第2章　國內外相關理論研究綜述

2.1　財政風險的形成與測度預警機制

本節對財政風險的相關研究綜述從兩個維度展開：一是財政風險的形成機理；二是財政風險的測度分析與預警機制。

2.1.1　國外文獻綜述

2.1.1.1　財政風險的形成機理

最早論述財政風險的文獻可以追溯至古典經濟學家亞當·斯密的公債理論，認為公債的用途是非生產性的，政府舉債則是將產業資本轉用于非生產用途，減少了存量資本，因此對國民經濟的發展是不利的，公債增大到一定程度會促進政府提高貨幣的名義價值，從而使國民遭受損失(1)。雖然公債理論對于公債的資金來源與使用范圍的認識研究有局限性，但也明確提出了債務問題和以公債彌補財政赤字對經濟的負面影響。

之后的西方經濟學對風險的研究多集中于微觀經濟層面，對宏觀經濟風險的研究較為薄弱，直到20世紀90年代東南亞金融危機的爆發，才引起學者和政府對宏觀風險的關注與研究，“或有負債”概念的提出對財政風險理論有突破性貢獻，使財政風險的研究逐漸形成體系。或有負債理論主要以Hana Polackova和Allen Schick兩位經濟學家為代表，研究了政府或有負債的構成與防范，Hana Polackova（1998）認為政府要保持財政穩定和實現長期政策目標，就必須關注所有財政風險的來源，尤其是政府在預算體系外承擔的義務，按照財政風險的來源與表現可以劃分為一個二維的“財政風險矩陣”，即財政風險分為直接的顯性風險和直接的隱性風險，或有的顯性風險和或有的隱性風險，政府可以用三種方式來化解財政風險：一是將或有的和隱性的財政風險全部納入財政分析，同時明確政府責任范圍；二是在政策選擇、預算、財務計劃、報告和審計時合理計算或有債務的成本；三是建立專業機構對公共和私人部門的金融風險進行評估、監管、控制和預防，以減少或有債務的發生(2)。Allen Schick（2009）認為在工業化國家，政府已經成為社會風險的最終承擔者，可以為企業和公民遭受的一些損失提供補償，家庭和企業部門的風險轉移至政府部門，使得財政支出占GDP的比重大幅上升(3)。Shiyu Li和Shuanglin Lin（2011）對中國政府債務的規模與結構進行分析，認為政府的主要或有負債包括地方政府債務、大學債務和國有銀行不良貸款且規模要遠高于其他發展中國家，因此應當壓縮或有負債為擴張性財政政策留出空間(4)。Nicolas Jannone Bellot等（2017）分析了歐洲六國地方政府債務的決定因素，并基于1996年至2010年的面板數據對各個國家的債務水平進行估計，研究表明各國政府預算是逆周期的，在規模經濟存在的前提下公共財政的黃金法則是人口增長和人均低融資水平會導致更高的債務規模，但一個地區債務與GDP的比例越高未來的財政赤字會越小(5)。Han Hong（2020）認為我國地方政府債務風險的形成主要源于政績考核驅動、權力與責任不對等、財政預算體制的缺陷、地方政府融資渠道單一、不合理的監管體系和不科學的地方政府官員考核評估體系等因素(6)。Dai Siyuan（2020）認為我國地方政府債務風險產生的原因在于政府融資對銀行信貸資金的過度依賴、債務資金的非效率使用和政府會計制度的改革滯后(7)。

2.1.1.2　財政風險的測度與預警機制

對財政風險的測度與預警機制研究主要集中于兩個方面。第一，以歷史數據評估預測財政的可持續性。Duo Qin和Marie Anne Cagas（2006）以菲律賓的歷史數據和季度宏觀模型預測數據為例，運用無龐氏博弈（No Ponzi Game，NPG）準則下評估公共債務可持續性和可行性的實證方法，通過隨機模擬實驗表明，2010年末菲律賓政府的債務水平將不可持續，采用簡單的預算赤字控制政策的可行性較弱，應當采用增加稅收的財政措施以確保債務可持續(8)。Takero Doi等（2011）構建了1980年至2011年日本財政收入、財政支出和未償付債務的季度數據系列，用三種方法驗證日本財政的可持續性：一是計算在給定政府未來支出的情況下，保持債務／國內生產總值比值不變時的最低稅率，以2010年為基期，政府收入／國內生產總值的比值需要從當前的33%升至40%～47%才能維持債務／國內生產總值的比值不變；二是估算當債務／國內生產總值比值上升時，基本預算盈余的變化情況，在馬爾科夫轉換模型的兩個區制內基本盈余／國內生產總值的比值與債務水平的相關關系不顯著；三是估算了一個財政政策函數和一個帶有馬爾科夫轉換的貨幣政策函數，研究發現，在所有區制內財政政策是積極的（當債務增加時稅收收入不會增加）而貨幣政策是消極的（利率對通脹率的反應不足）。三種檢驗方法均表明日本政府的財政狀況是不可持續的(9)。Baldacci等（2011）認為應當將更廣泛的一系列變量指標納入財政風險監測框架中，以便可以更準確地獲取基準情景下的滾動風險，這些變量指標根據經濟意義可以分為當前和預期未來財政政策的償付能力、長期財政趨勢、政府資產負債特征三類。在此基礎上構建兩個評估滾動風險的工具，即財政脆弱性指數和財政壓力指數。研究表明，發達經濟體由于中期債務和老齡化相關支出壓力使得滾動風險均有上升趨勢，新興經濟體相對來說指數值較低，反映出較強的財政平衡、較低的公共負債率、更有利的人口狀況和積極的經濟增長預期，但是2010年之后的財政平衡狀況相較于危機前有所惡化(10)。Kunyu Tao（2015）構建了一個獨特的企業級數據集來評估我國地方政府債務，基于傳統金融變量和地方政府財政狀況，采用主成分分析法和多元判別分析法對地方政府融資平臺的信用風險進行了識別，結果顯示，2010年至2012年地方政府融資平臺主要集中在沿海地區，且償債能力下降，中西部省份的地方政府債務風險相對更為嚴重，市級和縣級地方政府融資平臺的風險更高，應當嚴格控制地方政府融資平臺的潛在風險，改革財政體制，提高地方政府的財政透明度(11)。Gordon L. Brady和Cosimo Magazzino（2018）研究了1970年至2016年19個歐盟國家的財政可持續性，面板數據單位根檢驗結果表明各國在這一期間債務狀況平穩，均具備償債能力，緊縮型的財政政策有效，此外馬爾科夫轉換模型估計結果表明近年來政府債務水平與1970年相比大幅上升(12)。Rongzhou Zhang等（2021）對中國30個城市的地方政府結構性債務風險運用熵權法進行分類預警，研究表明7個省市地方政府債務風險處于無預警狀態，10個省市處于輕度預警狀態，其余均處于中度預警狀態，表明存在較嚴重的地方政府債務風險(13)。

第二，論證財政風險對經濟增長存在“倒U形”的非線性影響，Cristina Checherita-Westphal和Philipp Rother（2012）運用歐元區12個國家的政府債務數據論證了債務風險對經濟增長的非線性影響，表明如果債務水平與GDP的比值超過90%時對經濟長期增長顯現負面影響，債務風險拐點的置信區間進一步表明，債務風險的負增長效應可能從比值為70%～80%時已經開始顯現，政府債務對經濟增長率的非線性影響渠道包括居民儲蓄、公共投資和全要素生產率(14)。Chuanglian Chen等（2017）基于65個發達國家和發展中國家在1991年至2014年的數據，運用面板平滑過渡回歸方法研究表明經濟增長模型中存在最優的政府投資或公共債務風險水平，不同經濟體的最優水平可能不同，2014年我國政府投資／國內生產總值和公共債務／國內生產總值分別為15.66%和41.14%，尚未達到閾值，雖然后危機時期我國政府投資和公共債務的規模都存在擴大趨勢，但對經濟增長的影響仍是正向的(15)。

2.1.2　國內文獻綜述

2.1.2.1　財政風險的構成與形成機理

國內學者對財政風險的關注始于20世紀末，從相關文獻研究來看，財政風險構成和形成機理的主要關注點隨著財政體制的改革與發展呈現出階段性變化。

第一階段是轉軌經濟初期，主要關注點集中于兩個比重問題、債務問題和財政對國有企業與國有銀行的風險救助。這一階段的債務問題主要是對國債、準國債和外債的管理。

劉尚希（1997）等指出財政風險涵蓋了整個國家和政府的風險，且由于隱蔽性導致風險不斷累積，財政風險加劇的原因在于財權和財力分散、準國債規模失控、國有企業低效率經營、外資的大量流入和外企嚴重虧損以及國有銀行的金融風險(16)等方面。王玲等（1999）認為與影響廣泛的金融風險相比，客觀存在的財政風險往往容易被忽略，財政風險主要源于國有獨資銀行風險、國有企業財務問題、財政政策效應偏差、財政錯位和財政赤字與國家債務問題(17)。陳景耀（2000）通過對財政可持續性指標的分析得出我國債務規模適度，財政負擔加重的原因在于國民收入分配秩序混亂導致的兩個比重較低和財政承擔其他領域的支付責任(18)。唐龍生（2001）認為財政風險影響因素應按照發生概率和財政負擔程度劃分為三個層次：政府債務和準國債、地方政府債務風險和社保基金缺口、銀行和國企經營風險(19)。

第二階段主要關注或有債務問題，特別是地方政府的或有債務。

李桂平（2001）定義我國的或有債務為預算外的債務，構成了隱性的財政風險，主要包括金融機構不良資產和資金缺口、公共社會基金缺口、政府債務負擔和財政擔保。或有債務風險的根源在于體制制度缺陷，政府承擔改革成本、政府失靈、政府行為利益最大化以及市場機制的缺陷構成風險傳導的主要原因(20)。陳工和謝貞發（2002）認為我國財政或有負債有顯性和隱性兩種表現形式，或有顯性負債主要是政府擔保債務，是以法律條文或合同方式明確承諾的，而或有隱性負債主要是計劃外債務和各種形式的財政救助(21)。地方財政或有負債研究課題組（2003）指出我國地方財政的或有顯性負債主要是由政策性融資手段和政府行政不當引起的，或有隱性負債主要是由國有資產所有者地位、社會穩定責任承擔者、政府推進體制改革和政府不當行政引起的，形成原因包括地方資本生成能力低下和債務管理體制落后等(22)。

第三階段主要關注于地方政府財政風險，尤其是地方政府層面的債務風險，其中制度性因素是地方財政風險形成的主要原因。

饒友玲（2004）認為地方政府的財政風險主要表現為收支矛盾突出和債務風險，根源主要在于體制性因素，包括財政管理體制缺陷、收入增長不穩定、政府盲目融資和預算管理軟約束(23)。祝志勇和吳垠（2005）認為財政風險主要源于制度性因素，通過構建包括國有化率、市場化指數、財政分權指數和交易費用率的財政風險影響模型，表明國有化率和財政分權指數對財政風險的影響最大，其中隨著國有化率的降低政府的隱性風險積累增大(24)。郭玉清（2006）認為違約債務總量是影響財政風險最首要的因素，對財政風險矩陣中的四類債務分別測算了違約債務規模，在此基礎上測算出每年政府應當設置的償債準備金總額(25)。黃國橋和徐永勝（2011）研究了地方政府債務風險的財政、金融和信用傳導機制，認為政府性債務產生的根源在于財稅體制、政府投融資體制、行政管理體制和預算管理體制的不完善(26)。金榮學和徐文蕓（2020）分析了地方政府隱性債務的風險特征，指出基礎設施建設需求與財政資金供給不足的矛盾、地方政府職能過多與兜底責任的矛盾、投融資方式多樣化與監管不完善的矛盾是隱性債務形成發展的主要原因(27)。黃春元和劉瑞（2020）運用省級數據與空間計量模型實證分析了地方債務增長的影響機制，研究表明經濟發展水平、財政赤字和基礎設施水平與地方債務水平之間存在正的空間相關性；地方債務增長的影響因素存在區域差異，對于東部地區來說，人口增長率與財政分權對債務增長有明顯促進作用，經濟發展水平與財政分權的空間溢出效應更顯著(28)。

2.1.2.2　財政風險的測度與預警

財政風險測度分析與預警從簡單的指標法逐漸發展到信號燈法和較為復雜的神經網絡模型等方法，雖然具體指標體系有所差異，但均反映出我國的財政風險呈擴大趨勢，整體風險可控但隱性風險不容忽視，影響經濟穩定與安全的主要是財政赤字與債務風險。姚紹學等（2001）認為地方財政風險主要是流動性和清償能力不足導致的地方財政債務風險，從靜態和動態兩個層次構建了監測地方財政直接負債與間接負債的風險預警指標體系，其中動態指標主要以財政風險增量指標反映變動趨勢(29)。黃運（2002）認為地方財政風險具有區域性、多元性和層次性的特點，提出建立經濟環境、財政收入、財政支出和綜合評價四大類風險預警指標，并劃分為五個風險信號類別，以此對地方財政風險做出合理判斷(30)。裴育（2003）構建了直接顯性財政風險的預警模型，指標體系包括宏觀經濟總體趨勢、財政收支和債務狀況、財政分配體制和財政支出績效四大類，分析得出我國財政風險處于中度偏高狀態，應當逐步退出積極財政政策，防范財政風險(31)。叢樹海和李生祥（2004）選擇了宏觀稅負等8個財政內部風險指標和GDP增長率等12個外部風險指標，通過指數預警方法、設定預警區間來分析我國財政風險變動趨勢，結果表明1990年至2001年財政風險基本處于安全狀態，但內外部綜合財政風險接近警戒線(32)。劉誼等（2004）用債務靜態、債務動態和債務結構指標構建了地方財政債務風險值L，用財政調控、財政收支、財政赤字、金融風險和經濟風險指標構建了地方財政風險綜合值F，通過分析L與F的關系得出當L與F大于等于中等水平時，政府需高度重視財政風險的防范，其中財政調控風險對地方政府債務風險的影響最大，財政赤字風險次之(33)。王亞芬和梁云芳（2004）運用GARCH模型（Generalized Auto Regressive Conditional Heteroskedasticity）確定六大類財政風險指標的預警中間界限值，劃分了綠色、黃色、橘黃色和紅色四個信號燈，結果表明1985年至2003年我國財政風險多數處于黃燈區，總體風險表現為波動上升，且漸趨平穩(34)。許滌龍和何達之（2007）參照財政風險矩陣將我國財政風險劃分為4個子系統，分別確定每個子系統的預警指標、系統權重和風險狀態，結果表明若采取積極的風險防范措施，直接顯性風險或有顯性風險和直接隱性風險都會得到有效控制，但或有隱性風險呈擴大趨勢，甚至達到重度警示狀態(35)。張明喜和叢樹海（2009）在31個財政風險監測指標的基礎上構建了BP神經網絡財政風險預警系統，研究表明影響財政風險的因素按程度依次為債務風險、財政收支風險、金融風險和宏觀經濟風險(36)。王俊（2015）認為地方政府債務的形成源于財政、金融、政治和宏觀政策因素，并綜合運用KMV模型和VAR模型構建了地方政府債務風險預警模型，研究表明債務風險影響著財政與金融體系安全，應當合理管控債務規模，健全債務監督管理機制(37)。孟慶斌和楊俊華（2016）以門限自回歸模型構建了財政赤字風險預警模型，用于衡量1994年以后我國財政風險程度，研究表明自1999年至2003年，以及2008年以后我國財政風險均處于高度風險狀態(38)。鄒秀清等（2017）運用AHP、熵值法和RBF神經網絡模型評估了江西省土地財政的整體風險狀態，結果表明財政風險總體處于中警狀態，RBF神經網絡模型能有效預警地方政府的土地財政風險，為防范化解重大風險提供理論依據(39)。張金清和聶雨晴（2020）以基礎盈余主動調整的有效性條件為基礎，構建了地方政府債務違約風險評估模型，研究指出順周期的財政政策容易導致基礎盈余主動調整無效的問題，債務不可持續概率與條件期望債務空間指標的測算表明2019年天津、貴州和青海等省份已跨入財政疲勞引起的債務不可持續狀態，內蒙古、遼寧、吉林等省份需要重點防范債務不可持續風險(40)。李麗珍（2021）綜合運用AHP、熵值法與BP神經網絡法，構建了顯性債務風險或有隱性債務風險和財政經濟運行風險三類地方政府或有隱性債務風險預警指標體系，研究表明我國過半的省、市政府或有隱性債務風險在2017年處于中警狀態，且主要集中于中西部地區，應通過設計標準化債務風險防控流程、制定差異化而有針對性的風險防控策略、完善政府性債務信息披露制度等措施加強高風險地區政府或有隱性債務的風險分類防控(41)。