二、主要金融改革舉措

次貸危機對全球金融系統造成巨大沖擊，對全球金融監管體系的變革也產生了深遠影響。完善金融監管體制、加強金融監管目標和維護全球金融穩定成為主要國際經濟組織與國際評級機構積極推動的重要事項。圍繞防范系統性風險、控制金融創新風險等目標，歐美等金融市場發達的國家，在美國次貸危機后對金融監管系統采取了一系列改革措施，包括美國通過的《金融監管改革法案》、巴塞爾委員會推出的更加嚴格的《巴塞爾協議Ⅲ》等。二者背后的宗旨都是將宏觀審慎監管的重要性提升到空前重要的位置。

東南亞銀行業在經歷了1997年東亞金融危機后，進行了較為全面的改革，在美國金融危機爆發時，其銀行業正處在改革與調整時期，發展軌跡明顯不同于其他國家和地區。在國際銀行業受到美國金融危機重大沖擊的情況下，東盟四國外資銀行并沒有出現撤資的現象，業績依然穩定增長。同時，本土銀行加快擴張步伐，各國繼續放寬外資限制以及大力發展伊斯蘭銀行業，使得東南亞銀行業逆勢而行，在一定程度上回旋于美國金融危機之外。因此，東南亞在美國金融危機爆發至今的金融改革主要是遵循《巴塞爾協議Ⅱ》與《巴塞爾協議Ⅲ》，夯實銀行業的穩健性，以及注重金融穩定、金融公平和金融安全。

(一)遵循《巴塞爾協議Ⅲ》，繼續夯實銀行業的穩健基礎

次貸危機的爆發使得剛頒布的《巴塞爾協議Ⅱ》受到了挑戰，巴塞爾委員會針對危機中暴露出來的金融監管問題對《巴塞爾協議》再次進行了修訂和完善，形成了《巴塞爾協議Ⅲ》。相較于《巴塞爾協議Ⅱ》，《巴塞爾協議Ⅲ》中的三大支柱仍然是最低資本要求、監督檢查和市場紀律，但對三者均進行了修訂。首先，在第一支柱下，對資本充足率計算公式中分子的資本定義和構成進行修改，對分母中風險權重進行更新和強化。最為重要的則是提高了最低資本要求比率，引入了杠桿率作為原有基于風險框架的校驗和補充，以有效防范銀行系統風險。其次，對于第二支柱中的監督檢查，《巴塞爾協議Ⅲ》重點關注了流動性風險，提出了流動性風險管理的十七項原則。最后，對于第三支柱，增加了六個方面信息的披露，提高了信息披露要求。值得關注的是，《巴塞爾協議Ⅲ》與《巴塞爾協議Ⅰ》和《巴塞爾協議Ⅱ》最根本的區別則在于其引入了宏觀審慎監管，提出逆周期資本緩釋工具，且鑒于系統重要性銀行及其關聯對系統性風險的重要貢獻，要求系統性重要銀行應具有額外的損失吸收能力。由此可見，《巴塞爾協議》的監管框架已經從微觀審慎監管開始向宏觀審慎監管和微觀審慎監管相結合轉變。

由于東南亞在經歷了1997年東亞金融危機之后嚴格按照《巴塞爾協議Ⅰ》和《巴塞爾協議Ⅱ》進行了認真和艱苦的金融改革，當巴塞爾委員會推出《巴塞爾協議Ⅲ》時，東南亞積極響應，明確跟進落實的時間表和路線圖，并根據《巴塞爾協議Ⅲ》確定的銀行資本和流動性監管等新標準，提高了資本充足率、杠桿率、流動性和貸款損失準備的監管標準，建立更具前瞻性且有機統一的審慎監管制度安排，以增強銀行業金融機構抵御風險的能力以及金融體系穩定性。而且，由于東南亞在1997年之后嚴格按照巴塞爾委員會、IMF等國際經濟組織的要求進行嚴格的金融監管，在圓滿地完成《巴塞爾協議Ⅱ》的基礎上，達到了《巴塞爾協議Ⅲ》的要求，進一步夯實銀行金融業的基礎便輕而易舉。實際上，幾個老東盟成員方都為本國銀行和金融機構制定指南(CAR Framework)提供了如何操作資本保全緩沖和反周期資本緩沖要求的指導。新加坡金融管理局甚至實行比《巴塞爾協議Ⅲ》更加嚴苛的資本規定。印度尼西亞制訂了具體計劃，從2014年至2019年分階段逐步推行《巴塞爾協議Ⅲ》。馬來西亞頒布了最新資本充足(CAR)框架，做好了滿足《巴塞爾協議Ⅲ》條件的充分準備。菲律賓新中央銀行的行動也很迅速，宣布實施《巴塞爾協議Ⅲ》計劃，并頒布了一系列規定以奠定《巴塞爾協議Ⅲ》的實施基礎。

2017年12月7日，巴塞爾委員會發布公報，宣稱已經完成《巴塞爾協議Ⅲ》的修訂，2022年起開始實施。修訂后的協議框架對銀行監管進行改革，包括就銀行計算風險的方法、所需保持的資本充足率等指標達成一致，這會減少銀行業監管的不確定性，使銀行業資本框架更健全，增強對銀行業系統的信心。

(二)注重金融穩定并強調金融公平，建立金融安全網

美國次貸危機爆發之后，以美國為代表的發達國家普遍實施大規模的量化寬松貨幣政策(Quantitative Easing Policy)，這些國家的中央銀行在實行零利率或近似零利率政策后，購買國債等中長期債券，增加基礎貨幣供給，以及向市場注入大量流動性干預。這種流動性在全球范圍內進行資產配置，不可避免地通過國際投資等方式涌入新興經濟體，給全球金融市場的穩定，包括東南亞的金融市場和金融體系的穩定帶來新的挑戰，使得金融穩定問題備受關注。此次金融危機的經驗告訴世人，過去基于風險資本要求的微觀審慎監管在金融創新和金融全球化不斷深入的今天已不足以保障金融穩定。因此，除了關注單個金融機構經營的穩健性，還必須高度重視對整個金融體系的穩健性監管。系統性風險和金融穩定密切相關，而如何避免系統性風險爆發，或降低系統性風險對金融穩定的影響，屬于宏觀審慎監管的內容。

G20峰會是宏觀審慎政策框架的主要推動力量。2009年4月，G20集團召開倫敦峰會，會上首次正式提出宏觀審慎政策框架，而這也成為日后歷次G20峰會的重要議題。在2010年11月首爾峰會上，G20集團正式批準《宏觀審慎政策基礎性框架》；2011年11月，金融穩定理事會(FSF)、IMF和國際清算銀行聯合發布《宏觀審慎政策工具和框架》，并正式提交G20戛納峰會，這將“宏觀審慎監管”的重要性以及金融穩定的重要性提到了前所未有的新高度。

東南亞在制定立法的過程中闡明將實現金融穩定作為實現國家金融安全的一項重要目標任務，并明確規定了責任機構的權力(見表2-2)。比如，馬來西亞在2009年修訂的中央銀行法中聲明，其主要目標是“促進貨幣穩定和金融穩定，使其有利于馬來西亞經濟的持續增長”。

在新加坡和馬來西亞，中央銀行是保持金融穩定的責任機構。2009年馬來西亞中央銀行法(the CBA)賦予馬來西亞國家銀行正式維護金融穩定的任務，以及為完成任務所具有的總體權力。馬來西亞國家銀行內部設立的金融穩定委員會(FSC)，是金融穩定問題的決策機構。金融穩定執行委員會(FSEC)延續了國家銀行的監督權力，對直接監管范圍之外的機構行使監管權力。金融穩定執行委員會的正式成員包括馬來西亞國家銀行總裁、一位副總裁、馬來西亞保險存款公司(PIDM)的高級執行官、一位審計員、一位法律專家，每年至少開兩次會。證券委員會和財政部不是正式成員，但有可能應邀參加金融穩定執行委員會的會議。根據中央銀行法，馬來西亞國家銀行在從事宏觀審慎政策方面具有廣泛的權力。迄今，馬來西亞國家銀行在沒有其他監管機構參與的情況下單獨執行宏觀審慎政策。近年來，馬來西亞國家銀行采取了一系列宏觀審慎措施以遏制家庭債務的增長和房價的上漲。

印度尼西亞于2011年頒布了金融服務管理局法，引入了宏觀審慎政策框架，其核心部分為金融體制穩定協調論壇。該論壇由財政部領導，具有明確的指導、評價和穩定金融體系的任務。論壇的成員組成為印度尼西亞中央銀行行長、OJK主席和存款保險公司主席(LPS)，更加明確了中央銀行肩負金融穩定的任務。與此同時，還制定了金融系統安全網法。菲律賓因其特殊的國情，早在20世紀90年代中期便按照IMF的貸款條件對本國的中央銀行職能作了重大改革。菲律賓的新中央銀行(BSP)在內部創立了一個中央貨幣機構——中央銀行貨幣署，注重國內價格穩定，以創造一個穩定與可持續性的經濟增長環境。菲律賓的BSP具有獨立制定國家宏觀經濟政策的權力，其金融政策的制定不再受政治因素的影響。美國次貸危機爆發之后，BSP最為重要的任務之一是保持金融穩定，從各個方面落實以《巴塞爾協議》為核心要求的宏觀審慎監管理念。

2008年金融危機全面爆發之后，金融資本進一步集聚而導致貧富差距進一步擴大。國際貨幣基金組織、世界銀行、20國集團等組織在強調注重金融穩定的同時，大力推廣“包容性金融”(普惠金融)倡議，[29]強調金融公平，使得中小企業和家庭以合理的成本獲取較廣泛的金融服務。

以菲律賓為例，菲律賓政府積極響應主要國際組織所提出的發展“包容性金融”倡議，發展微型金融(microfinance)，試圖在保持金融機構穩健和可持續發展的同時，促使菲律賓金融體制更具“包容性”。菲律賓的金融包容性戰略包括以下三個方面：提高公眾對金融部門康健的信心；教育公眾認識金融工具以及公眾權利；鼓勵金融機構提供各種金融產品以滿足各種消費者的需求?？墒?，當Gilberto M.Lianto(2015)在研究了菲律賓金融普惠的現狀、教育和規則問題后指出：盡管菲律賓政府認為普惠金融是菲律賓“包容性”經濟增長的重要組成部分，但是菲律賓現有的金融體制卻并未體現普惠。菲律賓政府面臨的主要政策挑戰是如何界定其在為貧困人群提供安全與有效產品時創造廣泛的、互聯的生態系統。[30]

泰國政府也努力拓寬金融服務領域，實施普惠金融戰略。針對家庭和中小企業金融服務不足問題，泰國財政部專門成立了一整套的小微金融服務體系，包括新設國有特定金融機構(SFIs)，比如國民儲蓄銀行(GSB)、農業及農業合作銀行(BAAC)，以彌補逐利的商業銀行不愿涉足的領域。此外，為鼓勵商業銀行積極拓展金融服務范圍，泰國中央銀行調整了面向小微和貧窮家庭貸款的風險權重，降低了在這些特定領域商業銀行的資本要求。

保證金融安全最為重要的舉措便是建立金融安全網。新加坡金融體系的穩健性名列前茅，在構建金融安全網方面表現突出。尤其是2008年全球金融危機爆發之后，新加坡金融管理局(MAS)在原有監管框架基礎上構建宏觀審慎監管框架的同時，進一步推進并擴大存款保險計劃，構建金融安全網。新加坡金融安全網主要由審慎監管、最后貸款人制度、存款保險計劃三部分構成，監管職能由新加坡金融管理局單方行使。新加坡存款保險與保單持有人保障計劃的直接保護對象是小儲戶和保單持有人，由新加坡存款保險公司具體實施。從防范系統性金融風險的角度來說，具有事前防范、事中干預、事后處理三方面作用。第一，在事前削弱民眾擠兌的“羊群效應”和信號效應，阻塞因儲戶信心變化而產生的危機傳染路徑；第二，為事中干預決策提供新選擇，為銀行或保險公司退出市場準備條件；第三，在事后對儲戶和保單持有人進行賠償，以降低銀行或保險公司破產導致的社會成本。

泰國政府也制定了存款保險制度，以提高存款者保護和透明度。[31]2008年8月，泰國正式實施《存款保護法》，[32]并對于陷入困境的金融機構，由泰國央行成立管理委員會代為管理，如委員會認為該機構喪失經營能力，其執照將被撤銷。存款保護機構(DPA)履行代為清償債務的責任，這就強化了市場紀律約束，以約束金融機構過度承擔風險。此外，泰國央行還要求金融機構提高服務透明度，必須每日公布存貸款利率，并將這些信息報送監管機構。為進一步保護弱勢消費者權益，泰國央行還對銀行消費貸款的綜合收益率設置28%的上限，并要求金融機構將其收取的貸款利率、手續費和其他費用在每個分支機構進行公布，以約束金融機構“亂收費”。

在貸款條件的制約下，早在1963年菲律賓便建立了存款保險公司(PDIC)。在新形勢下，菲律賓PDIC的功能已從原先的儲蓄動員轉變為維護國家的金融穩定與金融公平。如果中央銀行貨幣署命令一家銀行倒閉，PDIC可最大限度地提供存款保險，以保證儲蓄者免受儲蓄損失，有助于促進公眾對銀行體制的信任，減少儲戶在經濟困難時期的悲觀情緒，促進銀行金融業的穩定。