金融風險的化解往往需要財政資金作為最后兜底，這進一步加劇了財政壓力或財政赤字，從而形成了惡性循環：財政風險—金融風險—財政風險。因此財政風險是風險轉移機制與循環機制的關鍵點，防范財政風險是控制財政風險與金融風險相互轉化的重要措施，也是實現財政與金融良性互動的前提條件。

三是通過對財政風險金融化的分析與評價為財政政策的制定提供參考。財政與金融是政府與市場關系的直接反映，財政風險金融化是政府干預市場的結果，政府干預金融資源的配置是解決發展中國家或轉軌經濟體后發劣勢的有效途徑，但超過一定程度的金融化會對經濟增長形成負面效應。本書在分析財政風險金融化產生因素與傳導機制的基礎上，運用財政金融相關數據，從多個維度論證分析財政風險金融化的影響效應，從宏觀視角對財政風險金融化做出合理評價，論述其雙重宏觀效應，為政府合理運用金融資源緩解財政壓力、實現經濟增長和金融穩定雙重政策目標，以及構建適合我國國情的宏觀審慎管理框架提供政策參考。

1.1.3　研究目標

從理論上深入分析財政與金融在功能和資金方面的差異和聯系，揭示財政風險和金融風險的雙向轉移機制和風險循環機制，以宏觀視角論述財政風險金融化的雙重宏觀效應，提出宏觀經濟效應評價標準，合理運用其正向作用的同時控制負外部性風險，構建財政風險金融化的預警與防控機制。

系統論述財政風險金融化產生的現實基礎和歷史演變，分析影響財政風險金融化傳導機制的核心要素和變革路徑。以美國、日本、韓國和部分拉美國家為例，比較論述經濟金融體制等因素對財政風險金融化傳導機制和特征演變的影響。從經濟發展戰略變化與財政金融體制改革、財政與金融在國民經濟中的關系與作用變化、財政風險金融化產生原因與表現三個維度分析不同歷史階段我國財政風險金融化的傳導機制與特征演變，重點研究后危機時期財政風險金融化產生的經濟與制度因素及傳導機制變化。

研究論證財政風險金融化程度與傳導機制的異質性。分析后危機時期中央財政風險與地方財政風險在通貨膨脹風險傳導機制和銀行機構系統性風險傳導機制中的作用程度。研究論證財政風險金融化的來源以地方財政風險為主，通貨膨脹風險主要體現為房地產價格上漲，銀行機構系統性風險成為這一時期主要的財政風險金融化表現。此外按通常標準將商業銀行進行分類，論證財政風險金融化在銀行體系內的作用路徑，以及對不同類型商業銀行信用風險的影響程度。

實證研究財政風險金融化的雙重宏觀效應，提出防控財政風險金融化的制度改進建議。分層次論證財政風險金融化與宏觀經濟增長之間的線性與非線性關系，首先通過建立有調節的中介效應模型分析財政風險金融化對宏觀經濟的影響效應，以及金融體系結構對財政風險金融化宏觀經濟效應的調節作用。其次建立非線性的門限效應回歸模型，論證財政風險金融化存在雙重宏觀效應，在一定區間內或閾值以下，財政風險金融化對宏觀經濟增長有正向促進作用，可以延緩財政風險對宏觀經濟的負面沖擊，應當建立分區間的預警與防控機制，充分合理地運用財政風險金融化的正向效應。最后提出防控我國財政風險金融化的基本原則與制度改進等政策建議，為促進財政政策與金融政策在宏觀審慎管理方面的協調配合提供政策參考。