四、西部大開發的利益實現秩序

西部大開發將涉及一系列利益關系，各種利益的實現及關系的結構狀態既形成于具體的開發過程，又制約著開發過程。協調開發過程的利益關系，建立良好的利益實現秩序，是西部大開發戰略順利實施的重要保障。面向21世紀的西部開發與20世紀80年代東部地區的率先發展，無論在發展背景，還是具體的利益實現過程上都有很大差異。東部地區的率先發展既依賴于國家政策的傾斜配置，也接納了其他地區的資金、技術、人力資源等要素，對外來資源基本采取融入的方式，成為東部地區經濟的有機組成部分。如深圳特區兼容并包，匯集四海資財快速成長為新興城市。特區雖“特”，但與珠江三角洲經濟融為有機整體，相互支持，并無“飛地”經濟之嫌。究其原因，東部地區原本就是能“廣引鳳凰”的“梧桐林”。東部地區鄉村經濟的較快發展和城鎮化也縮小了利益主體之間的差距，有利于外部發展因素的融入。西部地區恰恰缺乏東部地區廣泛發展的基礎，投資環境不如東部地區，西部開發不可避免地面對較多困難。如發展要素相對短缺，特別是資金嚴重不足和技術落后，外部要素進入顧慮較多；環境相對閉塞，價值觀念和行為方式存在一定差異。這些困難都對西部開發的利益實現方式產生影響，表現出更廣泛地動員各方面開發力量的必然性，當地的發展力量、國家的支持力量、其他地區的介入力量將會形成多元利益主體的格局。西部開發必須有吸引其他地區力量介入的利益引力，形成必要的利益妥協和風險政策。因此，西部開發過程中外部力量的進入和利益實現的方式必然有別于東部地區，外部力量的進入所構造的利益主體更為明顯。這樣，西部開發便涉及西部當地開發能力與外部開發能力和國家推動力之間的利益關系，以及各自的利益實現方式。

從利益需求來看，西部地區自身需要爭取一種可持續的發展利益，近期利益與長期利益的安排必須符合當地居民的生存發展需要；外部開發利益的本質在于爭取直接的投資收益，而且傾向于中近期利益；國家則更側重于爭取政治利益，通過促進東、西部地區的相對均衡發展，鞏固民族團結，維護社會穩定。在這一利益三角中，國家利益具有平衡、協調意義，西部地區利益與外部開發利益則存在相互約束的關系。如果西部地區靠自身能力足以在區域發展中爭取到有利的競爭態勢，就不需要對外部開發西部進行廣泛動員，也就不存在外部開發利益主體的介入關系。問題在于，這一假設不具有現實意義，外部開發利益不介入不符合西部地區的發展利益。這樣便存在西部地方利益主體與介入的外部利益主體之間關系的協調問題。

協調西部地方利益主體與介入的外部利益主體之間的關系，就西部地區而言，應有長遠眼光，從地方經濟長期發展的角度權衡利益得失的結構，盡可能為參與西部開發的投資營造獲利的機會和安全的環境，增強西部開發投資的吸引力。對參與西部開發的投資“不求所有，但求所在”，以博大的胸襟、誠懇的態度、優惠的政策、靈活的方式，鼓勵、保護外部資金參與西部開發。就介入西部開發的外部投資而言，則應從西部開發的歷史之鏡中洞察利害關系，調整投資策略和姿態。外部投資雖然更傾向于獲得中近期利益，但是無論投資期長短，投資總面臨該地方的經濟背景。地方經濟對外部投資的接納有一條底線，即不削弱地方經濟總體利益，有利于地方經濟可持續發展。其具體含義就是不降低當前地方經濟的利益和當地居民的生活質量，不損害地方經濟賴以持續發展的生態環境，有利于改善地方經濟的發展條件，有利于增強地方經濟長期發展的能力。外部投資可以不完全融入地方經濟中，但其利益實現和分配必須有助于當地居民利益的改善，特別是通過投資對人力資源的動員，在實現投資利益的同時，提高當地居民的收入水平。這是避免外部投資與當地居民發生利益沖突最基本的方式。理想的方式是利益主體相互滲透，外部投資直接融入地方經濟中，成為其有機組成部分，或二者結合為新的利益主體。但這取決于雙方對長期利益的認同和合作基礎。

國家在協調西部開發利益關系中充當著重要角色。在我國現行的經濟管理體制下，國家對區域經濟發展的格局和資源配置狀態仍有重要影響。特別是在局部區域或利益主體存在局部利益偏好的情況下，國家的政策配置和協調是促進東、西部地區合作和進行廣泛社會動員的重要力量。國家也有政治利益，即體現為國民的共同利益。國家政策承擔著兩個方面的責任：一方面是對西部開發的推動，既包括對西部內在潛力的動員，也包括對外部開發能力的動員，促進東、西部合作和境外對西部地區的開發投資；另一方面是糾正西部開發過程中局部利益偏好的局限性和偏差，譬如對生態環境等公共利益的維護、對符合長期發展利益的資源配置方式的支持等。事實上，國家政策導向對西部開發具有戰略性意義，國家的政策原則上是西部開發的重要綱領。

根據我國經濟發展的態勢，從協調西部開發投資的利益關系來看，筆者認為西部開發的國家政策原則上宜調整為社會公平和經濟效率雙優先。所謂社會公平和經濟效率雙優先，就是區分國家投資行為與企業投資行為兩種行為的功能和性質，區別兩種行為的利益實現方式和目標，分別采取社會公平優先與經濟效率優先兩種行為傾向。國家投資行為側重于社會公平，國家對西部地區的投入、政策供給、資源配置以培育西部地區經濟發展基礎為目標，著眼于改善西部地區的基礎設施，增強西部地區對外部資金、技術的吸引力，推動民間投資；企業投資行為遵循市場規律，經濟效率優先，企業投資的目標就在于獲得利潤，并爭取利潤的最大化，體現為優勝劣汰的激勵機制，形成有競爭活力的投資，發展有競爭活力的經濟。

國家投資行為的社會公平優先與企業投資行為的經濟效率優先并不矛盾。國家投資行為的社會公平優先對西部地區基礎設施的改善，將為企業投資創造一個有利于降低成本、提高經濟效率的環境，有助于對西部開發力量的廣泛動員；而開發投資規模擴大、經濟效率提高，也為國家財政收入增加奠定了基礎，增強了國家維護社會公平的能力。因此二者相輔相成。應當看到，實施西部大開發戰略必須有開發啟動力為常規投資開辟道路。這種啟動力只能來自國家投資行為，只有國家才有能力從區域經濟均衡發展的整體利益出發進行奠基式的投資建設，也只有國家才可能從廣泛的社會發展過程中獲得利益補償。國家奠基，為企業投資盈利創造條件；企業賺錢，納稅反哺國家投資行為。這將有利于建立西部大開發投資的良性循環，達到社會公平與經濟效率的高度和諧。

實行社會公平與經濟效率雙優先原則，從國家宏觀政策的區域差異來看，則傾向于對東部地區予以自由、開放的發展政策，突出效率對資源配置的引導、調整；對西部地區則在予以自由、開放的發展政策的同時，側重基礎設施建設，加大經濟技術援助力度，增強其參與市場競爭的能力。從宏觀政策和國家可控財力的角度看，協調東、西部地區發展格局和民族利益關系，爭取中華民族整體利益的和諧。

[1]本文原載于《中央民族大學學報》2000年第6期。